新时代国家金融安全保障体系的构建

耿 志 强

(岭南师范学院 法政学院,广东 湛江 524048)

国家金融安全作为国家安全体系的重要组成部分,经历了从归属于经济安全再到相对独立强化的过程。国家金融安全地位的变化过程,一方面体现了金融在现代经济社会中的重要功能和基础性地位,另一方面也与国内外经济社会政治等诸多现实约束条件变化有着紧密联系。从国内情况看,新时代我国金融领域的改革开放将持续推进并进入全面深化阶段,其核心特点是建立完善现代金融体系和金融双向开放。对于前者,我国金融机构的现代经营能力、经营模式等方面尚需不断创新和加强。对于后者,一则要继续吸引外资进入我国金融业,且占股比例、经营范围等方面限制将逐步放开,甚至在证券、基金、保险等领域已取消外资持股限制;二则我国银行等金融机构也要配合“一带一路”倡议中的“走出去”,通过持股、收购、兼并、设立分支机构等方式向国外进行资本输出。金融创新发展、金融开放的双向性与“双刃剑”特质的交叉,会增加更加隐蔽的内生性和输入性金融风险。这一点在党的二十大报告中多次被强调。同时,《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》和党的二十大报告中明确提出要建立健全国家安全法治体系、战略体系、政策体系、人才体系和运行机制,并要求维护金融等重要基础设施安全。从全球范围看,在“特朗普主义”及其“后特朗普主义”时代,美国的金融霸权以及以此为代表的金融领域矛盾和摩擦甚至“金融战”风险依然可能发生,而这些行为或措施的主要目标就是针对中国、俄罗斯等。在金融全球化的大趋势下,国家之间的经济贸易战、技术壁垒和贸易保护主义等层面更多的是金融战或金融因素的较量,作为国家安全核心和重要组成部分的金融安全更需要特别关注。更为关键之处在于,当前国际社会的总体趋势仍然是和平与发展,但局部性安全风险和非传统安全隐患仍在增加,并且各种非传统安全风险成为国家稳定繁荣的重要威胁来源[1]27。

中国共产党第二十次全国代表大会作为我国进军第二个百年奋斗目标和全面建设社会主义现代化国家新征程的一次承前启后的大会,具有特别重要的里程碑意义。党的二十大报告提出了“推进国家安全体系和能力现代化”并再次将金融等安全保障体系建设作为重点领域予以强化。党的二十大对国家金融安全的新定位、新要求,不仅是对总体国家安全观内容在特定领域的丰富和发展,更是对过去十年中国特色社会主义金融现代化实践的经验总结。基于此,维护国家金融安全、防范系统性金融风险就需要在新精神、新理念的引领下,通过制度机制建设不断完善国家金融安全保障体系,以服务于新时代新征程上党和国家带领中国人民继续奋斗、砥砺前行的重大使命和重大任务。

一、建立国家金融安全保障体系的客观必要性

(一)国家金融安全在国家安全体系中的战略性地位愈发突出

国家金融安全在国家安全体系中具有重要地位。当今时代,国际利益金融化趋势愈发明显,金融实力日益成为经济全球化下一国综合国力的重要表征,同时金融安全稳定和发展也是避免国家进入“中等收入陷阱”和“修昔底德陷阱”的关键[2]1-4。我国自新中国成立以来历来重视金融及其安全问题,尤其是党的十八大以来,包括金融安全在内的国家安全内容体系、保障体系日益完善。

国家金融安全作为国家安全体系的重要组成部分具有基础性地位,被党和国家政策的多次强调。习近平总书记在2017年4月中央政治局以国家金融安全为专题的集体学习上强调,“维护金融安全是治国理政的一件大事”。习近平总书记在2017年5月的全国金融工作会议以及以后的多次会议或学习上强调“金融是国家核心竞争力”“金融活则经济活、金融稳则经济稳”等。2022年党的二十大决议中更是再次强调“金融安全保障体系”是国家安全体系的重点,并将“防范金融风险”作为未来继续深化解决的重大问题之一。

国家金融安全作为国家安全的重要组成部分也得到我国法律法规的多次确认。《国家安全法》(2015)的出台确立了国家金融安全的地位,规定了金融为关键领域和重要行业,防范金融风险是维护国家安全的重要任务之一。《网络安全法》(2016)以及配套规则中,再次明确了“金融作为重要行业或领域”并适用网络安全审查机制。《外商投资法》(2019)及其配套制度中更是确立外国投资我国金融领域并涉及国家安全情况下适用外国投资安全审查机制。《数据安全法》(2021)以及《关键信息基础设施安全保护条例》(2021)再次明确了金融是关键信息基础设施并作为国家数据安全保护的重点。这些国家法律法规的出台和明确,不仅夯实了国家金融安全的重要地位,更是将国家金融安全的地位法律化、规范化。

国家金融安全作为国家安全体系的关键构成还需要继续深化理论研究并认真践行。国家金融安全作为国家安全的关键组成部分,已经成为理论界关注和研究的对象。一者,人民出版社出版的,由中国人民银行、财政部、发改委等部门组织编写的《总体国家安全观普及丛书——国家金融安全知识百问》已经面世,对国家金融安全的诸多问题和重点难点加以明确和细化。再者,以宏观审慎管理和货币政策为双支柱的金融稳定架构从党的十九大报告确立以来加速完善并正在发力,也为我国经济社会的高质量发展和中国式现代化提供重要的制度支撑。最后,随着国家金融安全被理论和实务界重视,配套的制度完善也在稳步推进。例如《金融稳定法草案》《中国人民银行法修订草案》《银行业监督管理法修订草案》《地方金融监管条例(草案征求意见稿)》等已进入征求意见阶段并被列入全国人大或常委会和国务院立法规划,其中有关金融安全的内容和制度得到了细化和强化。概言之,国家金融安全在国家安全体系的重要地位和战略属性已得到了各界认同、被法律确认,并显著增加了维护国家金融安全的可操作性。

(二)维护国家金融安全是落实总体国家安全观的重要途径

总体国家安全观作为新时代国家安全治理体系和治理能力现代化的指导思想和价值指引,也是中国式现代化深入推进的关键基础和重要保障。总体国家安全观作为国家安全理论的创新和发展,不仅关注包括政治、军事等传统安全,还包括金融、能源等非传统安全;不仅关注国内安全还关注涉外安全;不仅关注整体安全还关注个体安全等。这种安全观具有综合性、系统性、辩证性、底线性、开放性、协同性、可持续性等特征。因此,以总体国家安全观为指导,健全各领域安全制度体系、建设具体层面安全能力就具有现实意义和实践价值。反之,深入研究并健全国家金融安全的各项制度机制、诸多保障体系,并强化国家金融安全能力建设就是深入落实和贯彻总体国家安全观的重要途径。国家金融安全作为国家安全的重要组成部分,不断夯实其治理体系、保障体系和制度机制建设,根本目的还是维护国家安全。这一基本判断是由我国现代金融的自身特点和国际金融秩序现状以及金融全球化基本趋势与某些国家金融保护主义和逆全球化等之间的矛盾决定的。正是基于现实约束条件,准确把握总体国家安全观的精神内核、落实总体国家安全就要坚持三个结合,即总体观与辩证思维的结合、实践观与底线思维的结合、法治观与系统思维的结合。

从现代金融自身特点看,现代金融的重要地位与金融风险存在的实际、特点等客观因素决定了维护国家金融安全不能采取“头疼医头、脚疼医脚”的简单方式。再加上我国金融体系的特殊情况和某些有目的的国家或地区的胡作非为和随意挑起争端,也就决定了国家金融安全面临着复杂形势和综合风险。基于此,维护国家金融安全的可行途径应从三个方面着手和发力。一是坚持中国特色社会主义基本制度与党的统一领导;二是坚持顶层设计与底线思维相结合;三是大力推进与深化经济金融领域改革开放[3]。具体到我国的金融发展实际,我们正处于经济转型升级的关键时期,防范金融风险、确保金融安全是贯彻落实总体国家安全观的重要方面[4]。国内经济金融的不稳定因素随着经济增速调整、产业升级阵痛等现实,呈现增强和多发态势。而国际层面,美国等国家或地区从贸易、投资、金融、规则等多个方面向中国全面施压,给中国的外贸安全、产业安全、金融安全等领域带来了严峻挑战。美国滥用美元霸权,恣意调整金融政策和货币政策,吸纳全球资本特别是在华外资流向美国,并欲“做空”人民币,搅乱中国金融市场,使得中国面临系统性金融动荡的风险[5]。上述现实情形非常明显地体现了总体观和辩证思维结合的必要性,并需要将国家金融安全领域的治理理念和治理能力建设提升到更高层次。

从当前国际金融发展和秩序看,虽然金融经济全球化是基本趋势,但以美国、英国等国家为代表的金融发达国家逆全球化、贸易保护主义,金融霸权等政策的实施,实际造成金融全球化与逆全球化间的紧张和矛盾关系,这就加重了国际金融不稳定因素对我国金融安全的影响。作为非传统安全重要组成部分的金融安全,是经济社会稳定发展进步的关键和基础,在和平与发展为时代主题的大背景下更值得特别关注。当前,美欧金融垄断资本主导的统治精英阶层无视危机破坏,不顾金融衍生品泡沫具有摧毁全球经济的巨大能量,出于贪婪本性不愿意将天文数字的金融赌债冻结、注销,反而谋划通过政府反复救市和滥发货币将金融赌债兑现,这实际上是打着救市幌子掠夺全球民众的残酷金融战争[6]3。从战略定位上分析,总体国家安全观下国家金融制度是经济社会发展的重要的关键的基础性制度,尤其是后危机时代和后疫情时代的现代金融活动,早已深入渗透到了社会政治经济军事的各个层面,成为维护经济发展和社会稳定的重要因素。面对维护国家金融安全的现实制度需求和国内外金融发展形势,以总体国家安全观为指导能够使得监管者、制度设计者更注重制度机制的科学配置、实践理性和运行实效,更注重国家金融安全战略的制定与落实。

从系统思维和法治角度看,国家金融制度作为经济社会发展中的基础性制度,不仅需要考虑经济和社会发展层面的因素,还要充分考虑到国际治理和安全、国家核心竞争力等国际因素。以法学范式来说,总体国家安全观指导下的国家安全治理需要制度体系和治理能力的协同配合,要从国家安全的法治化要求出发,加强法治建设,转变国家安全治理方式,以法制和法治来保障国家安全成为实现国家安全观的关键举措[7]。法律是治国之重器,法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。国家金融安全的依法治理需要坚持法治观和系统思维,将制度建设、法律完善作为重要载体来平衡金融领域各方利益、调节金融领域各种关系、规范金融市场各主体行为。在具体制度层面,国家金融安全需要围绕《国家安全法》《网络安全法》《数据安全法》等法律规定展开系统性健全,结合国家金融安全的重点领域、重要层面进行体系化制度配置,其中金融基础设施法律制度、金融宏观审慎管理制度、金融科技安全保障制度等方面急需建立完善。

二、我国国家金融安全保障体系的实践考察

国家金融安全是中国式现代化深入发展的重要基础,也是经济社会平稳健康发展的重要保障。在20世纪90年代的亚洲金融危机之后,金融安全成为党和国家的关注重点,并在不断完善国家金融安全的法律制度。尤其是改革开放四十多年以来,我国金融法律制度建设不断加强,基本建立了既符合国情又与国际接轨的多层次的现代金融法律体系,即以中国人民银行法、商业银行法、银行业监督管理法、证券法、保险法、证券投资基金法、信托法、票据法、反洗钱法共九部基础金融法律为主体,以金融行政法规、金融管理部门规章为重要内容,以货币政策、监管政策等为补充的制度体系。另一方面,我国基本建立了以信息数据保护标准、分类分级等为主体的标准体系,为国家金融安全提供了可靠的操作依据。但整体上看,我国金融安全保障体系还存在诸多缺陷。这些缺陷主要包括但不限于如下方面。

(一)国家金融安全的基础性制度尚需要补齐与完善

国家金融安全因为政治性、经济性等特征,金融安全这一上位概念缺乏法律界定而存在含义界定难题(1)金融安全本身并非严格意义上的法律概念,但在司法实践中却被广泛使用。有学者对最高人民法院已公开的司法文件检索发现,含有“金融安全”的司法文件有32份,其中司法解释5份,《通知》《意见》等正式司法文件12份,《会议纪要》《工作报告》等非正式意义的“类司法文件”3份,司法官员讲话8份,其他文件4份。而这些文件中的“金融安全”更多的是一种公共政策而非严格法律概念。参见:黄韬《“金融安全”的司法表达》,刊于《法学家》2020年第4期第70页。。由此所产生的问题是对国家金融安全的法律界定、价值定位、基本原则、制度框架等方面认识无法形成一致意见,而更多的是用金融安全来替代国家金融安全(2)金融安全与国家金融安全的关系可以归纳为包含关系或等同关系。前者主要以区域范围大小为主要标准的划分,包括国际金融安全、国家金融安全、区域金融安全等。后者则认为金融安全就是国家金融安全,注重强调金融体系的稳健与可控,而差别仅仅是角度的不同。。但无论如何,维护国家金融安全的基础性制度尚需要完善,突出表现在如下方面:

第一,国家金融安全的统领性制度尚未真正建立。国家金融安全作为国家安全的一部分,其当然可以适用《国家安全法》的相关规定,但由于国家安全的政治性特质决定了在经济、金融领域无法作为常规手段应用。为此,国家金融安全所涉及的事项、重点等具有更多的经济性和社会性,应避免将经济问题或金融问题政治化。也正是基于此,“金融稳定法”就成为保障国家金融安全,促进经济和金融良性循环的关键[8]。同时,“金融稳定法”作为金融调控和金融监管的头部立法或统领性立法,至今尚未真正建立(3)《金融稳定法(草案)》正在征求意见,并在学界引起很多讨论,其中也包括对该立法草案的批评。。此方面,在《金融稳定法(草案)》征求意见过程中,有多位学者指出,该法应该是有我国金融基本法地位,其功能和性质应该是统领性的。这些学界观点也恰恰佐证了我国金融安全保障制度中统领性制度的缺失。

第二,维护国家金融安全的制度层级尚需提升。以全球范围金融安全实践看,在成熟的市场环境下,实现金融安全目标一般以国家监管机构、金融机构内部控制、行业自律和社会监督“四位一体”的安全体系为保障。在此方面,我国的制度配置还存在较大差距。一是金融监管部门间有效的协调机制尚需完善,也缺乏制度保障;二是金融机构内部治理尚需要继续完善,尤其是对金融机构的控股股东、实际控制人、高级管理人员等人的权力约束和依法严格追责机制还需要健全等;三是金融安全领域的社会监督机制尚未真正建立,无法形成有效的信息反馈机制。此方面,2023年中央和国家机构改革中国家金融监管总局的组建和职责划分就是例证,其中新成立的国家金融监管总局的职能之一是金融消费者权益保护,而金融消费者本身就是重要的社会监督主体。

第三,国家金融安全的关键领域制度配置尚需完善。在明确提出国家金融安全概念的成文立法文献中,以部门规章为主,并集中体现在2017年银保监会颁行的《中国进出口银行监督管理办法》《中国农业发展银行监督管理办法》《国家开发银行监督管理办法》之中(4)这三个部门规章分别在第33条、第32条、第27条规定了要求三家政策性/开发性金融机构“应当建立满足国家金融安全要求的信息科技架构、基础设施和网络信息系统”。。但国家金融安全相关的金融基础设施、网络信息系统、金融数据安全保障等方面制度保障尚需要完善,尤其是大数据背景下金融数据出境方面的可操作性制度尚未建立。此方面,“滴滴”公司在美国上市而所伴随的数据出境事件就是典型例证。

(二)已有制度缺乏协调且较为滞后

维护国家金融安全的现有制度基本来自20世纪90年代的金融立法,并不断通过小修小改来完善。同时,我国金融安全制度存在比较严重的行业立法特征,并在很多方面缺乏制度规则协调。比如分业监管模式下,我国金融领域立法的分别进行,这就造成应对金融深度融合、维护金融安全、防范系统性风险的相关制度变革和体制改革在分业立法中难以找到对应位置[9]。另外,随着我国金融机构之间合作的强化、输入性风险的增多、人民币国际化进程、金融科技的广泛应用等因素的影响,国家金融安全保障体系越来越需要基于金融发展实际来完善制度机制、规则标准等。这就决定了现有的制度规则必须统一、协调,而此方面尚需要通过立法、修法、释法和废止的协同推进。

现有立法未与宏观审慎管理法律有效衔接。自2008年以后,我国逐步建立并完善了金融宏观审慎管理的制度规则和指标体系,并通过微观审慎指标体系的完善、评估、考核、问责等机制加大对我国金融机构的监管。但作为政策目标的防范系统性金融风险、维护国家金融安全的法制化尚未真正建立[10]。同时,我国已有的以银行、证券、保险等行业为主体的立法也缺乏对宏观审慎管理法律的协调与衔接,并更多表现为过分关注个体风险防范,缺乏将金融业视为一个有机整体的系统观。

现有立法缺乏协同修改、协同推进的法律依据和完善机制。“金融稳定法”的出台能够有效解决我国金融业法律修改的价值定位统一、监管协调规则统一等问题。但债权市场存在的多头审批、规则不统一问题依然严重。从制度协同性角度看,金融法律制度还需要与公司法、数据法等形成互动和呼应,并有效解决金融安全的微观基础问题。从我国现有的金融领域立法和公司法间的联动修改层面看,金融领域法律的修改严重滞后于公司法律的完善进程,并呈现了金融领域立法之间的协调性不足、规则不一致等缺陷。比如我国《公司法》先后进行了四次修改并于2021年启动第五次修改,而我国《商业银行法》《保险法》等法律的修订却迟迟未同步跟进,也就造成了金融机构公司治理的秩序失调[11]。

现有国家金融安全保障制度滞后于我国金融安全需求。制度尤其是法律制度滞后于金融发展实际是一般规律,并表现为“实践—制度—完善”的基本逻辑。进入新时代,我国金融发展面临的新问题、新形势、新情况决定了金融安全保障体系需要不断完善,补齐制度短板,统一监管规则。这些新情况集中表现在国内金融改革尚需要继续深化、金融乱象依然存在,并且可能诱发局部性区域性金融风险;域外事件尤其是美国挑起的贸易摩擦、技术战等问题都会引起国内经济社会发展的负效应[12]。另外,大数据技术、人工智能、区块链等技术与金融的深度融合,也需要建立更加全面的风险预警信息系统、金融安全保障核心指标体系等以守住国家金融安全的底线。此方面,2018年蚂蚁金服拟在美国上市,因其可能“危及国家安全”被拒等事件中得到佐证。

(三)符合现代金融发展的安全保障人才及能力建设尚需加强

党的二十大报告第四部分明确提出要“深化金融体制改革,加强和完善现代金融监管,强化金融稳定保障体系,依法将各类金融活动全部纳入监管,守住不发生系统性金融风险底线”。同时,要加强党在金融机构公司治理中的领导。这一基本精神为建立和完善国家金融安全保障体系提出了更高的要求,即要在安全底线下注重各种制度机制、技术规则和人才体系等层面的不断强化。此方面,我国金融安全的人才体系和能力建设还有很多工作要做,主要体现在以下层面。

在金融安全的特殊领域的人才配置尚且缺失,无法维护国家利益。人才配置和培养是落实国家金融安全的重要保障,也是保证各项法律、制度和规则有效实施的重要途径。随着宏观审慎监管作为维护金融安全的核心理念,需要从宏观角度、底线思维、法治理念等方面进行制度设计和贯彻落实。从现实情况看,我国金融管理部门纷纷建立了风险官制度,对金融风险进行识别、预判等并使防范和化解金融风险更加体现专业性和长效性。但在中资金融机构海外经营合规审查、金融数据出境等层面的风险官配置尚缺少以我为主、管理有效、治理有效的人才队伍体系。此方面,中资金融机构等境外经营中的反洗钱合规官或风险合规官往往被外国籍人士把持,总行或母公司人员对该机构视察时,该合规官声称在工作上其首先要对自己所在国的监管机关、检察机关、司法机关、法院、情报部门等负责,这是一个非常无奈而又必须重视的问题。

实现国家金融安全的能力建设尚需加强。党的二十大报告明确指出,应对重大风险能力不强、防范金融风险还需解决重大问题等,其中人的因素是关键。从新一代科技对金融体系的影响看,现代金融体系已经突破了传统金融模式,需要从技术、数据、社会、经济等多个层面展开风险分析,这就需要防范系统性金融风险、维护国家金融安全的能力从单纯的指标识别与计算、制度规则的把握等方面,加入技术手段的应用、金融外交的技巧等层面因素。这就要求国家金融安全的治理能力要提到新的高度,需要团队合作和综合能力提升。但此方面,我国金融安全治理能力建设还存在人员配置较为薄弱、能力建设较为落后等问题。

三、新时代国家金融安全保障体系的科学构建:一个框架性视角

中国式现代化发展需要强有力的制度保障和机制支撑。其中国家金融安全保障制度、运行机制、人才配置等是实现中国式现代化深化发展的关键基础,也是通过普惠金融等方式实现共同富裕和扩大内需的重要保证。党的二十大报告对中国式现代化科学内涵进行了明确,并对国家金融安全保障体系的构建提出了更高的要求。同时,党的二十大报告强调全面依法治国是国家治理的一场深刻革命,关系党执政兴国、关系人民幸福安全、关系党和国家长治久安。这就意味着,国家金融安全保障体系的科学构建也应以党的二十大精神为遵循,通过价值理念锚定、基本命题和架构配置、关键制度补齐完善等方面的协同推进,才能真正使得金融稳定与创新发展之间动态协同,并有效服务于实体经济发展和中国式现代化。基于此,国家金融安全保障体系的构建和完善需要在价值目标定位、核心理念贯彻、基础制度支撑、运行保障机制配置等方面进行系统性顶层设计,同时也需要地方政府尤其是省级政府建立起地方性配套制度机制、操作规则和标准,以此建立起分层分级的国家金融安全保障体系。

(一)国家金融安全保障体系的价值目标锚定

价值目标的设定是制度机制、规则标准、工具措施等保障体系健全的关键前提和逻辑起点。从国家金融安全这一核心概念角度看,理论上还存在较大争议,大体可以归纳为政治、经济等学科角度的界定,但不影响法律等正式制度的构建与完善。从价值定位角度看,任何制度的设计和完善都需要核心价值定位或多重价值的平衡。以银行监管法为例,为了维护金融秩序需要在安全(稳健)与发展两大层面进行适当平衡,但安全(稳健)是第一位的。以国家金融安全的定位看,金融安全作为国家安全的重要部分已得到理论和法律的确认,并作为经济高质量发展的基础和社会共同富裕与公平的保障。同时,金融又因其所具有的保障政权稳固、社会稳定、科技创新、生物安全等基础功能,以及可促进国家利益的对外扩展尤其是海外利益安全和参与国际金融治理方面的独特作用,具有了隐含性的政治特征。基于国家金融安全所具有的上述特质,需要从政治、经济、社会等角度展开分析,以拓展金融安全的外延和理论框架,秉持底线思维、系统观念和法治意识。因此,国家金融安全保障体系的价值目标应定位于安全前提下的系统性风险防范与化解。以当前我国的经济社会发展阶段来看,这一价值目标可以细化为运用市场化法治化手段防范和化解重大系统性风险、平衡金融创新与稳定、推动人民币国际化、积极参与国际金融治理等等[13]23-24。而这些价值目标的锚定,得到了党的二十大报告中所强调“防范化解金融风险的重大问题尚需解决”等现实问题的佐证。

(二)国家金融安全保障体系的核心理念贯彻

国家金融安全保障体系作为国家安全治理体系的关键部分,自然受到总体国家安全观的指导和统领。但国家金融安全又因特殊性而需要建立符合金融特点的保障体系,兼顾一般和特殊、发展与安全、国内安全与国际安全、个体安全与共同安全、金融民主与共同富裕等诸多因素。这就需要在科学构建国家金融安全保障体系时,在总体国家安全观指导下将法治、底线、系统等一般性理念转化为具体化的核心理念。具体来说,这些核心理念主要包括以下方面。

1.金融安全法治理念

金融安全法治理念是依法治国理念的具体化,也是国家安全法治体系的重要体现。党的二十大报告再次强调了依法治国的重要性,同时特别强调国家安全法治体系是党的十八大以来治国理政的重要经验。一方面,国家金融安全作为国家安全的重要组成部分,其功能和效应早已突破了西方金融安全理论所强调的市场安全定位,需要从法治、政治、经济、社会等多层面治理的角度来分析。另一方面,我国金融安全的治理模式方面更多依赖政策驱动,而国家金融安全保障的法律化程度尚需提高,这与依法治国的理念、依法治理金融的宗旨还存在较大距离。基于此,国家金融安全保障体系的建立就需要坚持法治理念,从政策驱动转向法治保障,从以政策为主转向以法律主导,只有这样才符合依法治国和国家安全法治体系的要求。在此方面,美国、法国等金融发达国家已有实践经验和法律配置,如法国《金融安全法》的出台,统合了本国金融领域的多项立法并以安全为价值定位和核心理念系统性地安排了相关制度。

2.总体金融安全理念

总体金融安全理念是总体国家安全观的具体显现,也是总体国家安全观在金融领域实践化的表现。在总体国家安全框架下,金融安全需要处理好安全与创新、内部与外部、改革与开放、个体与共同等诸多关系。从金融安全与金融创新发展、金融改革与金融开放来看,重点在于完善金融宏观审慎管理机制和系统性金融风险防范与处置机制,通过深化金融改革促进我国多层次现代化金融体系建设,通过包容性微观审慎监管制度机制的完善来激励金融机构提高经营能力和创新能力,通过正向激励促进中资金融机构“走出去”并优化国内营商环境、积极引进外资进入我国金融市场从事经营活动等。从国家金融安全的影响因素角度看,国内金融发展的不足等因素与域外因素的传播影响可能造成系统性风险,需要以总体金融安全理念为指导建立涉外金融风险防范机制,抵御外部风险的冲击。同时,总体金融安全理念要求我们关注我国金融体系的稳定与安全,也关注国际金融安全,并形成国家之间的共同金融安全及其保障体系。从经济金融发展与社会发展角度看,注重金融发展的普惠性和民主性是实现人民个体安全的重要保证,也为国家金融安全治理体系和治理能力建设提供厚重基础。

3.金融服务实体经济高质量发展理念

金融的本质就是服务实体经济发展。金融作为实体经济的“血液”,能够为后者的创新发展提供资金支持,并为市场主体的支付清算、风险管理提供可靠途径;实体经济是金融长久发展的根基,也为金融机构商业可持续提供资金来源。国家金融安全保障体系的建立和完善,需要透过经济理论通常界定的金融本质即资金融通来观察分析金融与实体经济的关系。在现代金融体系下,一国的经济过度金融化会造成制造业等工业严重空心化,进而形成金融泡沫甚至是金融危机。这一点在英国的没落和现代美国经济脱实向虚的现状中得到证明。我国作为后起大国,需要特别防止经济脱实向虚,通过金融创新支持实体经济发展,并不断完善金融监管制度机制对金融市场加以适当干预,防止金融过热和脱实向虚、有效管控国际金融资本的无序扩张。

(三)保障国家金融安全关键性制度的建立与完善

国家金融安全作为国家安全的重要组成部分,其保障体系也当然属于国家安全保障体系的一部分。同时,国家金融安全又因与经济社会有着直接性的相互作用关系,更多地需要从经济性、社会性等要素加以考量。因此,国家金融安全保障体系就具有了与国家安全保障体系不同的特点、特殊的制度机制。这些制度机制中,关键性基础性的制度居于重要地位,也直接决定了制度体系能否建立、价值定位是否准确、体系是否科学严谨等方面。

第一,建立以《国家安全法》为统领的金融安全法律制度。从我国现有的国家安全法律体系中,《国家安全法》是由第十二届全国人大常务委员会第十五次会议通过,根据我国《立法法》的精神和规定,该法还不属于基本法范畴。而国家安全领域的其他立法如《反分裂国家法》《外商投资法》则是由全国人大通过,其他立法如《国家情报法》《网络安全法》等由全国人大常务委员会通过(5)《反分裂国家法》由第十届全国人大第三次会议通过,《外商投资法》由十三届全国人大第二次会议通过。。从效力层级上看,《国家安全法》的效力低于《反分裂国家法》而与《数据安全法》《网络安全法》《反恐怖主义法》《核安全法》等立法效力相同。适时修订《国家安全法》并由全国人大通过,提高《国家安全法》的效力等级,并以此来统领各领域、具体行业或关键层面的安全法律制度。

第二,尽快出台《金融稳定法》,并以此为主导统筹完善金融安全法律体系顶层设计。我国《金融稳定法》作为金融领域的统领性立法,在社会上尤其是征求各层面专家和实践部门意见的基础上已经进入了可以提交一审的阶段。在这一过程中,需要继续对立法草案的关键性、争议性问题进行理论上研讨和制度上调整,真正做到科学立法、民主立法。同时,该立法草案的核心价值定位和根本目标是建立我国金融稳定的长效机制,守住不发生系统性风险的底线,依法治理和维护国家金融安全。《金融稳定法》作为维护国家金融安全的基本法,建议还是全国人大审议通过,并能够统领金融领域其他立法,避免从法律效力层级上出现不匹配、错位等情形。

第三,建立完善新型金融业态下的金融基础设施安全保障制度。随着数字经济时代的到来,人工智能、区块链、大数据等新科技与金融深度融合,并“破坏性创新”地改造和重塑着金融业。数字金融、智能金融、数字人民币、数字银行卡等虚拟性的金融产品或工具不断出现,金融科技平台与传统金融机构的深度合作,金融机构实际中的混业经营模式等,这些都在影响着传统金融机构、市场构架、监管制度和金融基础设施。在此背景下,金融基础设施安全保障和配套制度的健全就显得特别重要。基于此,需要从新型金融基础设施监管、金融基础设施科技风险防范等方面建立健全风险动态评估制度、风险协同共治机制[14]。

第四,以金融安全为价值主导健全金融监管法律制度,并逐步推进金融法典化。金融安全作为价值主导,在域外已有很多经验可循,如英国在2008年金融危机后通过《银行法案》来统合本国的金融安全立法,美国更是将金融安全纳入到国家安全保障体系之中并不断扩张。基于此,我国金融安全保障制度的建立应以法治化为导向,以安全为主线,同步修订《中国人民银行法》《银行业监督管理法》等金融立法,并适时整理相应法律,研究推进金融法典化。具体来说,一是要根据我国金融安全的实际需要实时对相关法律规范进行审查,对不适应金融安全形势和立法规范要求的部分法律条款,以适当方式予以废止或修正;二是对照金融安全需要对出现缺位的法律规定进行补充和完善;三是金融管理部门应结合金融系统具体分业、具体领域强化金融安全的立法理念,补充完善金融安全相关法律规定;四是强化金融安全在监管立法中的价值锚定,在适当的时候研究制定统一的金融监管法,以实现监管规则统一和有效防范系统性风险等目标。

第五,建立专门性协同性的涉外金融安全保障制度。现代金融安全是涉及国内影响因素和国外影响因素、国内金融安全和国际金融安全的统一体。以我国金融发展阶段和实践经验看,金融对外开放是促进金融经济高质量发展的重要途径,也是实现有效防范系统性金融风险的重要基点。因此,需要结合我国金融安全需要建立健全专门性协调性的涉外金融安全保障制度,主要包括如下层面:一是建立和完善我国实体经济部门与金融服务相协同的安全保障机制,重点在实体企业、金融机构合规等方面建立审查制度,预防海外利益损失;二是建立包括金融在内的数据出境的安全审查制度,有效防止我国关键数据、敏感数据被境外机构甚至是政府控制和利用;三是建立有效的域外因素影响国内金融安全隔离机制,通过建立域外风险预测和评估机制、域外风险市场化分担机制等实现包括中资金融机构在内的安全和利益保护提供保障;四是健全我国金融安全保障制度机制的域外适用,以双边或多边协议为主体构建国家或地区之间金融风险防范机制,建立健全区域性金融安全网并着力推进完善国际金融安全网;五是完善和细化国家金融安全审查制度,明确国家金融安全审查的主体与责任、审查的范围与对象、审查的标准与程序等。

(四)国家金融安全保障制度的实施保障机制健全

国家金融安全及其保障体系的建立健全事关国家重大利益和社会公共秩序。从中央事权和地方经济管理的角度看,国家金融安全保障制度有效落实的关键在于建立和完善实施保障机制,使国家金融安全的各项制度能够落地,使防范系统性风险的相关制度发挥应有的效应。

建立和完善维护金融安全的问责机制,压实维护金融安全相关主体的责任。2017年国务院金融稳定与发展委员会(以下简称金稳委)的成立并实际运行为金融安全提供了重要协调机制。同时,金稳委的另一项职责是问责,这就需要建立健全明晰的国家金融安全问责机制。一是要明确维护国家金融安全的中央政府及主管部门、省级政府的安全维护任务和职责。此方面随着《金融稳定法》《地方金融监管条例》的最终出台以及配套制度的制定能够在一定程度上解决;二是明确问责的依据和标准,明确维护国家金融安全各主体的责任范围。这一点在目前的《中国人民银行法》《银行业监督管理法》《商业银行法》等立法修订草案征求意见稿中已有体现,需要的是最终正式出台确定并有效实施;三是加大党在维护金融稳定、防范和处置系统性金融风险中的责任,强化政治追责和依法问责的有机结合。

完善维护国家金融安全的现有机制,实现金融风险的早期识别、判断和评估以及有效处置和化解相关金融风险等目标。系统性风险往往是演变而来的,需要金融信息共享和互通机制、早期风险识别判断和评估机制等协同发挥作用。一是要完善我国现有信息系统,专门建立综合性的国家金融安全信息识别标准体系,作为金融信息系统的关键部分并加以运行;二是完善市场化、法治化的债务违约处置机制,坚持中央和地方政府在债务风险承担责任,坚持“中央不救助”原则,有效化解地方债务风险;三是统合和健全金融稳定基金机制,完善金融稳定保障基金管理和使用方式,创新金融稳定保障基金资金来源,制定金融稳定保障基金运用细则,形成与现有存款保障基金和行业保障基金相互补充、协同配合的高效金融安全网。

健全专项的国家金融安全人才培养机制,为维护金融安全提供可靠的专业人才队伍。国家金融安全制度实施和机制运行需要大量高水平的专业人才,这些专业人才需要以长效培养机制为载体通过长时间的理论学习和实践操作方可配置完备。同时,专业人才需要从不同专业、技术和层面展开学习培训。这一培训机制的主要载体是建立国家层面和省级政府层面的专门的安全官或风险官培训组织,建立由金融管理部门专业资源和精通法学、金融学、金融科技、计算机科学等领域知识和技能的专家组成的培训专家库,将安全官或风险官培训作为长期计划并提供专项经费保证等等。总体来说需要做好以下层面的工作:一是专门培养国家金融安全方面的科技人才,针对当前金融科技风险进行识别和评估,并通过建立监管科技工具箱来防范科技信息风险;二是培养我国金融机构分层次、分领域的合规官,并以国内业务和国际业务为主要标准,培养出自己的中资金融机构境外经营的合规官,以维护中资金融机构以及中资企业的海外利益和海外安全;三是建立安全官或风险官的轮训机制,健全监管工作人员与金融机构安全管理高级管理人员的交流互动机制,尤其是监管部门的风险官可以到金融机构挂职,通过金融机构的安全管理实践来提高自身的能力。四是建立安全官或风险官的长期培训机制,以保障安全官或风险官能够适应金融创新发展的实际并能较为准确地把握金融风险的关键点。

建立金融调控、金融监管与金融司法的协同机制,形成国家金融安全的共治局面。国家金融安全是一个综合问题,不仅涉及经济社会因素,还需要一定程度上的政治考量、金融外交和科技因素。从一国金融安全保障体系的落实来看,关键是要建立金融调控、金融监管与金融司法的协同机制。这一机制主要包括如下内容:一是建立金融调控对安全的影响反馈机制,及时有效地将金融市场信息反馈到调控部门,形成互动性环闭的金融安全生态;二是建立金融监管与金融司法之间在规制上的阶段衔接、证据上的互联互认、重大问题的信息共享等机制,保证重大金融风险事件能够得到有效治理;三是除了前述两点外,在事关涉外金融安全问题时,还需要上述部门与金融情报部门等形成互动机制,准确把握影响国家金融安全的要素、关键和风险点。

巩固和发展我国参与的国际性或区域性金融安全机制,以维护国际金融安全。随着我国金融机构和实体企业不断“走出去”以及域外金融机构进入我国金融市场,金融稳定和安全的影响因素更多具有涉外性。基于此,需要我国继续巩固和发展国际性或区域性金融安全保障机制。具体来说包括以下方面:一是继续通过双边协议等方式巩固与发展人民币互换机制和备忘录机制,协商处置相关合规风险,不断健全我国人民币安全保护网;二是继续深化金砖国家应急储备安全机制,利用区域性金融安全网维护好我国金融安全和区域性金融安全;三是继续利用好国际反洗钱等机制打击境内外资金威胁国家安全。

四、结 语

党的二十大报告将“贯彻总体国家安全观,国家安全领导体制和法治体系、战略体系、政策体系不断完善”作为过去十年的重要成就之一,并将包含金融在内的国家安全保障体系建设作为未来经济社会建设的重要任务,这就需要我们持续对国家金融安全保障体系进行构建完善,以此来夯实国家安全法治体系的基础并为中国式现代化提供良好生态。同时,新时代我国将继续推进高质量发展和建设中国式现代化,其中需要补齐的短板如缩小城乡差距、加强社会福利、扩大内需等内容都和金融有着紧密联系。从中国式现代化的本质要求看,我国金融安全建设将围绕货币政策正常化和金融结构改革展开[15]209-210,这就需要建立科学有效的保障体系和治理机制。从我国现有的制度机制看,尚存在很多诸如关键部位立法缺失、审慎监管规则不一致、立法定位不够集中等问题。这些问题与我国过去一段时间以及当前的系统性金融风险防范需求还有较大的距离。正是基于此,我们才需要建立和完善由金融安全为价值锚定、以防范和化解系统性金融风险为目标、以法治保障型为主的体系化制度。只有这样,我国金融创新和发展才能在安全稳定和服务实体经济的轨道上不断前进,也才能服务好中国式现代化的全面深化和中华民族伟大复兴。