转移支付与地方民生公共服务供给效率——基于倒U型关系的解释

魏 彧 吴丰华

（贵州财经大学，贵阳 550025）

内容提要：高效提供民生公共服务是充分满足人民日益增长的美好生活需要的重要保障。本文实证分析发现：（1）转移支付规模与地方民生公共服务供给效率之间存在倒U 型关系，其中一般性转移支付比专项转移支付更能显著提高地方民生公共服务供给效率。（2）机制检验表明，地方财政自给能力在转移支付提升民生公共服务供给效率方面发挥着积极的调节作用，但是转移支付弱化了地方政府税收努力，反而降低了民生公共服务供给效率。（3）异质性分析表明，转移支付显著提升了具有良好基础设施建设和较高政府行政能力的城市民生公共服务供给效率。本文从降低转移支付使用的制度成本、探索转移支付制度提高地方民生公共服务供给效率的多维路径、优化转移支付资金统筹使用工作机制等方面提出政策建议。

一、问题的提出

党的二十大报告指出，“必须坚持在发展中保障和改善民生”。民生公共服务面向人民群众最关心、最直接和最现实利益问题，是满足人民日益增长美好生活需要的根本要求。我国转移支付制度是保障和改善民生、推进实现共同富裕的重要制度安排。财政部2022 年全国财政决算数据显示，2022 年中央对地方转移支付总量近9.7 万亿元，比上年增长16.9%。然而，地区间民生公共服务供给水平的差距仍然比较大。如图1 所示，以人均教育和卫生健康支出①政府收支分类科目中“医疗”科目前后名称发生多次变化。为了保证文章前后表述一致，本文将原来“医疗卫生与计划生育支出”统一按照最新卫生健康支出科目，换成“人均教育和卫生健康支出”。为例，2010 年人均 GDP 最高的天津市为2306.62 元，人均GDP 最低的贵州省仅为1206.5元，差距为1100.12 元；2020 年人均GDP 最高的北京市为7966.79 元，人均GDP 最低的甘肃省仅为4131.26 元，差距扩大到3835.5 元。①数据来自国家统计局网站，由作者计算得出。为什么转移支付实施力度不断强化，地区间民生公共服务供给差距反而加大？一个可能的原因是地方民生公共服务供给效率存在差异。上述问题引发我们的思考：我国转移支付制度对地方民生公共服务供给效率的影响如何？深入分析这些问题及背后机制，构成了本文研究的出发点。

图1 人均教育和卫生健康支出趋势

关于转移支付对民生公共服务供给效率的影响，已有研究主要形成如下三个方面的观点：

第一，中央向地方提供的转移支付资金更能激励地方提供公共品，公共品供给效率会更高。财政分权理论认为相对于中央政府，地方政府更加了解辖区内居民多样性偏好，更具有信息优势（Tiebout，1956）[1]。由地方政府提供更符合辖区内居民偏好的民生公共服务，转移支付的财政资金使用效率相对更高（Weingast，1995；Qian 和 Roland，1998）[2-3]。此外，中央政府通过转移支付制度将财政资金补偿给财力不足、欠发达地区，从而确保各辖区居民能够享受基本的教育、医疗卫生、社会保障等公共服务，实现社会发展的公平和效率（Alesina 和Ferrara，2005；赵永辉和付文林，2017；Dahlby 和 Wilson，1994）[4-6]。

第二，转移支付对不同层级政府财政支出效率和民生公共服务供给效率的影响不同。1994 年分税制改革后，转移支付已经成为平衡地区财力、弥补地方政府提供公共品成本的重要制度。按照研究对象划分，相关研究主要分为两类：一类以省级作为研究对象（贾晓俊和岳希明，2012）[7]，另一类以县级作为研究对象（尹恒和朱虹，2011）[8]。从研究内容看，两者的研究内容基本一致，主要包括：转移支付制度对地方政府财政支出的影响研究（韩良良，2022；王英家等，2022；张启春和苗子豪，2022）[9-11]；转移支付与地方公共服务均等化研究（崔小勇等，2023）[12]；转移支付与地区经济发展和反贫困的研究（杨文杰和韦玮，2023）[13]。以上研究更多的是从省级和县级层面考察转移支付对省、县的影响，忽略了省以下转移支付的影响。

第三，受到转移支付制度成本、政府多重目标因素的影响，转移支付对民生公共服务供给可能偏离最优效率水平，存在降低民生公共服务供给效率的可能性。一是转移支付运行过程中存在制度成本。例如，地方政府为获得专项转移支付的“跑部钱进”问题；预算软约束下地方政府过度安排财政支出行为（谷成和张洪涛，2021）[14]。二是转移支付资金投向可能会受到政府多重目标排序的影响。地方政府优先将转移支付资金用于基本建设支出领域，压缩教育、医疗等民生公共服务支出比重（崔志坤和张燕，2017）[15]。

综合已有文献，本文的边际贡献主要体现在以下三个方面：第一，研究视角方面。大多数研究是基于省级层面，关于省级以下（地级市）民生公共服务供给效率的研究仍然非常有限。地级市在“中央—省—市—县”转移支付传导的过程中处于关键环节，既要承接上级转移支付，又要对下转移支付。考察转移支付对地级市民生公共服务供给效率的影响更有意义。第二，研究方法方面。已有研究通常采用线性模型分析，较少探讨转移支付影响民生公共服务供给效率的非线性机制。而本文构建非线性模型发现转移支付规模与地方民生公共服务供给效率之间存在倒U 型的非线性关系。第三，研究内容方面。本文从地方财政自给能力和地方税收努力程度探讨转移支付影响民生公共服务供给效率的机制，从基础设施建设和政府行政能力角度分析了转移支付对民生公共服务供给效率的异质性影响。

二、理论分析与研究假设

1994 年分税制改革将税种划分为中央税、地方税以及中央地方共享税，实质上形成了财政收入集权而财政支出分权的财政模式（鞠芳煜和陈建宝，2018）[16]。层级越低的政府，承担越重的财政支出责任，普遍出现财权和事权不匹配问题。同时，我国地区经济发展水平差异较大，地方政府财力严重分化。在此背景下，我国构建了包含一般性转移支付、专项转移支付和税收返还的转移支付制度。

（一）转移支付规模与地方民生公共服务供给效率的非线性关系分析

财政分权理论认为，转移支付是中央政府将所属财政收入划拨给地方政府的财政支出行为，一定程度弥补地方财力不足，降低地方政府提供公共服务的边际成本，从而实现公共品边际成本与边际收益相等的公共品供给最优状态（Oates，1972；Oates，2008）[17-18]。财政支出理论认为，作为上级政府对下级政府财政的无偿划拨，转移支付收入只会产生收入效应，而不具备替代效应（段丁强等，2014）[19]。与课税手段筹集的财政收入相比，转移支付不会改变商品和服务的相对价格，也不会产生无谓损失，能够提高民生公共服务供给效率（吴永求和赵静，2016）[20]。外部性与公共品理论认为，转移支付增加具有正外部性和公共品的边际外部收益。如中央政府向财力不足的贫困地区进行转移支付，各地区居民享受基本的教育、医疗、社会保障等民生公共服务。转移支付不仅提升居民福利水平，而且消除地区之间因基础设施和人力资本差异导致的生产要素配置扭曲（Alesina 和 Ferrara，2005；郭庆旺和贾俊雪，2008）[4,21]。转移支付有助于实现公平与效率的双重目标（Dahlby 和 Wilson，1994）[6]。由此可见，转移支付能够提高地方民生公共服务供给效率。

转移支付制度实施过程中受到地方政府目标定位以及资金划拨方式影响，一定量的转移支付资金并没有带来理想的民生公共服务产出，意味着民生公共服务供给偏离最优效率水平。一方面，在发展地方经济和政府政绩目标指引下，经济建设领域的投入回报普遍高于民生公共服务领域。那么，地方政府可能将转移支付资金用于招商引资，推动经济增长、就业等经济建设领域，削弱了民生公共服务支出领域持续投入，导致民生公共服务供给偏离最优效率水平（付文林和沈坤荣，2012；詹新宇和苗真子，2019）[22-23]。另一方面，转移支付资金划拨方式进一步强化了中央政府对地方财政资源的控制力，容易导致财政资源分配失序和滋生财政腐败。如地方政府为了获得更多的转移支付资金，采取虚假配套、负债配套以及“跑部前进”等策略行为。扭曲地方政府行为，导致地方民生公共服务供给偏离最优效率水平。

按照这个逻辑，受地方政府发展目标和转移支付资金划拨方式影响，随着中央向地方的转移支付规模不断扩大，民生公共服务供给偏离最优效率水平会加大。地方政府对中央财政资源的依赖程度越高，越会降低谋求自有收入的努力程度，导致地方民生公共服务供给效率下降。总之，转移支付对地方民生公共服务供给效率的影响具有多重复杂性，且这种影响可能存在倒U 型效应。据此，本文提出假设1。

假设1：我国转移支付提高地方民生公共服务供给效率，但是随着转移支付规模超过临界值，地方民生公共服务供给效率反而降低。

（二）转移支付影响地方民生公共服务供给效率的机制分析

本文认为地方政府财政自给能力和税收努力程度可以解释上述倒U 型因果关系，即地方政府财政自给能力提高，强化了转移支付对民生公共服务供给效率的促进作用；而地方政府对转移支付的过度依赖，抑制地方政府税收努力，降低地方民生公共服务供给效率。具体而言：

地方政府用于民生公共服务的财政支出主要来源于两部分：一是地方政府的自有收入，如税收收入；二是中央划拨给地方的转移支付收入。虽然转移支付是中央政府将财政收入的一部分“无偿”划拨给地方政府，用于弥补地方公共支出成本，但是实际上是中央政府先将地方征收的税收收入集中，再下拨给地方政府。转移支付比地方政府自有收入（税收）多了资金集中和分配环节，这样会产生一系列制度成本，如获得转移支付的交易成本、转移支付的运行成本以及转移支付资金使用的财政监督成本等（谷成和张洪涛，2021）[14]。转移支付更像是地方政府向中央政府“借入的资金”，需要负担一系列制度成本。而地方政府自有收入相当于“内部的现金流”，制度成本相对较低。地方政府的自有收入有效避免了转移支付产生的一系列制度成本，能够有效提高地方民生公共服务供给效率。换句话说，财政自给能力强的地区，地方政府自有收入规模大，地方政府“花自己钱、办自己事”，通过将民生公共服务供给数量调整到边际成本等于边际收益均衡状态，从而实现地方民生公共服务供给效率最优化。财政自给能力弱的地区，获取中央划拨给地方的转移支付资金，仍然要负担转移支付的交易成本、运行成本以及转移支付资金使用的监督成本等一系列制度成本，导致转移支付资金没有获得理想的民生公共服务产出，民生公共服务供给效率下降。据此，本文提出假设2。

假设2：财政自给能力强化了转移支付对地方民生公共服务供给效率的促进作用。

1994 年实施的转移支付制度总体目标是弥补地方财力不足，保障地方公共服务供给，但在一定程度强化了地方政府对转移支付资金的过度依赖，降低地方政府谋取自有收入的努力程度。税收努力程度的下降，直接减少地方税收收入。地方民生公共服务财政支出的动力不足，导致民生公共服务供给偏离最优效率水平。据此，本文提出假设3。

假设3：地方政府过度依赖转移支付资金，会削弱地方政府谋取自有收入的努力程度，最终降低地方民生公共服务供给效率。

三、研究设计

（一）模型设定

为考察转移支付对地方民生公共服务供给效率的非线性影响效应，本文构建以地方民生公共服务供给效率（Efficiency）为被解释变量，转移支付资金一次项（Transfer）以及二次项（Transfer_sq）为解释变量的面板数据模型，如式（1）所示①为了保证模型设定准确，在采用式（1）进行基准回归后，对基准回归呈现的倒U 型结果进行非线性效应的检验。具体结果详见表4 和图2。。

其中，i 代表地级市，t 代表年份，Control 为一系列影响地方民生公共服务供给效率的控制变量，λi为地级市个体固定效应，γt为时间固定效应，μit为随机扰动项。

（二）数据说明及变量选取

本文使用2010 年—2019 年我国地级市（含地、州、盟）样本。由于部分样本城市存在严重的数据缺失和对转移支付的高度依赖，剔除新疆、西藏所属地级市相关数据；直辖市本身相当于一个省或自治区，财政体制与一般地级市有较大差异。将直辖市样本放入模型中会高估转移支付对地方民生公共服务供给效率影响，故剔除北京、上海、天津、重庆直辖市样本。最终剩余317 个地级市构成非平衡面板数据。数据主要来源于《全国地市县财政统计资料》《中国城市统计年鉴》《中国区域经济统计年鉴》以及EPS 数据平台中的中国城市数据库、中国区域经济数据库、中国财政税收数据库。

1. 被解释变量

被解释变量为民生公共服务供给效率（Efficiency）。从现有文献看，测算民生公共服务供给效率基本采用前沿效率分析方法，通过“投入—产出”组合计算效率前沿面，并采用观测值与效率前沿面的距离反映样本效率水平。其中，数据包络分析（Data Envelopment Analysis，DEA）适用复杂系统多投入和多产出效率计算，有助于避免联立方程偏差和方程设定偏误等计量问题（陈诗一和张军，2008）[24]，在测算公共服务供给效率方面得到广泛应用（徐超和严焰，2020）[25]。因此，本文选取以产出为导向的DEA—Malmquist 指数方法，在既定财政投入下测定最优民生公共服务产出水平与实际产出水平之间的差距，获得民生公共服务供给效率指标。

在民生公共服务投入指标选取中，考虑到地方财政民生支出大部分用于医疗和教育领域（崔志坤和张燕，2017）[15]，故选用地方医疗和教育领域的财政支出作为民生公共服务供给投入指标。进一步选取每千人床位数、每千人卫生技术人员和医疗机构数这三个指标作为医疗公共服务的产出指标。由于学前教育整体市场化水平高、政府介入程度较低，而高等教育在全国的分布不均衡，并不完全由地级市财政负担，故本文在教育公共服务产出指标中剔除了学前教育和高等教育，选取小学师生比、普通中学师生比、小学学校数目、普通中学学校数目作为教育公共服务的产出指标。地方民生公共服务的投入和产出指标选取如表1 所示。

表1 地方民生公共服务供给效率测算指标

2. 解释变量

转移支付（Transfer）采用地级市获得的转移支付总额除以年末总人口的比值来衡量。转移支付包括一般性转移支付、专项转移支付和税收返还。由于税收返还近似于一般公共预算收入中的中央与地方共享税，属于地方自有收入的一部分，且地级市税收返还数量占转移支付总额的比重较低，因此本文在考虑转移支付结构时只包括一般性转移支付和专项转移支付，采用一般性转移支付占比（Gentran）和专项转移支付占比（Spectran）反映地级市转移支付结构，其中一般性转移支付占比为一般性转移支付占转移支付总额的比例，专项转移支付占比为专项转移支付占转移支付总额的比例。

3. 控制变量

人均GDP（LNGDP）采用地级市GDP 除以全市年末人口数的对数值衡量；产业结构（Sindustry）采用地级市第三产业增加值占该市GDP 的比重衡量；城镇化水平（Urban）为地级市常住人口与总人口的比例衡量；人口密度（Density）采用每平方千米人口数衡量；对外开放程度（FDI）采用外商直接投资占该市GDP 的比重衡量，体现地区参与国际分工，融入经济全球化的程度；地区福利水平（Insurance）采用地级市每十万人中失业保险参保人数衡量。

4.机制变量

（1）地方财政自给能力（Budfee）

现有文献主要通过地方政府部门数量、地方政府财政支出占比以及地方政府财政收入占比衡量财政自给能力（Oates，1985）[26]。地方政府部门数量增加并不意味地方政府财政自主权扩大，采用地方政府数量指标衡量财政自给能力会导致测量偏误（陈硕，2010）[27]。央地财政支出责任在1994 年后并未发生显著变化，那么通过地方政府财政支出占比这一指标无法反映地方财政自给能力变化的信息。

基于上述考虑，本文采用地方政府财政收入占比指标衡量地方财政自给能力。1994 年分税制改革后，央地财政支出责任划分的依据是政府提供公共品外部性大小。中央政府负责提供外部性较大的国防、外交、高等教育等全国性公共品；地方政府负责提供外部性相对较小的基础教育、公共医疗等区域性公共品。中央政府通过转移支付制度平衡地区财力，弥补地方公共服务供给成本，那么地方财政净收入和来自中央政府的转移支付构成地方政府在该年度的财政收入。借鉴陈硕（2010）[27]、谷成和张洪涛等（2021）[14]和余泳泽等（2020）[28]学者的研究，我们认为地方财政自给能力可以用地方政府财政净收入占财政支出的比重来衡量，其中地方财政净收入用一般预算内收入表示，如式（2）所示。

（2）地方政府税收努力程度（Effort）

地方政府税收努力是指该地区政府实际运用税收能力获得税收收入的程度（储德银和孙梦，2022；储德银等，2019）[29-30]。本文将地方政府税收努力程度定义为地方政府实际税收收入与潜在税收收入之比。借鉴国内学者的经验做法，采用税柄法对潜在税收收入进行估算，即通过引入人均GDP、对外开放程度、人口密度、产业结构与城镇化率作为解释变量构建固定效应模型，根据模型拟合结果获得地方政府潜在税收收入。进而根据定义计算获得地方政府税收努力程度。

四、实证结果分析

（一）基准回归结果

表3 报告了转移支付对地方民生公共服务供给效率影响的基准回归结果。列（1）是没有控制时间和城市固定效应，加入转移支付一次项的回归结果。列（2）是没有控制时间和城市固定效应，加入转移支付一次项和二次项的回归结果。列（3）是同时控制时间和城市固定效应，加入转移支付一次项、二次项的回归结果。估计结果表明，转移支付资金对地方民生公共服务供给效率产生了显著的倒U 型非线性效应。

具体表现为，当中央对地方的转移支付达到一定临界水平之前，会提升地方民生公共服务供给效率；一旦超过该临界水平，则会显著降低地方民生公共服务供给效率。由此可知转移支付资金既有提升民生公共服务效率的作用，也有显著的降低作用。以表3列（3）的回归结果为基准，计算转移支付规模的临界水平为2.99。其中，有322 个观测值，占总样本74.08%的地级市位于临界值的左侧；有113 个观测值，占总样本25.92%的地级市位于临界值的右侧（如图2 所示）。实证结果验证了假设1 成立。

表2 变量描述性统计

表3 转移支付对民生公共品供给效率影响

图2 基准回归散点图

为了验证式（1）非线性模型的设定是否准确，本文参考杨长江和王宁远（2022）[31]的研究，随机挑选部分年份的截面数据，采用式（1）进行回归。表4 展示了取自 2011 年、2012 年、2018 年、2019 年的截面数据回归结果。结果均表明转移支付的一次项系数显著大于0，二次项系数显著小于0，再次验证了转移支付与民生公共服务供给效率的倒U 型关系。

表4 转移支付与民生公共品供给效率的倒U 型关系检验

为了进一步检验转移支付对地方民生公共服务之间的非线性关系是倒U 型，本文参考Lind 和Mehlum（2010）[32]提出的倒 U 型检验方法，即如果存在倒U 型关系，那么在变量Transfer 的取值范围[Transfermin，Transfermax]内，式（1）的斜率开始为正，最终为负。据此提出如下假设：

H0：模型为U 型，或者为部分平行于横坐标轴的折线模型

H1：模型为倒 U 型

拒绝H0表明倒U 型关系成立。对表3 列（2）和列（3）以及表 4 列（1）至（4）回归结果进行上述检验，结果均表明得转移支付与地方民生公共服务供给效率存在显著的倒U 型关系，并且极值点均位于样本数据中转移支付变量的取值范围内。

在转移支付结构中，一般性转移支付和专项转移支付在用途、管理和资金分配方式上具有较大差异。在基准模型回归基础上，本文借鉴范子英和王倩（2019）[33]做法，构建面板分位数回归模型，分析一般性转移支付和专项转移支付对地方民生公共服务供给效率的不同影响。按照一般性转移支付占比和专项转移支付占比分别取25%、50%、75%、90%四个分位点，进行分位数回归。如表5 所示，随着一般性转移支付占比（Gentran）的提高，地方民生公共服务供给效率增加。随着专项转移支付占比（Spectran）的提高，地方民生公共服务供给效率逐渐降低。一方面，一般性转移支付在下拨后由地方政府自主使用，能够更为有效地满足本辖区居民对公共品的偏好和需求，而专项转移支付的专款专用特征降低了地方政府支出的灵活性；另一方面，地方政府可能采取负债配套或虚假配套的方式获得中央政府的专项转移支付资金。上述情况均会大大加剧专项转移支付资金的错配。因此，从资金使用灵活度、满足辖区居民对公共品偏好以及资金配置优化程度看，相比专项转移支付而言，一般性转移支付占整体转移支付资金比重越高，那么地方民生公共服务供给效率越高。

表5 转移支付结构对地方民生公共服务供给效率影响

（二）稳健性检验及内生性处理

1.稳健性检验

本文采用如下方式进行稳健性检验：一是借鉴谷成等（2021）[14]学者的研究，使用Tobit 模型估计式（1），回归结果如表6 列（1）所示。二是考虑到变量极端值的影响，将转移支付变量、民生公共服务供给效率以及控制变量做1%的缩尾处理，回归结果如表6列（2）所示。总之，无论是改变模型的估计方法还是变量缩尾处理，转移支付资金对地方民生公共服务供给效率仍然呈现显著的倒U 型关系，表明基准回归结果是稳健的。

表6 稳健性检验及内生性处理

2.内生性处理

本文可能存在转移支付与地方民生公共服务供给效率互为因果导致的内生性问题。一方面，随着财政管理体制改革的不断推进，地方政府能够把更多的财政资源配置用于民生公共服务领域。如建立特殊转移支付机制确保财力下沉，优先用于做好民生保障和改善工作；另一方面，上级政府也会拨付相应的转移支付资金奖励民生公共服务供给效率高的地方政府（谷成和张洪涛等，2021）[14]。如《中央财政县级基本财力保障机制奖补资金管理办法》（财预〔2017〕114 号）提出“中央财政安排奖补资金对县级财力均衡度较高、县级财政管理较为规范、绩效管理水平较高的地区给予奖励”。那么民生公共服务供给水平较高的地区可能也会获得额外的转移支付资金奖励。

为了解决互为因果内生性问题，本文参考胡洪曙和梅思雨（2021）[34]的研究，采用地形起伏度（Altitude）作为转移支付工具变量。理由是：第一，地形起伏度是计算转移支付成本差异系数时考虑的重要因素，直接影响各地区获得转移支付资金数量，满足相关性；第二，地形起伏度属于地理特征，并不会直接影响民生公共服务供给效率，满足外生性。表6列（3）为使用系统GMM 估计结果，其中Arellano Bond 估计量P 值显示随机误差项的差分存在一阶自相关，但是不存在二阶自相关。Sargan 检验P 值表明在10%的显著水平下可以接受“所有工具变量都有效”的假设。因此可以使用系统GMM 估计。表6列（4）至列（5）为 2SLS 估计结果，Kleibergen-Paap rk LM 统计量P 值为0.000。拒绝原假设表明不存在识别不足问题；Kleibergen-Paap rk Wald F 统计量大于Stock-Yogo 弱识别检验10%水平上的临界值，表明不存在弱工具变量问题。列（4）和列（5）结果显示在解决内生性问题后转移支付仍与民生公共服务供给效率存在显著的倒U 型关系。无论采用GMM 还是2SLS 回归，内生性问题没有导致基准回归结果产生实质改变，基准回归估计结果是稳健的。

五、机制检验与异质性分析

（一）机制检验

1.地方财政自给能力机制

为了验证地方政府财政自给能力强化了转移支付对地方民生公共服务供给效率的促进作用这一机制，本文构建包含转移支付、财政自给能力以及两者交乘项在内的模型：

式（3）的回归结果如表7 所示。列（1）表明转移支付与财政自给能力显著提升地方民生公共服务的供给效率。列（2）为加入转移支付与财政自给能力交乘项的回归结果。加入交乘项后，列（2）Transfer 的系数变得不显著，意味着成立。在财政自给能力位于平均水平上，增加1 单位转移支付后，转移支付对民生公共服务供给效率的促进作用增加0.042 个单位（0.1279×0.3311）。

表7 机制检验I：地方财政自给能力的回归结果

实证结果验证假设2 成立。虽然转移支付是中央政府将一部分财政收入“无偿”划拨给地方，用于降低地方政府公共支出成本，但实际上转移支付仍然会产生一系列制度成本，如地方政府为获得中央转移支付所付出的交易成本，转移支付运行成本和事后的监督成本。地方政府的自有收入避免了中央政府先将收入集中，再向下划拨产生的各种制度成本。可见随着财政自给能力增强，地方政府自有收入较多，制度成本相对低，能够在既定财政支出规模上提供更多的民生公共服务。地方政府“花自己钱，办自己事”，民生公共服务供给效率更高。

2.地方政府税收努力机制

本部分主要验证转移支付削弱地方政府税收努力程度，从而降低地方民生公共服务供给效率这一机制。为了避免中介效应的逐步回归法产生较为严重的内生性偏误问题，江艇（2022）[35]提出一种常见的做法是，如果中介变量和因变量的因果关系在理论上比较直观，那么不必采用正式的因果推断手段来研究从中介变量到因变量的因果关系，只需考察自变量与中介变量之间关系。储德银等（2019）[30]认为地方税收努力的下降会造成财政缺口扩大和财政失衡，抑制民生公共服务供给。因此，本部分重点检验转移支付对地方税收努力程度的影响。如表8 所示，列（1）Effort 系数显著为负，表明转移支付确实显著的抑制了地方政府税收努力；列（2）加入控制变量后结果依然显著。实证结果验证了假设3 成立。一方面，由于转移支付是地方政府获取的额外资金，并非自有资金，会对地方政府的自有收入（税收）产生替代效应，地方政府的税收努力程度下降；另一方面，转移支付起到兜底地方公共服务的作用。地方政府为了实现经济发展目标，提供更优惠的税收政策，吸引外来投资，转移支付降低地方政府的税收努力（胡洪曙和梅思雨，2021）[36]。税收努力程度越低，地方政府自有收入（税收）越少，地方民生公共服务供给动力不足，最终降低地方民生公共服务的供给效率。

表8 机制检验II：地方政府税收努力的回归结果

（二）异质性分析

1.基础设施建设异质性

本文采用城市人均固定资产投资表示基础设施建设水平，以该指标中位数将城市分为基础设施建设水平低和基础设施建设水平高的城市。表9 列（1）和列（2）为基础设施建设异质性回归结果。结果表示转移支付显著提升基础设施建设水平高的城市民生公共服务供给效率，对基础设施建设水平低的城市的民生公共服务供给效率影响不显著。良好的基础设施建设提高了民生公共服务的覆盖范围，缩短了服务的响应时间，降低了公共服务的运行成本，提升了服务质量，最终提高了民生公共服务的供给效率。如道路交通、通信网络和数字化服务平台等基础设施的建设让民生公共服务更容易达到城市偏远地区，缩短公共服务的响应时间，更快传递民众需求。那么转移支付显著提升基础设施建设水平较高城市的民生公共服务供给效率。

表9 基础设施建设和政府行政能力对地方民生公共服务供给效率异质性影响

2.政府行政能力异质性

政府行政能力是影响民生公共服务供给的重要因素。政府行政能力越强，财政资金使用效率越高，地方民生公共服务供给效率越高。本文采用程文浩和卢大鹏（2010）[37]、唐飞鹏（2020）[38]的做法，使用公共管理和社会组织就业人员作为各地级市公务员的代理变量。以公务员与城市年末常住人口之比衡量地方政府的行政能力，将城市分为行政能力低和行政能力高的城市。表9 列（3）和列（4）为政府行政能力异质性回归结果。实证结果表明转移支付显著提高了行政能力高的城市民生公共服务供给效率，对行政能力低的城市民生公共服务供给效率影响不显著。原因是行政能力是政府管理水平的重要体现。行政能力越高的城市，转移支付资金使用效率更高，转移支付对民生公共服务效率的提升效果越好。

六、结论与启示

本文以2010 年—2019 年我国地级市面板数据为研究对象，实证分析我国转移支付资金对地方民生公共服务供给效率的影响。研究发现：（1）转移支付资金与地方民生公共服务供给效率之间存在倒U型关系。具体表现为，当中央对地方的转移支付资金达到一定临界水平之前，提升地方民生公共服务供给效率；一旦超过该临界水平，显著降低地方民生公共品供给效率。该结论经过改变模型的估计方法、剔除极端值以及采用GMM 和2SLS 回归等一系列稳健性检验和内生性处理后依然成立。（2）一般性转移支付提高地方民生公共服务供给效率，而专项转移支付降低地方民生公共服务供给效率。（3）机制检验结果表明，地方财政自给能力在转移支付提升地方民生公共服务供给效率方面发挥积极的调节作用；随着转移支付资金规模不断扩大，加剧了地方政府对中央政府的依赖程度。转移支付资金削弱地方政府税收努力，进而降低民生公共服务供给效率。（4）异质性分析表明，转移支付显著提升了基础设施建设水平较高和政府行政能力较强的城市民生公共服务供给效率。

本文的研究结论为进一步优化转移支付制度，改善转移支付资金使用效率，推进国家治理体系和治理能力现代化提供了经验证据。本文研究结论有以下政策启示：

1.降低转移支付的制度成本，优化转移支付运行

一是在功能定位上，一般性转移支付以均衡地方财力、提高地方民生公共服务供给激励为目标，结合地方财政状况，适当增加一般性转移支付规模，资金更多向中西部财力薄弱地区倾斜，向民生公共服务领域倾斜。专项转移支付要明确规定和限制资金用途，主要用于教育、医疗、环保、扶贫等特定领域，或者用于特定自然灾害或突发事件的救助和恢复，同时，缩减专项转移支付规模，进一步解决行政审批色彩浓厚、资金零散等问题，确保专项转移支付资金安排更为精准有效，构建具有鲜明中国特色的共同财政事权转移支付体系，以保障和改善民生为目的，促成上下级政府在改善民生公共服务供给方面的协同激励。二是在制度安排上，清理、整合、规范各类转移支付项目，逐步下放甚至取消部分审批权，如下放专项转移支付中涉及地方教育、医疗、环保、灾害救助等民生公共服务的审批权，进一步制定明确的转移支付政策和标准，设立地方专项基金并由地方政府自主使用，同时，引入绩效评估机制，推动公众参与，增强地方政府自主性，确保转移支付资金使用的公平性和透明度，提高地方民生公共服务供给效率。三是在运行管理上，加强对转移支付资金拨付和使用的监督，强化社会力量和人大对财政支出行为的监督，实现民生公共服务供给效率稳步提升。

2.探索转移支付提高地方民生公共服务供给效率的多维路径，重构财政资源地区间再分配机制

一是提高地方财政自给能力，尤其是注重提高财力薄弱地区的财政自主性，进一步协调地方经济发展与民生建设目标，尤其是欠发达地区要统筹推进经济发展与民生公共服务供给有效衔接，切实发挥好转移支付制度提升财力薄弱和欠发达地区的民生公共服务供给效率的作用。二是加强地方政府税收努力，健全地方税体系，尤其是加快推进房地产税立法，充实地方税收收入，降低地方政府对转移支付资金的过度依赖。三是重构财政资源地区间再分配机制，确定转移支付资金规模，避免地方政府产生道德风险、财政幻觉和财政支出不谨慎行为（李永友，2016）[39]。