论我国环境法典编纂的模式选择

张 栋,王啟同

(河南财经政法大学 民商经济法学院,河南 郑州 450046)

2023年9月,十四届全国人大常委会公布的立法规划文件在“第一类项目”中明确提出了“积极研究推进环境(生态环境)法典和其他条件成熟领域的法典编纂工作”[1],标志着我国环境法典编纂实现了从理论论证迈向立法实施的阶段性跨越。制度结构决定制度绩效,立法模式的选择作为对环境法典制度结构塑造过程中最为重要的一个要素,是环境法典能否发挥高质量立法绩效的关键抓手。从我国现行各基础立法的立法模式选择上看,各部门法律领域内主要涵盖了单行立法模式以及部门基本法加单行法的混合模式,法典化的编纂模式从根本上所体现的最大的制度价值,便是能够借助体系化的制度结构、综合性的制度理性进一步解决当前我国环境法律制度体系尤其是具体制度运行中存在的交叉、重叠甚至是冲突问题,因而,模式选择就成为环境法典编纂中最为关键的也是需要最先解决好的一个问题选项。

一、中国环境法典编纂的现实需求

注重生态环境方向的顶层设计,是完善生态文明建设的必然要求。在当下步入社会主义现代化强国新阶段,我国发布了一系列文件以促进生态文明体制的改革。特别是在2020年,中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》,更加明确了顶层设计在生态环境治理层面的规划安排,进一步明确了创建现代环境治理体系的目标,并强调了从源头严格预防,到过程严格管理,再到结果严格惩罚的全过程全链条的环保体系架构。然而,从规范化、法治化角度看,环境治理在各个环节上在生态文明体制改革中还存在一些短板和不足,迫切需要运用法典编纂手段塑造现代环境治理体系[2]。

(一)从单行立法走向整体立法

体系建构的完整性深刻影响着界于体系内法律制度实效的实现。目前,我国已经形成了以《宪法》为保障,以《环境保护法》为核心,并由各部门环境单行法律组成的环境法律体系。然而,2014年修订的《环境保护法》仍有许多漏洞,这也是我国在编纂环境法典时必须面对和解决的重要问题。首要的问题在于,从立法形式上看,《环境保护法》的位阶并未达到基本法的层级。其基本理念和原则仍处于污染防治的范围内,未能涵盖自然资源保护以及生态保护,并且修订后的《环境保护法》与《海洋环境保护法》《大气污染防治法》《土壤污染防治法》《固体废物污染防治法》《水污染防治法》等防治环境要素污染的环境单行法律均为全国人大常委会审议通过,具有同等效力,但无法对这些单行法产生主导和指引作用,也无法形成“基本法+单行法”的系统化结构。从立法内容上看,《环境保护法》应该包含全面环境保护的基础原则、引领思想以及制度等,而实际上其主要内容是偏重于污染防治,并未对环境保护的广义理念,包括自然资源、生态系统、循环利用和能源保护等方面给予足够关注。这种现代环境治理体系其实不应仅仅局限于狭义上的环境治理,而应该包括自然资源和生态保护。法典编纂与此前我国追求的“基本法+单行法”模式相比有其独特的优点。主要体现在:一是,它拥有完备的逻辑结构,充分揭示了法律的民主性、科学性、全面性、预测性和可执行性等特点,从而为社会生活提供了便利;二是,它具有政治象征意味,通过编纂法典以达成法规系统的融合,推动国家战略的改变,持续致力于社会的改革;三是,它也富含法律文化的意义,推动国家的现代化过程。而当前的环境法律体系显然无法将这些内容都囊括其中。

(二)从部门立法走向系统立法

环境法律制度的系统体系性是提高规范运用效率的制度设计。我国自1979年制定《环境保护法(试行)》到现在,已经颁布了数十部环境法律以及一系列行政法规、部门规章、国家环境标准。这么多的法律法规对于是否有法可依的问题提供了初步的解答。但是,深度分析后,目前立法还存在着很明显的问题:首先,虽然环境法律法规的数量大,制定速度快,但是法规之间的重复程度比较高,矛盾也很多,法律的实施常常会碰到难题。在防治污染的法律法规中,40年的立法时间内,不断修订,导致《环境保护法》和水、大气、土壤、固体废物等污染防治法的重复率超过25%。一些基本的制度在不同的部门立法中,对原则、程序、条件、惩罚个体或形式的采用存在差异,给环保执法和司法工作带来了很大的困扰。其次,环境与资源制定法律的方式采取分离的方式,缺乏系统化的立法思维。最重要的是,环境与资源立法主要由各自的行政部门提出,部门的利益在制定法律的过程中起主要作用。这不仅引发了很多法律冲突,也经常策略性地解决立法冲突,政策不断出台,执法责任混乱,导致实际环境管理的法律效率低。环境保护的工作基本上要靠政策推动,动态执法更加常见,法律的实际效力和权威性降低,对环境法治的塑造有较大负面影响。推进生态环境保护的立法过程是构建生态文明的外部支持和内部动力。编纂法典不但能够对法律本身的系统性和稳定性产生重大意义,作为社会调控的法律手段,通过法典的形式还可加强法律的权威地位,从而优化法律在社会调控中的作用。因此,编纂环境法典是为新时代生态文明建设提供法制保障、推动环境治理系统化和能力现代化的首选途径。

二、国外环境法典编纂的基本模式

编纂环境法典的模式是法典化目标的外在显现,并直接对法典构造的设计路线产生影响。随着社会的不断发展与进步,法典化的要求并不像以前一样严格,法典化逐渐衍生出了三种路径。国外的法典编纂模式包括形式型法典编纂、实质型法典编纂以及适度型法典编纂。

(一)形式型编纂

形式型法典编纂是一种通过顺序排列和类别归纳的方法收集所有环境法律规范的法典编纂模式。它旨在把现有各部门的单行法律法规合并到一起,而不是在这个过程中追求实质上的规范体系更改。《法国环境法典》选择形式型法典编纂模式以解决法国环境法律碎片化为目标,期望借以实现其国内环境法律体系在形式上的整体性[3]。赞同编纂形式型法典的学者大多认同穗积陈重的法典编纂目的思想中的整理策略[4]。党庶枫、郭武将“法典是法律的集合体”作为逻辑起点,认为随着经济社会、市民社会和科学技术的发展会不断引发环境法的变革,不符合更新策略下实质性法典所蕴含的稳定性。因此,采取形式型法典编纂方式更契合我国环境法当前发展的现状,通过整理环境法律和环境政策,使得单独的环境立法更为细致和科学,保障以此模式编纂的环境法典能够应对社会发展的变化,避免被淘汰的可能[5]。彭峰认为,环境法典的编纂不只要应对《民法典》解法典化和再法典化的问题,还需要面对以修正案为唯一手段对《刑法典》进行修订所带来的类似的争议。相对而言,环境法典的编纂更加复杂[6]。环境法在系统化方面遇到了生态环境法律不清晰、环保法律和党政文件识别困难、生态环境立法的多元价值观、一体化和连贯性难以实现、生态环境管理体系结构转变等难题。如果把环境法律框架仅局限在特殊的环境立法,这个体系的发展依然是不清晰。而且,我们正在经历大量立法和法律修改的时期,如正在起草的《南极活动与环境保护法》《国家公园法》等,我们仍然是在立法的高速发展期,并且我们进入高频修改法律的时期,生态文明法律体系的转变尚未完成。在目前阶段,我们持续地针对新的环境问题进行立法,每部特殊的环境法律可能调整一个或多个要素,大量单行环境法之间的内部联系极其复杂且难以追踪[7]。本文认为,仅仅编纂形式型环境法典虽然也能满足法典化的梦想,但对生态文明建设和环境治理体系现代化以及实现环境法治的重要性价值有限。

(二)实质型编纂

实质型法典编纂是指一种通过构建系统结构和严格逻辑体系的法典编纂模式,其目的是以新的法律理念为基础,实现法律规范的体系化,甚至以法典的形式构建新的法律秩序。在实践中,选择实质性法典编纂模式的《德国环境法典(草案)》则遵循了《德国民法典》的制定原则和技术标准,力图构建一个体系严谨、逻辑连贯的“最理想的环境法典”[8]。但是,由于德国联邦与联邦州之间的利益冲突,导致该环境法典立法草案宣告失败。赞同编纂实质型法典的学者认为,该编纂模式下法律体系的融贯性表现在法律原则之间形成价值的统一体。当前生态文明思想中提出了“人与自然生命共同体”理念,标志着我国生态文明法治改革新时代的到来。例如,《长江保护法》《黄河保护法》等新的单行立法就是以这一价值观为导向。可以预见,未来起早和修订单行法的过程中也将逐步融入这一新的观点。杨朝霞认为,环境法典的编纂目的是实现同类法律规范的体系化,习近平生态文明思想属于第三代环境立法理念,而目前我国环境法主体上处于第二代环境法的阶段,但对于以问题为导向、以政策为指引、以事理为基础、以法理为支撑、时代性特征显著、立改废活动仍频的环境法而言,应在习近平生态文明思想的指引下,在之后立足于较长时期内较为稳定的事实和政策情况下,提取一定范围、一定层次的同类法律规范作为“公因式”完成体系化建构形成第三代环境法典[9]。本文认为,编纂实质型环境法典需要考虑单行法或特别条款的数量急剧增加,从而引发法典内外系统的分裂问题。严格地讲,实质型环境法典作为容易丧失其环境法唯一和真正法源的模式,是我们需要特别关注的问题。

(三)适度型编纂

适度型法典编纂是指对单行法的统一和整合不是绝对的,而是选择法典和一定的单行法共存,渐进式阶段性的编纂,其目的是对现行分散的法律法规整合为动态化体系的同时,保留制度革新的空间。《瑞典环境法典》在编纂过程中,以解决单行法冲突和适应环境立法的灵活性为目标,选择了适度的编纂模式。具体来说,它采取了框架编撰和授权立法的编纂结构,舍弃了严谨性和确定性的绝对要求,以达到相对的开放性和可操作性[10]。赞同编纂适度型法典的学者认为,由于我国环境法律体系的庞杂性、综合性,以及我国环境法律体系发展并不完善的现实,在法典化的初级阶段,无法编纂出一部内容涵盖环境保护全部法律规范、体系严谨、逻辑贯通的完美法典,但是可以降低对环境法典的要求标准,先制定一部较低标准的环境法典,随着环境法律的不断发展和完善,可以提高环境法典的标准,从而经过一段时间后完全实现环境法典较高意义上的制定标准,最终实现传统意义上法典标准的环境法法典化。如张梓太主张动态性适度法典化,实现法典法和单行法的共存。其中的动态是指环境法典的编纂应当实行渐进式、阶段性的路径,适度是指要根据环境法律的现实和发展现状的具体情况来加以判定[11]。李艳芳主张,采用框架性法典法与授权性单行法并行的法典模式,认为其结合了形式编纂和实质编纂的优势,既不同于形式型法典的标准,也有别于实质性法典的理念,结合了实质型法典体系严谨、逻辑清晰和形式型法典内容松散、分类安排、集中排列的共同优势[12]。

为了避免环境法典变得僵硬不变,环境法典编纂者应当接受理性是受限制的,避免尝试编写一部包含一切元素的环境法典,代替的做法是采取适度的编纂策略,推出一部具有基本覆盖能力和全面协调能力的环境法典。这种适度化体现在两个方面:一是在规范方面适度化。法典编纂并非只是确定、界定和发展法律的一种方式,它需要在调整范围的时候,去除那些超越了环境法本身领域的环境相关法,并纳入能够补充疏漏和详细阐释的专门环境法作为整体环境法典的“伴随法”,这样就可以构成“环境法典+专门环境法”的立法模式。二是在编纂程度方面适度化。在设定环境法典编纂的程度时,应该舍去极端的实体法典化或简单汇编的形式法典化模式,选择两者之间的框架性实质编纂模式。环境法典的编纂者应预设法典文本的调整空间和机制,在“解除法典化”和“重新法典化”之间设立制度接口,以轻微的改动、补充和周期性调整来缓解法典稳定性与环境问题快速变化所带来的紧张关系[13]。笔者认为,适度型法典编纂本质是动态开放的实质性法典编纂过程,只是因为环境问题的复杂性,暂时不能统一法源而选择的创新模式。

三、中国环境法典编纂的模式选择

不管是形式型编纂、实质型编纂还是适度型编纂,编纂模式选择的最基本前提必然要紧密围绕生态文明建设在法制领域的客观要求。以法治思维与法治方式推动和保障生态文明建设,促进形成生态文明法律体系和完善的环境治理体系正是当下中国环境法治必须处理的时代命题。因此,编纂环境法典的目标是解决我国环境法律体系的整体性缺失,通过建立日益紧密的法律规范体系,构建在生态文明背景下的现代环境治理体系。但是不可避免地具有一定的滞后性和封闭性。但我们要充分考虑到环境法学是一种对策法学,其关注点在于解决环境问题,提出应对策略,以及聚焦热点问题[14]。这在很大限度上与环境法所面临的跨部门法及其所蕴含的科技属性带来的解法典化问题存在理论上的冲突,同时也与风险时代下的环境法的特点及公众的全面参与要求存在某种程度的矛盾。

(一)选择适度型环境法典

现代社会的易变性和生态环境的复杂性要求环境法律应当及时地与环境问题进行对接并及时做出修改。适度型的法典编纂模式的灵活性恰恰能解决这种解法典化困境同时也能消解法典严苛的标准和要求,使得环境法的法典编纂不至于无法启动。环境法典的总则部分能够采用精进的立法技巧,将普适性的规定凝练出来,明确法律原则和法律体系中的共同要素,利用公因式提取的方式,将通用性的概念、原则和制度从现行的环境法律法规中剥离出来。再者,法典的各个子章节可以根据统一的标准规定进行划分,每个子章节都应该有各自的主题和作用,旨在建立以环境法律关系调整为主的法律调整目标,以此形成完整的法典体系。实际上,在当前情况下,环境法典编纂并不需要完全覆盖,不必涵盖所有环境法源,并替代所有的环境法律。更重要的是,选择能反映环境法的本质和实现国家目标的关键和核心部分进行整合,全面规定其基础性范围、制度和内容,为推动环境治理体系现代化建立一个完整、有序的法律框架。此种考虑有两方面原因:首先,现行环境法仍存在弱点和空白,如自然保护区、国家公园等法律在区域生态系统和生物多样性保护方面仍有很大的应用空间。其次,一些与环境法相关却又属于其他领域的法律,如《生物安全法》《核安全法》等,是不能包含在环境法典中的。因此,为了实现环境法典的切实效果,或者为了真正达到环境立法的目标,需要在法典之外设置单行法或者是环境专门法,以增加、改良并细致化环境法典的原则和具体规则并且持续地进行改进。显然,在这个由“法典+单行法”形成的体系中,单行法就是环境法典的附属部分,对法典进行有序的补足和实质化。因此,积极的法典编纂实则是一种将现有的环境法从分散、混乱的状态转变为内部整齐一致的立法策略。通过法典编纂对于历史背景不同、法律目标不一、立法技巧和政策措施各不相同的相关法律进行选取整合,运用全盘的、组织的思维形式重构环境法的逻辑体系和法律条款,提升环境立法对现代环境治理体系的操控能力,为环境法的有效执行提供行之有效的路径。

(二)保持法典的开放包容性

采取适度型法典编纂模式的同时,保证法典的开放性与包容性有机结合,促进环境法典和单行法对生态文明建设的支撑。我国目前仍处于高速立法时期,仅2018—2023年的五年间,制定了《长江保护法》《湿地保护法》《土壤污染防治法》《噪声污染防治法》《生物安全法》《资源税法》《黑土地保护法》《黄河保护法》《青藏高原生态保护法》等9部法律;还有《国土空间开发保护法》《南极活动与环境保护法》《生物多样性保护法》《气候变化应对法》等法律已进入制定环节或者正在研究制定。可见,在面对社会改革和生态文明建设的需求,仍会存在新型环境单行法的可能。在这种模式中,必须确保环境法典保持开放和包容的状态。提高法典开放性可以通过改进立法技术的方法来增强法典的涵射力;提高法典包容性可以针对社会发展需求,对单行法进行再次编纂,以尽其可能维护环境法典在生态环境领域的法源地位。只有保证环境法典的开放包容,才能积极应对时代变化,维持环境法典的权威性,避免环境法律法规在实际应用中与解决环境问题发生偏离,进而提高环境法典的适应性。

回顾环境法治建设的进程,我国环境立法经历了从第一代环境法到第三代环境法的发展过程。立法价值观从第一代的环境保护观到第二代的可持续发展观再到第三代的生态文明观,体现了我国环境治理理念的进步。随着思想的升华,环境法律法典的编制工作必然是一项持久的,循序渐进的任务,这是目前研究的根本理念。在进行现行环境法律法典的整理过程中,我们应根据法治的实践对法典的目标进行阐释,并且关注当前的环境立法的混乱、破碎化、重复性以及低效率所造成的环境法律实施难题,因此,我们把实现法律规范化和系统化设定为环境法律法典化的目标。

四、结语

编纂环境法典是我国环境法治进程中的飞跃,是对进一步健全生态环境保护顶层设计的重要法制落实,同样也为全球生态环境治理提供了宝贵的中国方案。环境法典编纂的重要任务紧密聚焦于将新时代国家各项高质量发展战略规划同美丽中国建设目标实现法律制度层面的耦合,由此不断满足可持续发展、高质量发展的经济社会建设和法治建设要求。为此,环境法典立法编纂模式选择应更加重视环境法律规范在体系化过程中的内部协调与统一,进一步提升环境法律制度面对复杂多样环境问题时的规制适用性。综观全球,一些较成功的环境法典编纂案例向我们展示了一个可能的解决路径:通过整合和提升现行环境法的通用原则和价值,能够解决因立法层次不同带来的法律冲突和重复问题,进而形成一部具有综合协调力的基础型环境法典,它在实践中具有更深远的意义。此外,我们在选择中国环境法典的构建方式时,可适当保留部分针对复杂和变化不定的特定领域的环境专门法,以此来补充、完善并具体化环境法典,使其能够更便捷地适应不断变化的情况,降低法典的封闭和僵化现象,进一步提升我国环境法典的制度实效。