衡阳打造“无废城市”的路径探析

周旋

摘要：衡阳是老工业基地，也是个资源枯竭型城市，加快科学转型非常必要。通过入选废旧物资循环利用体系建设重点城市，结合衡阳实际进一步打造“无废城市”来推动整个城市优化产业布局、形成绿色化转型升级，最终全面提升固体废物资源化、减量化、无害化水平，具有前瞻性。可以为衡阳的14条产业链建设提供环境软实力，更有力地助推衡阳“中心化”进程，争创全国文明城市，实现绿色发展、可持续发展、高质量发展。

关键词：衡阳；无废城市；废旧物资循环利用；路径

“无废城市”是以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领，通过推动形成绿色发展方式和生活方式，持续推进固体废物源头减量和资源化利用，最大限度减少填埋量，将固体废物环境影响降至最低的城市发展模式①。2022年7月19日，国家发展和改革员会委办公厅等关于印发《废旧物资循环利用体系建设重点城市名单的通知》公布了60个城市为废旧物资循环利用体系建设重点城市，其中，衡阳市入选名单。衡阳市具有良好的基础与条件，开展“无废城市”建设试点可行性较强。应该借此机会来推动整个城市优化产业布局、形成绿色化转型升级，最终全面提升固体废物资源化、减量化、无害化水平，助推衡阳“中心化”进程，争创全国文明城市，实现绿色发展、可持续发展、高质量发展。

一、衡阳打造“无废城市”的建设基础

（一）社会经济发展概况

衡阳位于湖南省中南部，湘江中游，衡山之南。是湖南的中心城市和全国重要的枢纽城市，也是有色金属之乡、老工业基地和资源型城市。常宁水口山有世界“铅锌王国”之称，铅锌矿已开采百余年。衡山马迹、衡阳县界牌的高岭土矿床面积达40多平方公里，是四大国家级瓷泥基地之一。东湖、马迹的钾长石探明的储量1320万吨，居亚洲之首，为全国稀有富矿。2021年，全市常住人口约662.1万人，其中，城镇人口343.36万人，城镇化率55.23%，地区生产总值3840.31亿元，全市人均地區生产总值为57909元。

（二）固体废物管理现状

1. 工业源固体废弃物

2021年，衡阳市一般工业固体废物产生量为423.67万吨，综合利用量为369.21万吨，处置量为40.58万吨，贮存量为17.12万吨。一般工业固体废物产生量主要集中在有色金属矿采选业、电力行业。本市主要工业固体废物产生量较大的企业有：水口山有色金属有限责任公司选矿厂、衡阳华菱钢管有限公司、大唐华银电力股份有限公司耒阳分公司、五矿铜业（湖南）有限公司、衡阳尚卿矿业有限公司等。衡阳的矿业经济结构简单，抗风险能力弱，在降碳排放的大背景下，更不具备优势，其中黑色金属、有色金属等矿业减产甚至停产。一般工业固体废物产生主要为冶炼废渣、粉煤灰、炉渣、煤矸石、尾矿等。

2. 农业源固体废弃物

衡阳市农业废弃物主要包含秸秆、畜禽粪污、农膜及农药包装废物等，以秸秆和畜禽粪污为主，利用途径多样性，已形成一定规模的农业废弃物循环利用体系。常年农作物秸秆产量为400万吨左右，重点产生区域为衡南县、衡东县、衡阳县、耒阳市等县市，已基本建立秸秆收储运体系和收运模式，利用方式为机械化还田，小农多以离田秸秆利用模式进行肥料化、饲料化、原料化等再利用，整体综合利用率达到86%。衡阳市是畜禽养殖大市，已配备粪污处理设施装备的规模养殖场数量 2347个，畜禽（规模以下）养殖户1793户。近3年，全市共投入12.3亿元进行畜禽粪污资源化利用设施建设和改造，其中争取奖补资金3.1亿元，企业主体投入9.2亿元，全市全年畜禽粪污利用率达到92.86%；散户养殖的畜禽粪污以简易堆肥还田利用为主，利用率为77%。 2021 年，衡阳市农膜使用量为1.18686 万吨，农膜回收量为0.979986 万吨，农膜回收率为 82.57%；全市农业农村塑料污染治理行动回收中心99个，新建废旧塑料分拣中心1个。目前，衡阳市已基本形成了废旧塑料回收和加工利用体系，农药包装废弃物的回收处置工作处在起步阶段，农药包装废弃物产生量和实际流向暂无调查统计，仅部分乡镇开设回收处置试点。

3. 生活源固体废弃物

城乡生活源固体废物主要包含生活垃圾、餐厨垃圾、建筑垃圾、再生资源、农贸垃圾、园林垃圾及市政污泥等，2021年，市垃圾运输中心共压缩转运垃圾42.34万吨，日转运量达1160吨，垃圾日产日清；共清运水域垃圾6462吨；建筑垃圾资源化综合利用率达到35%；衡阳市第一生活垃圾焚烧发电厂全年焚烧处理生活垃圾37.3万吨，发电13962.78万千瓦时，上网电量12031.62万度；无害化处理能力占总垃圾处理量的55%以上。

二、衡阳打造“无废城市”面临的挑战

（一）固体废物处理管理体制机制尚不健全

一是固体废物领域齐抓共管的综合体制未建立。各类固体废物管理目前还分散在城管、住房和城乡建设、生态环境、农业农村等多个市级部门。统一协调、分工机制未建立，相关部门的联合监管及信息共享机制尚不畅通，需要市级层面建立统一协调机制及协调机构。例如，对低价值的可再生废品（如衣物、玻璃等）未明确管理归属，存在空白；快递与农药等包装废弃物、园林农贸废弃物等更是缺乏统计来源；缺乏以危险废物为原料对再生产品中有害物质的控制要求，潜在环境风险不容忽视。二是法规政策和执法考核体系有待完善，衡阳市目前还未制订综合性的固体废物管理办法，执法领域存在执法力量不足、联合执法机制不健全等问题；围绕固体废物管理的专项考核指标体系、考核方法还未建立。因此，相关部门对于固体废物的循环再利用不重视，对生活垃圾的前端收集和末端处置未能合理利用，直接进行全量化焚烧。

（二）固体废物处置水平有待提升

一是目前衡阳市的固体废弃物处置方式以低端粗放为主，技术装备较为落后。例如，生活垃圾以焚烧发电为主；秸秆综合利用多以机械还田为主的肥料化方式，秸秆的高值化利用技术水平有待提升；大宗工业固体废物多采用烧砖、铺路、水泥配料等综合利用方式，缺少规模化、集聚化利用途径；部分污泥现有处置设施建设较早、技术装备较为落后，导致运行不稳定，污泥处置能力不足；建筑垃圾主要和生活垃圾一起丢弃处理，也有大型工地采用破碎工艺制备铺路填料及制备环保砖，存在产业升级的空间，农业生活垃圾就地处理技术及装备缺失；垃圾焚烧发电站的技术有待提高，目前焚烧过程会产生大量的无机炉渣、含毒性有机氯化物等残余飞灰难以处置，现有一家垃圾填埋场，但是垃圾填埋不仅占用了土地资源，而且渗滤液和重金属易给土壤和地下水带来污染风险。二是衡阳市的废品回收点还是传统个体经营模式，废品回收后积压现象严重，极易造成二次污染。回收站点的废旧物资不能及时清运“脏、乱、差、臭”现象十分突出，较多个体回收站点设在居民区、马路边等，房屋破旧、随意堆放、卫生较差，夏季引来较多蚊虫，严重影响市容市貌，有部分回收站点无证照或者证照不全，还存在无证回收现象，酸浸、火烧等野蛮拆解和不具备资质私自拆解均有存在，不法分子偷盗销赃至回收站点处理的行为时有发生。此外，个体或者企业回收站点普遍缺乏对行业动态的把握，致使经营规划具有滞后性，难以形成产业集群和规模化，因此，将再生资源回收纳入现代信息技术，物流管理具有重要的意义。

（三）市场化、产业化、社会化参与度有待提高

衡阳有7家从事可回收废弃物资源化利用的企业，每年处理可回收废弃物29万余吨。本地固体废物处置企业规模小、链条短，针对固体废物主要是收集转运至外地处置利用，本地的固体废物处理投资在全市环保整体投入当中占比20%以下，缺乏具有较强市场竞争力和资源整合能力的大型专业化企业集团，规模效益不够明显。居民对于垃圾回收处理的参与度和认识度有待提高，居民既是垃圾的生产者又是生态环境的享有者，垃圾分类人人有责，但是，目前虽然社区、街边、商场、公共区域都放置了垃圾分类桶和回收再利用箱，居民却很少将家里的垃圾进行分类再投放到垃圾分类桶内，大多是混合垃圾随意投放，造成前端分类箱的浪费和末端分类处理的难度。过度消费和过度网购而丢弃的包装袋包装盒没有回收利用，历年来，衡阳网购金额在全省排第二，网购带来的包装垃圾却没有物流回收体系进行回收，造成浪费和垃圾负担。市民普遍认为再生资源回收行业是“收破烂”，配合度不够，此行业的社会地位也较低，社会对行业的关注不够，对于再生资源行业具有公益性、社会性的特点及其在循环经济中的重要作用缺乏深刻认识。另外，固体废物处理由政府主导，相关项目尤其是垃圾焚烧发电厂落地前，邀请市民参与选址和举行听证会的环节缺失，造成当地市民的不理解不支持，造成一些项目难以落地发展成“邻避事件”。

（四）固体废物处理激励机制不足

一是面向固体废物处置的绿色信贷、信用评价、环境污染责任保险等政策力度有待进一步加强，环保行业退税政策的执行仍有优化空间，多元化融资渠道待完善。二是一般固体废物排放未纳入排污费征收体系，个别生产企业因处理成本低而盲目生产扩大规模，或者为减少运输成本进行偷排。三是固体废弃物回收企业的发展动力不足。因资源再生利用的收益低且成本高，而企业获得政府财政支持有限，居民缴纳相关垃圾处理费用很低，难以弥补收支差，最终仍需政策引导，市场调配，更多向循环经济倾斜。一些废弃物，如废玻璃、废电池、废节能灯、废纺织品等品种，因利用水平和技术有限，未能充分产生经济效益，较多被丢弃，对生态环境造成污染和破坏。

三、衡阳打造“无废城市”的路径探析

（一）强化规划引领：建立健全分类施策的法律法规及管理机制

在时间空间上，可以对2025年、2030年、2035年设置阶段性目标，最终实现衡阳“无废社会”城乡全覆盖。同时，还要从法律法规和管理机制方面进行规划引领。

1. 加强部门联动，形成固体废物大环保统筹管理新格局

管理城市固体废物的相关部门很多，有城管、住房和城乡建设局、生态环境局、农业农村局、商务局、水务局、园林等十多个部门，多个部门固体废物管理数据交叉统计，全过程监管更需要多个部门分工协作。然而，目前衡阳各职能部门之间存在制度性的信息壁垒和合作障碍，围绕固体废物污染防治与循环利用的体制和长效机制，应将“无废城市”建设情况与当地政府绩效考核挂钩，坚持政府统筹，同时加强部门联动，合理配置相关部门的管理责权，形成分工明确、相互衔接的联合监管工作机制。

2. 推动顶层设计，增强政策制度的可操作性和系统性

衡阳市应在地方立法和制度创新方面进行完善，重点要加快地方生活垃圾分类与减量治理的立法，实现生活垃圾产生、投放、收运、中转、利用、处理、处置的全过程管理，解决当前的突出问题——后续处理处置配套基础设施的建设滞后或不匹配严重制约前端源头分类，造成大量的人力与财力浪费；源头分类的参与度及投放准确率低，对末端处理设施的稳定运行也将带来较大的挑战。前期可以在公共机构、小区和农村地区实施生活垃圾分类试点项目，聘请督导员现场定时定点督导。逐步推广至全市后，通过出台生活垃圾行政处罚措施，个人违反生活垃圾分类投放规定最高处罚款200元，单位违反生活垃圾分类投放规定最高处罚款50万元。出台“以工代罚”措施，违规个人参加垃圾分类培训和住宅区定时定点垃圾分类督导等活动可以抵免罚款。出台生活垃圾分类工作激励措施，采取通报表扬为主、资金补助为辅的方式，评选“生活垃圾分类绿色单位、绿色小区、分类好家庭、分类积极个人”，发放激励资金，引导全社会积极参与生活垃圾分类。

3. 加大政策扶持，充分激发市场主体活力

细化落实财政补贴、资源综合利用产品增值税优惠等政策，研究制订认可条件或企业、产品名单，完善评价机制，确保符合国家政策的各项应得尽得。细化信用评价制度，将固体废物生产、利用处置企业纳入企业环境信用评价制度，评价结果融入绿色金融、市场监管、价格调节等政策措施。进一步优化财政支出结构，强化对畜禽粪污、秸秆综合利用等重点工作的支持。推动工业固体废物综合利用及暂予免征环境保护税及所得税、增值税减免等优惠政策的实施。细化衡阳市工业废物资源综合利用产品目录，引导行业并贴补使用，政府单位率先引领使用，为循环利用产品提供更有利的市场推力。

（二）实施精准施策：推动固废治理体系和治理能力现代化

1. 合理布局产业集群，发挥市场机制作用形成规模效应

当前衡阳的再生资源企业普遍规模较小、门类不全，不具有持续的技术创新能力和规模经济、范围经济优势。因此，加强对龙头企业的培育迫在眉睫。以重大生态环境保护工程为依托，在资源综合利用、环保技术装备、再生资源回收等领域，培育一批骨干企业。

同时，要尽快形成以区县为单位的闭环产业群，建立从垃圾产生到资源利用的再生资源循环体系，唯有如此，“无废”才能可期。例如，南岳是五岳之一，全国较多游客慕名前来参观南岳大庙、登高祝融峰等景点，南岳区可以在这些热门景点打造“无废景区”。衡阳县的环保企业较多，可以依托永清环保能源有限公司等企业，打造环保产业集群地，做大做強环保产业，进一步为“无废城市”建设提供技术支撑。石鼓区解放路是衡阳的老城区，商圈商贸经济繁荣，每日人流量车流量较多，可以创建“无废商场”“无废社区”等，宣传效果比较理想。高新区和雁峰区有较多重点学校，教育资源丰富，可以创建“无废学校”，推动无废教育。珠晖区大型公共场所多，可以在火车站、高铁站、酃湖公园等地集中展示“无废城市”形象。雁峰区、衡南县、祁东县可以聚焦输变电、钢铁、电子、汽车等特色领域低碳绿色生产，推动工业固体废物源头减量。

2. 依托科技创新驱动，提高固体废物资源化利用率

衡阳是有色金属之乡，耒阳又是衡阳市的煤炭生产基地，减量优化资源合理利用，在源头进行技术性改造，进行清洁生产技术革命。对于有着强大生产线的耒阳而言，无疑是最好的选择。衡阳市应与南华大学、环境生物职业技术学院等本地高校合作，成立衡阳市固废综合利用研发中心，依托高校的科技和人才优势，重点围绕耒阳产出量大、堆存量多、環境影响重的煤矸石、粉煤灰、脱硫石膏、冶炼渣、金属尾矿、赤泥等大宗工业固废深入开展资源化利用、无害化处置。加大对固体废物处理处置技术和装备等效率的提升和新工艺的开发，创建“产学研政”技术创新和应用推广平台，依托高校和科研机构的技术优势，对固体废物“产生源头—中间运输—末端处置”等开展技术研发与创新，共同建设“产学研政”技术创新和应用推广平台。运用物联网技术，实现生产、贮存、运输全过程监管，降低污染扩散风险。

3. 实施城乡垃圾分类，推进固体废物减量化、无害化、低碳化

衡阳市常住人口数量在湖南省排第二，人口和汽车保有量、医院及药店等数量众多，产生的废弃物、废铅酸蓄电池、废药品等生活垃圾和危险废物较多，因此，亟须完善分类回收体系。

危险废物处理方面：衡阳市危险废物处置中心处理湘南五个市的危险废物，是全省仅有的两家之一。随着危废处理要求提高和生产量增加。要提升技术和风险控制水平，严格排放标准，强化医疗废物泄漏和暴露的管理与洗消，引进ID追踪等技术实现智能化的全过程管理，进而全面实现进入园区的危险废物的安全迟滞，控制运输、处置过程的风险。

原生生活垃圾处理方面：尽量实现全量焚烧和零填埋，生活垃圾百分百无害化处置。针对垃圾焚烧发电厂落户存在“邻避效应”，出台生活垃圾焚烧发电大气污染物排放控制标准，按照焚烧处置量给予周边社区生态补偿费，为周边社区提供热电联供低价能源，帮助周边社区利用炉渣开办环保砖生产厂，投资建设登山道、游泳馆和科普展厅回馈社区居民，创新企业社区共建模式，有效化解新建项目邻避问题，实现企业与社区双赢发展。

塑料制品处理方面：认真落实国家有关规定，严格限制一次性消费产品，扩大押金制度的应用范围，对废弃包装物、非降解制品等实施强制回收。规范绿色快递包装材料、循环包装操作，推广使用电子运单，建立快递包装回收服务网络。农村的废旧地膜是白色污染的主要来源，衡阳市应开展废旧农膜回收试点，建立回收用过的农业薄膜基地，提高对农业薄膜的回收利用率。

餐厨垃圾回收方面：衡阳市餐厨垃圾应采用定时、定点方式免费、集中收集清运，在餐厨垃圾收集过程中，应对城区环卫处的工作人员进行全程监督。

建筑垃圾处理方面：衡阳市可以引进建筑垃圾处理生产线，将建筑垃圾分拣、剔除后，把废渣碎块粉碎与标准砂按 1：1 的比例拌合作为细骨料来满足建筑需求。

农村畜禽粪污处理方面：各县域规模化畜禽养殖基地可以深化“种养结合”发展模式，提升畜禽粪污资源化利用水平。加强畜禽规模养殖场粪污处理设施配套率、提高粪污资源化利用率。

（三）培育“无废文化”：为“无废城市”走向“无废社会”奠定基础

“无废文化”是“无废城市”未来长期发展的重要“软”保障，也是助推“无废城市” 走向“无废社会”的基础。如何普及，有三个重要的抓手：

1. 开展培训，推进“无废文化”建设

一是面向学校，将“无废文化”相关的生产生活方式等内容纳入有关教育培训体系，如开展生活垃圾分类教育课等。引导学生在“无废城市”创建中发挥积极作用。二是面向企业，加强绿色办公、绿色消费、生活垃圾分类宣传，将“无废城市”文化深入企业发展文化中。三是面向政府机构，以定期组织学习、交流等方式积极推进领导干部“无废城市”建设培训，充分了解固体废物产生、利用处置、生活垃圾分类等相关专业知识，提高对“无废城市”建设的专业性认知。

2． 加强宣传，推广“无废城市”理念

一是积极宣传现代化的垃圾处理技术和工艺，逐步消除公众对垃圾处理项目的疑虑和担忧，逐步变“邻避”为“邻利”。二是通过建设文化广场、社区广场等方式提高居民对无废文化的理解，以及对自身参与“无废城市”建设重要性的认识。三是以家庭宣传手册、宣传单、小区居委会交流学习等方式，提高生活垃圾分类宣传，推动无废城市全民参与。

3． 公开信息，强化公众监督作用

一是政府建设“无废城市”环境信息发布平台或专栏，逐步建立环境公报和社会责任公报的制度。二是企业建设环境信息公开平台，重点发布餐厨垃圾、危险废物、建筑垃圾等各类固体废物的产生、利用与处置信息，保障公众知情权。三是通过举报电话、网站、手机微信等多种途径对“无废城市”建设的环境污染问题进行监督；在企业、高校、社区等不同群体定期召开“无废城市”建设意见反馈座谈会，听取“无废城市”创建的意见和建议，达到服务人民的目的。

当然，民众有意识地践行低碳环保行为一定是建立在长期宣传和教育的基础上，甚至需要一代人、两代人的努力。每个人都是“无废城市”建设的参与者、共享者。“无废城市”的建设关系着生态环境的改善，关系着我们对美好生活向往的绿色健康生活，同时，“无废城市”建设还能变废为宝，推动循环经济，促进当地经济社会发展，践行习近平总书记提出的“绿水青山就是金山银山”理念。

＊基金项目：衡阳市委党校（行政学院）系统2021年度社科课题“双碳目标下衡阳绿色发展的对策与建议”（2021Q08）。

（作者单位：中共衡阳市委党校）