从陕甘宁边区“绥德经验”探寻 “枫桥经验”的形成

田建发 冯帆

陕甘宁边区群众组织检查过往八路军的路条

“枫桥经验”系源于浙江诸暨枫桥、闻名全国的基层社会治理经验。自20世纪60年代诞生以来，一直走在基层社会治理领域的前沿，成为全国政法战线上的一面旗帜。它是基层干部群众忠实执行中央大政方针的典型经验。

因筹建榆林警察史馆，笔者查阅了大量陕甘宁边区时期公安保卫史资料，经反复研究发现，陕甘宁边区绥德分区公安部门在反特斗争和社会治安管理中形成的“绥德经验”，与“枫桥经验”的历史来源和理论渊源是一脉相承的，两者的精神内核相似。

绥德分区的审判和“抢救运动”肃反扩大化，引起了绥德地委书记习仲勋的注意

1942年2月，延安整风运动在全党范围展开。同年冬，为了开展锄奸以及清查特务，整风运动正式转入审查干部阶段。

1943年7月15日，专门负责审干工作的中央社会部部长康生作了《抢救失足者》的报告，强调要“清除內奸”，开展“抢救运动”。以“抢救运动”为代表的肃反扩大化错误开始出现并愈演愈烈。受“左”倾错误影响，审干运动从部分单位内部审查开始，逐步扩大到各机关、学校普遍的干部审查。审干的主要方式除公安保卫机关的侦查、审讯等手段外，更多地采用广泛的群众斗争的方式。审查的方式从个别谈话到大会批斗，从自我坦白到互相检举。在这种趋势下，米脂全县8万余人口中就“坦白”出特务、汉奸1606人。一度搞得“特务如麻到处皆有”，严重偏离了党中央和毛泽东指出的审干方向。

在运动开展过程中，绥德分区的审干肃反和“抢救运动”成为陕甘宁边区的一个典型。1943年，绥德师范学校相继发生了“贴黑头贴子”（匿名张贴标语）和“打石头”（校教务主任杨典被人用石头击打）案件。在当时背景下，校领导很快认定这些是反革命事件，并成立了“抢救运动”领导班子，号召师生们检举揭发国民党特务、三青团、汉奸。1943年9月，绥师的“抢救会”连开了9天，“抢救”出了230个“特务”，占全校师生总数的73%。一时间，“特务如麻”的阴影和“逼供信”“假坦白”的气氛笼罩着绥师，全校学生不被怀疑者所剩无几。

9月22日，《解放日报》刊登了题为《绥德失足青年纷纷悔过：控诉国民党特务机关万恶罪行》的报道。绥德师范学校学生家长对此意见很大。此事引起了绥德地委书记习仲勋的注意。为了安定人心，消除不良影响，习仲勋召开有学生家长参加的3000人干部群众大会，宣传党的“不冤枉一个好人，也不放过一个坏人”的防奸政策，对“抢救运动”中出现的偏差进行抵制和纠正。同时，习仲勋写报告给中央和西北局，如实反映绥德地区“反特运动”发生的情况，建议立即停止“逼供信”，纠正“左”的偏向。

毛泽东提出“一个不杀，大部不捉”方针

绥德分区的整风审干运动也引起了毛泽东的关注。

1943年7月，毛泽东在延安枣园约请绥德分区专员袁任远谈话时，首先询问了绥德搞“抢救运动”的情况。他反复强调说：“不要搞逼供信，你逼他，他没办法，就乱讲，讲了你就信。然后，你又去逼他所供出的人，那些人又讲，结果越搞越大。我们过去在肃反中有很沉痛的教训。我们这次无论如何不搞逼供信，要调查研究，要重证据，没有物证，也要有人证。不要听人家一说，你就信以为真，要具体分析，不要轻信口供。对于有问题的人，一个不杀，大部不捉。杀人一定要慎重，你把人杀了，将来如有证据确实是搞错了，你虽然可以纠正，但人已死了，死者不能复生，只能恢复名誉。另外，也不要随便捉人，你捉他干什么，他能跑到哪里去？”

10月9日，毛泽东在看了绥德有关“反特运动”的材料后，又作出批示：“已阅。此件甚好，已用党务广播发各根据地干部阅读。”“一个不杀，大部不抓是此次反特务斗争中必须坚持的政策。一个不杀则特务敢于坦白，大部不抓（不捉），则保卫机关只处理小部，各机关学校自己处理大多数。须使各地委坚持此种政策。”

时任中共绥德地委书记的习仲勋

12月27日，毛泽东签署了《反特务斗争必须坚持一个不杀大部不捉方针》，对“一个不杀，大部不捉”作了更详细的规定：“反特务斗争必须坚持少捉少杀及少捉不杀方针，才能保证彻底肃清特务及虽有弄错及诬陷，亦留有最后挽救之余地。所谓少捉，即除直接危害抗日之军事间谍及汉奸现行犯外，对一切特务嫌疑分子，弄清线索而逮捕者不得超过嫌疑分子总数百分之五，此点须通知下级注意以免逮捕过多难于处理。所谓少杀及不杀，即除直接危害抗日的军事间谍得经县以上机关批准处以死刑及汉奸现行犯而有武装拒捕行为者得就地格杀外，一切特务分子虽已证据确实亦应不杀一人，争取转变为我所用。此即一个不杀，大部不捉方针。”

与此同时，中共中央开始对受冤屈的同志进行甄别平反，赔礼道歉。1944年1月，边区召开保安科长联席会，检讨了“反特运动”，布置了甄别平反和“摘帽”工作，纠正下级干部中存在的“特务如麻”的错误思想。例如，绥德当时为一个假坦白的女青年作了彻底平反。这位青年叫聂眉初，新中国成立后曾任《人民日报》群众工作部主任。她16岁跟随舅父钱维人到了延安。在“抢救运动”中，钱维人被康生诬为特务，遭到逮捕。受其舅父株连，远在绥德的聂眉初也在坦白大会上承认了自己是“特务”。绥德地委书记习仲勋不相信她的“坦白”，指示甄别小组向康生写信调查。但康生只是在钱维人的旁证材料上写了一句“仅供参考”几个字便一推了之。地委在研究为聂眉初平反时，有人主张不能平反，因为她是第一个上台“坦白”的。习仲勋态度鲜明地说：“问题不在于是第一个、第二个，关键在于有没有搞错。搞错了就得给人家平反。”最终，绥德分区将在“抢救运动”中“坦白”出来的为数众多的“特务”，一一进行甄别，除一人被暂挂了一段时间外，其他人全部平反，恢复了名誉。

公安保卫部门及时认识到错误思想的危害，并进行反思和纠正，因此迅速消除了审干和“抢救运动”造成的不良影响。在这一系列工作中，绥德分区公安保卫部门及整个陕甘宁边区保卫部门逐渐形成了“坚持党的领导，群众路线，调查研究，明辨是非，保障人权，废止肉刑，注重实证，宽大政策以及内部肃反少捉不杀”的一套成熟的工作经验。

绥德公安保卫部门在工作实践中形成的“绥德经验”

抗战时期，在中共中央、毛泽东的指导下和长期公安保卫实践中，绥德公安保卫部门总结、发展和形成了一套基层治理经验，即“绥德经验”。“绥德经验”的核心思想除了毛泽东批示“一个不杀，大部不捉”后形成的一系列反特斗争经验，还包括“民治警助”的工作方法。

在反特斗争中，绥德公安保卫部门广泛建立群众锄奸组织，如在乡一级设立的锄奸委员会（锄奸团），以村为单位约十户一组建立锄奸小组。到1943年，中共组织建设的能力已相对成熟，锄奸组织的组织方式开始多元化，除专门的锄奸团、锄奸小组外，抗日自卫军、妇女联合会、儿童团、少先队、妇救会、贫农团等也成为兼具锄奸功能的群众组织。这些群众锄奸组织，在抗战时期履行发动群众参与肃奸运动的任务，带领民众揭露汉奸阴谋，布置戒嚴步哨，盘查往来路人，检查行旅、路条或者通行证，举发汉奸，逮捕汉奸解送上级等。群众锄奸组织最主要的日常工作就是布置群众放哨，包括固定哨、瞭望哨、递步哨、巡逻哨等。参与群众锄奸组织的人员主要是地方的居民、学校的学员和机关的工作人员。他们基本上都是自愿的义务服务性质的群众，不脱离生产，不拿政府的工资，不增加政府和社会的负担，在公安机关的领导下，进行跟踪、盯梢、监视等秘密侦查和巡逻、调解、看护等公开工作。这些层级分明的群众锄奸人员、组织和公安保卫机关共同构筑了一张严密的保卫网，齐心协力开展锄奸肃特工作，实现了群众广泛参与到公安保卫机关的具体事务中。

当时绥德市公安局只有局长、社会局员、治安局员和文书4个工作人员。这4个人如何管理人口密集、商贸发达、形势复杂的绥德市社会治安的呢？

绥德市公安局的做法是：1944年，在管辖的8个区中，每个区利用1～2名治安主任、4～5名组长、7～12名治安员，每个区利用的人数在13～18名之间，8个区总共126名；到1945年8个区共利用283人参与社会治安管理工作。同时，绥德市公安局要求每区成立治安委员会，由区长、治安主任、自卫军连长、区助理员（或文书）和一名警察组成。治安委员会任务有：“一、了解和发现政治嫌疑分子的言行、往来关系、政治态度；二、发现和了解破坏民主政权的反革命分子；三、发现违法分子，清查该区内的小偷、二流子、坏人，保护好人的安全。治安委员会每半月或20天开会一次，检查和布置工作。公安局则每月召集治安主任会议一次，指示具体任务，并检查工作。”

在处理案事件时，绥德市公安局采取调查与说服结合、计划与证据结合的破案方式，同时注意避免轻信口供、刑讯逼供、处罚不当等问题。在民事案件方面创新采用调解的方式，用街头调解、局内调解、民间调解等方式将除烟、赌等案之外80%的民事案件调解处理。据统计，1944年至1945年经调解而未解决的案件仅占3%，实现了将矛盾化解在基层的目标。

绥德市公安局用4名警力指导数百名群众开展社会治理，大大地扩大了治安和锄奸保卫主体，实现了警力有限、民力无穷的目标。1945年10月31日，陕甘宁边区保安处发布市镇公安工作指示，绥德市公安工作被评为典型，成为建立公安组织、开展公安工作、维护社会安定秩序的模范机关。

在“民治警助”工作方法的指导下，绥德涌现出了许多专群结合的先进人物、先进事例。

群众中走出的锄奸英雄闫开增。1942年10月，国民党驻榆林第22军4名特务人员在葭县（今佳县）南区骚扰当地群众，破坏边区政权。葭县闫家坪党支部书记闫开增（被葭县保安科发展成为锄奸组组长），带领乡里的党员、民兵，提前埋伏，待敌人顺沟过河行动不便时，山上开枪，沟里盘查，俘获全部敌人，缴枪4支，移送葭县保安科处理。闫家坪由于锄奸工作突出，被评为边区防奸模范村，闫开增在1942年边区锄奸劳模群英会上荣立二等功，在1943年边区劳动英雄大会上受特等奖，荣膺“防奸英雄”称号。1945年，闫开增再次当选边区群英会代表，受到了毛泽东的接见。

干部群众联手奋勇捉匪受表彰。1944年10月14日，葭县神泉区金明寺逢集时，农民王逢时发现4个土匪出入于人群中，身藏武器，行为鬼祟，于是立即上报。乡长、自卫军连长、基干排长立即组织20余人，分4组前往捕捉土匪。当捕获一名土匪后，余匪即开枪逃窜，群众手无寸铁，遂拿起石块追击。追击2.5公里后，土匪弹尽，群众又改分三路阻截，一直追至数十里外的大峰山。此次行动，先后参与的群众多达70余人。一名妇女送了两次打匪用的锄头棍棒，一个农民因劝降土匪而受伤，还有一个小学生迎头大骂土匪。群众面对土匪毫不畏惧，群情激愤，勇往直前，最终将土匪3人（1死）全部捕获，共缴获枪4支。为了表彰当地干部群众精诚团结奋勇捉匪的精神，陕甘宁边区政府主席林伯渠于1945年1月24日签发了战字第852号文件予以嘉奖表扬，奖励金明寺干部群众“保卫家乡的模范”锦旗一面，奖金10万元（边币），并将捉匪事迹发送全边区学习。

模范治安主任延文芳。延文芳是绥德市二区南大街一名开染坊兼织袜的商人，先后被绥德市公安局发展为锄奸组组长、劝导组组长、治安主任。其因工作认真积极负责，为人忠厚，在群众及干部中威信很高，在绥德市被选为模范治安主任。因延文芳工作突出，绥德市公安局加强了对其培养，除大胆任用、发扬其特长外，还研究利用其工作经验，不断完善和改进治安管理工作。

“枫桥经验”是对“绥德经验”的继承发展

20世纪60年代初，浙江省诸暨枫桥镇干部群众在社会主义教育运动中创造了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决；实现捕人少，治安好”的“枫桥经验”。“枫桥经验”诞生之初，主要是对敌斗争的经验，是改造“四类分子”的经验。“枫桥经验”的思想内核、理论基础是对毛泽东群众路线思想的继承发展，其运动方式、改造方法是对毛泽东提出的“一个不杀，大部不捉”肃反方针的延续。

“一个不杀，大部不捉”肃反方针虽然是在革命年代提出的，但由于毛泽东的重视，这个方针后来被推广到全国各地。1956年4月25日，毛泽东在中央政治局扩大会议上作了《论十大关系》的讲话，其中一条就详細论述了“革命和反革命的关系”。他指出：“机关、学校、部队里面清查反革命，要坚持在延安开始的一条，就是一个不杀，大部不捉。真凭实据的反革命，由机关清查，但是公安局不捉，检察机关不起诉，法院也不审判。一百个反革命里面，九十几个这样处理。这就是所谓大部不捉。至于杀呢，就是一个不杀。”

20世纪60年代初期，毛泽东下基层调查时反复强调：“在我们进行社会主义教育运动的过程中，对基层出现的‘歪风邪气‘牛鬼蛇神，一定要打下去，但是必须走群众路线，打的方法，也不能个个拿来枪毙，不能用那个生硬的方法，动不动就杀人，那不解决问题。”对于如何搞好社教运动，他提出了一些具体的方法：“依靠群众，依靠省、地、县、社的广大干部，把广大干部群众发动起来，这是最主要的方法，是自我教育的方法。”

1962年9月，中共中央决定在城乡发动一次普遍的以社会主义教育为主要形式的阶级斗争运动。指导这次社教运动的纲领性文件是《关于目前农村工作中若干问题的决定（草案）》。《决定》认为，“当前中国社会中出现了严重的尖锐的阶级斗争情况”，资本主义势力和封建势力“正在对我们猖狂进攻”，要“重新组织革命的阶级队伍”，开展大规模群众运动。《决定》提出运动要“以阶级斗争为纲”，把绝大多数“四类分子”改造成社会主义新人的任务。中央当时确立的方针是：“除行凶报复、杀人、抢劫、放火、投毒等民愤很大的现行犯必须立即逮捕法办外，对有破坏活动的‘四类分子基本实行‘一个不杀、大部不捉的方针。”

1963年7月，中共浙江省委为贯彻中央社教运动精神，组成省委工作队，选择诸暨枫桥区的枫桥、新枫、视北、视南、栎江、檀溪和东溪等7个公社开展社会主义教育运动的试点工作。经过20天时间的摸底调查，查出7个公社有比较严重破坏活动的“四类分子”共163名。当时地方党组织对阶级斗争估计得过于严重，使得不少基层干部和少数工作组成员将农村形势看成“漆黑一团”，把“四类分子”看成“铁板一块”，主张“逮捕一批，武斗一遍，矛盾上交”，以此来打开运动的局面。

针对这一情况，省委工作队组织基层干部群众学习中央《关于抓紧进行农村社会主义教育的批示》中对坏人坏事“必须以教育为主，以惩办为辅”的意见，引导他们敞开思想，展开辩论，并遵照中央和毛泽东关于对“地、富、反、坏”分子基本上采取“一个不杀，大部不捉”的指示，规定在农村社教运动和城市“五反”运动中，除了现行犯外一律不捕；运动后期，必须捕的，也要报请省委批准。在此基础上，省社会主义教育工作队引导社、队干部统一了对对敌斗争的方针政策的认识。试点公社以生产队为单位，组织全体社员对“四类分子”进行“全面评审、重点斗争”，根据他们的实际表现区别对待。评出守法的，给予适当鼓励；基本守法的，指出好的地方，批评其不足之处；有一般违法行为的，给予严厉批评；对有严重破坏行为的，作为评审的重点，由群众批判斗争。最后，枫桥区通过开展“说理斗争”，尽量不捕人，用“文斗”方式就把“四类分子”制服了。

1963年10月底，枫桥区社会主义教育运动试点工作基本结束。公安部领导到浙江视察工作，发现了地方上在社教运动中没有捕人，依靠群众用说理制服“敌人”的经验，就立即向正在杭州视察的毛泽东作了汇报。毛泽东肯定地说，“这叫矛盾不上交，就地解决”，并指示要好好总结这一做法。

在毛泽东肯定和指示下，“枫桥经验”在全国范围内推广

根据毛泽东的指示，时任公安部副部长的凌云带领调查组赶赴诸暨县枫桥区，调查核实后，主持起草了《诸暨县枫桥区社会主义教育运动中开展对敌斗争的经验》，此经验即“枫桥经验”。其主要精神是“捕人少，矛盾不上交，依靠群众，以说理斗争的形式把绝大多数‘四类分子就地改造成新人”。

毛泽东对“枫桥经验”作出重要批示的手迹

1963年11月，在二届全国人大四次会议上，公安部作了题为《依靠广大群众，加强人民民主专政，把反动势力中的绝大多数改造成为新人》的发言。

11月20日，毛泽东在审阅该稿后作了重要批示：“此件看过，很好。讲过后，请你们考虑，是否可以发到县一级党委及县公安局，中央在文件前面写几句介绍的话，作为教育干部的材料。其中应提到诸暨的好例子，要各地仿效，经过试点，推广去做。”1964年1月14日，中共中央发出了《关于依靠群众力量，加强人民民主专政，把绝大多数“四类分子”改造成新人的指示》。由此，一场轰轰烈烈的学习推广“枫桥经验”的热潮在全国兴起。

1964年1月15日，榆林专员公署公安处在给陕西省公安厅《关于社会主义教育运动中对敌斗争的几个问题报告》中提出，中共中央《关于目前农村工作中若干问题的决定（草案）》和《关于农村社会主义教育运动中一些具体政策的决定（草案）》指出的，把反革命势力中间的绝大多数人改造成为新人的原则和“一个不杀，大部（95%以上）不捉”的方针是十分正确的。这个报告也佐证了中央在社会主义教育运动试点开始就提出了“一个不杀，大部（95%以上）不捉”的方针，枫桥区是社会主义教育运动中执行“一个不杀，大部（95%以上）不捉”方针的典范。

毛泽东批示后，枫桥的干部群众以生动的实践创新发展“枫桥经验”，不断赋予“枫桥经验”新的时代内涵，使“枫桥经验”与时俱进，历久弥新，焕发出旺盛的生机和活力。20世纪60年代中期和70年代，创造了改造流窜犯和帮教失足青少年的成功经验。十年动乱结束后，枫桥在全国率先给“四类分子”摘帽，摘掉一顶帽，调动几代人，为全国范围的拨乱反正提供了好的范例。改革开放以后，枫桥广大干部群众继承和发展“枫桥经验”的基本精神，积极探索和实践预防化解社会矛盾，维护社会和谐稳定，促进经济社会协调发展的新途径、新办法，不断赋予“枫桥经验”新的时代内涵和旺盛的生命力，枫桥再次成为全国社会治安综合治理的典范，受到中央领导的肯定，“枫桥经验”得以在全国学习推广。