航空运输市场“两个监管”合理边界的法律研究

李晨丹

(中共河北省委党校(河北行政学院)，河北省 石家庄市 050000)

引言

《民用航空法》确定的航空运输市场单一政府监管模式为我国航空运输市场初期发展提供了发展保障。但随着我国航空运输市场化程度加深以及“政会分离”的完成，行业自律组织作为主体参与到航空运输市场监管中是航空运输市场发展的现实需求。因此，通过研究“两个监管”存在的法律困境，可以提出厘清航空运输市场“两个监管”的合理边界的路径。

一、航空运输市场中“两个监管”的概念及监管权配置

(一)航空运输市场监管的概念

“监管”一词在不同学科范畴都有广泛运用。从监管主体上来说，监管的主体除了可以由政府担当外，还存在政府外其他主体的监管。就政府监管而言[1]，主要是指立法机关、行政机关以及司法机关的监管；其他主体的监管则包括了社会组织、企业等主体的监管，最为常见的就是行业协会对本行业内成员的监管。

航空运输市场监管是一个复杂的综合体，其复杂性一方面表现为监管内容繁杂多样；另一方面，航空运输市场监管还会对航空运输市场外其他内容产生影响，面对航空运输市场中涉及的纷繁复杂社会关系，就决定了航空运输市场各类社会关系应当由完备的法律制度给予调整。航空运输市场监管指的是航空运输监管主体为了确保航空运输活动能够正常有效开展，以相关法律法规为基础，对航空运输活动进行调整或者控制的具体行为。因监管主体不同，可为政府监管与非政府监管。前者是指由特定的国家机关对航空运输业活动进行监督和管理。后者则指的是航空运输市场自律组织监管，即通过介于政府、企业之间，并为其提供服务、咨询、沟通、监督、公正、自律、协调的自律监管组织[2]，对其内部成员进行规范、监督，规范成员在法律规定的范围内从事航空运输业务的自我管理制度。

(二)“两个监管”的监管权配置

我国航空运输市场政府监管权涉及四方面：首先，依据《民用航空法》规定，“国务院民用航空主管部门”享有制定部门规章的权限，即立法权。其通过制定相关部门规章、技术标准等实现对航空运输市场的监管。其次，国际监管合作。国务院民用航空主管部门承担着与其他国家和地区航空运输市场政府监管机构之间的监管合作。再次，对航空运输市场主体的监管权。该监管权既包括航空运输相关市场主体及相关从业人员准入审核权，又包括对影响民用航空运输市场秩序等违法违规事件的查处权。最后，对航空运输市场自律组织的监管权。《关于全面推开行业协会商会与行政机关脱钩改革的实施意见》明确指出“行业管理部门依法依规对行业协会商会的业务活动实施行业监管”。

就我国航空运输市场行业自律组织监管权的来源看，主要包括三种方式：法律法规授权、行政授权、自律组织内部协议。航空运输市场自律组织监管主要是通过制定行业内部规范的方式确保航空运输市场安全、有序、高效运行。其优势有二：一是航空运输协会自律监管有利于节约成本。航空运输市场自律组织成员之间相互协调所需的成本可以得到有效降低：航空运输市场自律组织与市场主体的距离更近，能够有效的解决传输信息过程中信息损耗问题；在航空运输协会内部成员之间信息共享方面，基于航空运输协会这一平台的存在，使成员之间信息共享的成本有所下降。二是航空运输市场自律监管能够促进组织成员更好的建立航空运输企业诚信经营的理念。

二、两个监管权存在的法律问题

(一)航空运输市场行业自律组织监管权存在瑕疵

从我国航空运输市场行业自律组织监管权运行实践看，其与行业自律组织监管权理论存在差异。一是航空运输市场行业自律监管组织监管权缺乏法律直接赋权的方式，直接造成了航空运输市场行业自律监管组织监管权法律属性不清、独立监管地位不明确，进而导致其行使监管权缺乏权威性。二是航空运输市场行业自律监管组织的监管方式不具备法律规定的强制效力。其监管效力的认定需以全体一致同意为前提。此外，航空运输市场行业自律监管组织监管权范围过窄。

(二)航空运输市场政府监管权尚需优化

《民用航空法》确立的我国航空运输市场政府监管模式，决定了我国航空运输市场政府监管权同时涵盖经济性监管与社会性监管。前者主要包括对航空运输价格监管；对航空运输市场主体准入与退出监管等。基于航空运输市场的特殊性，航空运输市场社会性监管主要集中在安全监管，即对航空运输相关从业人员、运输工具安全性的监管等。可以说，政府监管权深入到航空运输市场的方方面面，但随着我国航空运输业市场化程度的不断深入，如何优化航空运输市场政府监管权是不能回避的问题。

三、“两个监管”合理边界的法律探索

(一)确定合理边界遵循的基本法律原则

首先，航空运输市场行业自律监管优先原则。与民用航空主管部门相比，航空运输市场行业自律组织与航空运输市场主体的距离更为贴近，其监管优势更为明显。特别是在航空运输市场放松监管的大背景下，充分发挥行业自律监管在航空运输市场中的作用能进一步促进航空运输市场的发展。基于此，行业自律监管优先应包含以下两个层面含义：一是航空运输市场行业自律监管组织具有完全自治权。完全自治权是航空运输市场行业自律监管机构实现自律监管优先的前提与基础。完全自治权首先依赖于主体资格独立。航空运输市场行业自律监管组织“独立法人”的法律地位，即航空运输市场行业自律监管组织不是“官办”机构。2020年我国航空运输市场自律监管组织已经完成了与政府监管机构的脱钩工作。特别是在行业自律监管组织完成“脱钩”后，航空运输市场在运行过程中出现问题时，能够通过行业自律方式解决的应当由行业自律组织通过行使监管权职责的方式解决，政府监管机构不再干预，以充分发挥行业自律监管的优势。二是基于完全自治权的行业自律监管优先权。优先是指，航空运输市场在运行过程中出现问题时，能够通过行业自律方式解决的应当由行业自律组织通过行使监管权职责的方式解决，民用航空主管部门不再干预。当出现航空运输市场“两个监管权”监管范围重叠交叉这一特殊情况下，航空运输市场行业自律监管权应先于民用航空主管部门监管权行使，当航空运输市场行业自律监管目标无法实现或者航空运输市场行业自律监管组织怠于行使其监管权时，民用航空主管部门得行使航空运输市场政府监管权。

其次，航空运输市场政府监管适度原则。有学者指出，“在处理国家、社会、公民的关系方面，国家的作用是社会补充，限于公民不能自行处理的事务”[3]，从航空运输市场政府监管机构职能看，民用航空主管部门监管的核心应集中于间接监管，即航空运输市场监管法律制度的制定、对航空运输市场安全的保障、消费者权益保护等方面。基于此，将民用航空主管部门监管权的范围限制在“航空运输市场失灵”范围，以及民用航空主管部门的监管效果优于航空运输市场自律监管就是“适度”。具体来说，“适度”包括两方面含义：一是要求政府监管部门将其监管集中于航空运输市场监管法律制度以及相关政策的制定、航空运输市场自律监管部门监管航空运输市场安全以及消费者权益保障等宏观监管上；二是要求民用航空主管部门对航空运输市场自律组织的监管应当尊重自律监管组织的独立性，不能以政府监管权干涉航空运输市场自律组织的正常运行。民用航空主管部门对航空运输市场自律组织的监管应当依法定程序，在法律规定的监管权范围内对航空运输市场自律组织进行监管。这一原则的确立既有利于充分发挥政府监管的优势，又能有效避免“政府失灵”对航空运输市场监管带来的不利影响。

最后，效率原则。效率原则是协调航空运输市场中政府监管与行业自律组织监管应当遵循的基本法律原则。效率原则要求在航空运输市场监管权分配应充分考虑监管成本与收益效果，发挥航空运输市场政府监管部门、行业自律监管组织等监管主体的自身优势，对两个监管权进行合理配置与优化，实现监管效率最大化[4]。通过前述分析，政府监管权在航空运输市场监管法律法规及政策制定、对航空运输市场安全与消费者权益保护、对违法行为查处以及对航空运输市场行业自律监管组织的监管等方面更具优势。基于此，将航空运输市场中的宏观监管、间接监管权赋予航空运输市场政府监管部门行使更为高效。相较之，航空运输市场自律组织则更接近航空运输市场中的各类主体，在监管问题的解决上更具专业性与灵活性，同时还有助于航空运输市场主体更好的建立诚信经营的理念，拓展了监管的广度与深度。因此，将航空运输市场日常监管的相关内容归由行业自律组织实施监管效果更佳。依据效率原则划分航空运输市场政府监管权与行业自律组织监管权范围，也是对前述两个原则的必要回应。与此同时，积极推进航空运输市场政府监管部门与航空运输市场行业自律组织监管之间的相协调，能够有效减少航空运输市场“两个监管权”重复交叠、避免出现监管空白出现以及最大程度降低两者之间存在的监管权冲突，以最大幅度提升航空运输市场“两个监管权”运行效率。

综上所述，航空运输市场监管的三项法律原则既内在统一又相辅相成：首先，行业自律优先原则是航空运输市场放松监管的必然要求。其次，实现航空运输市场监管行业自律优先原则离不开航空运输市场政府监管适度原则的保障。最后，航空运输市场所遵循的行业自律优先以及政府监管适度原则所要实现的目标就表现为监管效率原则。

(二)明晰“两个监管”监管权范围

随着我国航空运输市场的不断发展完善，特别是航空运输市场化程度大幅提升，市场主体行为不断规范化、成熟化，如果继续维持政府监管为主的监管模式，就会对航空运输市场高效运行产生负面影响。因此，就政府监管而言，民用航空主管部门作为我国航空运输市场主要监管部门，其监管职能应集在以下方面，一是将相关法律法规草案、政策和标准起草工作作为工作重心，通过法律法规、政策等实施实现对航空运输市场进行宏观监管；二是，对航空运输市场自律监管主体监管权进行再监管，保障航空运输市场自律监管主体的监管权在法律规定的范围内运行。

航空运输市场行业自律监管组织监管权而言，其自律监管权的完善应当从以下几方面进行：首先，通过立法的形式明确规定航空运输市场行业自律监管组织监管权的具体内容。要实现航空运输市场放松监管，需要扭转我国航空运输市场政府监管过强，航空运输市场行业自律监管较弱的现状。要扭转这一现状依赖于航空运输市场自律监管法律基础的构建。我国航空运输市场行业自律监管组织的设立晚于《民用航空法》实施，航空运输市场行业自律监管组织设立依据的《社会团体登记管理条例》又缺乏对行业自律组织的专门性规定，这直接导致现行立法未能对航空运输市场行业自律监管相关内容给予明确规定。因此，通过立法明确授权航空运输市场行业自律监管组织享有监管权是十分必要的。具体来说，通过修订《民用航空法》或制定“行业协会法”方式明确其市场监管主体地位，以确保其在航空运输市场监管中能够充分发挥作用。其次，标准制定权。标准制定权应包含两方面的含义：一方面，航空运输市场自律组织依据其章程得以制定规范组织成员行为的内部标准；另一方面则是指航空运输市场自律组织参与到整个行业立法、规划和制定标准中。航空运输业作为专业化、技术化程度较高的行业，其相关行业立法、规划以及相关标准自然离不开具备专业化和技术化背景以及信息优势的主体。航空运输市场自律组织恰好符合这一要求，其参与制定的立法规划以及相关标准有助于提升航空运输服务质量，亦为消费者对产品或服务提供客观的评价依据。最后，处罚建议权。增加航空运输市场自律组织建议政府对相关企业进行警告、严重警告以及吊销证照的权利。基于航空运输市场自律组织所具备的专业性及其对信息掌握的全面准确性，在航空运输市场主体存在违法行为时，政府可将委托航空运输自律组织对该市场主体行为进行调查，基于调查信息等可向委托机关提出处理建议。

(三)注重对航空运输市场自律组织监管权的规制

航空运输市场自律组织既是航空运输市场的监管主体，又是航空运输市场中被监管的对象。对航空运输市场自律组织监管权的规制是保障航空运输市场自律组织监管权合法有效实施的重要保障[5]。对航空运输市场自律组织监管权的规制应从两方面入手：一是，民用航空行政主管部门作为航空运输市场监管部门，当然享有对航空运输市场自律组织监管权进行监管的权力，可对其监管权滥用行为给予处罚。二是要强化通过司法途径对航空运输市场自律组织监管权进行必要的规制。当航空运输市场主体权益受到航空运输市场自律组织监管权侵害时，航空运输市场主体以通过诉讼等司法途径及时有效的对抗航空运输市场自律组织滥用监管权的违法违规行为。

结语

航空运输市场监管为我国航空运输市场的发展提供了有效保障。通过立法方式明确航空运输市场自律监管机构监管地位，进一步明晰航空运输市场政府监管机构与自律监管机构监管权的范围，是助力我国航空运输市场健康快速发展的必然选择。