地方政府债务的发展与安全：目标冲突、协同缺失与系统解决

李 燕 陆 帆

（中央财经大学，北京 102206）

内容提要：统筹发展与安全是新时代党确定的重大战略方针。目前，我国地方政府债务面临“发展”和“安全”双重目标，但在促进地区经济发展和防范债务风险之间存在目标冲突与协同缺失：目标冲突主要表现为中央与地方行为逻辑不一致下发展与安全的相互制约以及地方政府策略性行为下的目标偏离，协同缺失包括政策间及主体间的协同缺失。这种目标冲突与协同缺失损害了发展与安全之间的平衡与协调，应避免“二元法”观点，运用“一体化”系统思维，兼顾经济发展和风险防范。本文从认知、政策和管理等三个层面提出对策建议，以期实现地方政府债务高质量发展和高水平安全良性互动。

一、引言

统筹发展和安全是落实总体国家安全观的必然要求。2017 年，国家安全工作座谈会上首次提出“统筹发展和安全”，党的十九大报告首次将其列为战略部署。党的二十大报告两次强调了“统筹发展和安全”的重要性，明确将其作为新时代十年伟大变革之一以及全面建设社会主义现代化国家的重大原则之一。可以看出，在复杂形势下国家对于发展和安全问题的高度重视。经济发展与安全稳定是我国国家治理最为重要的两件大事，但在新时期，发展与安全面临着新矛盾、新环境与新挑战，其内涵也在发生变化，“发展”的内涵由过去强调经济高质量发展扩展到各领域的高质量发展，“安全”的视域也在不断变化和拓展，特别是“十四五”时期，立足于全局性、基础性和支撑性的财政安全问题被摆在了国家安全的重要位置，相较于其他安全，财政安全更具有底线意义（高培勇，2021）。

在统筹发展与安全的研究范畴之下，作为宏观调控重要政策工具的地方政府债务（以下简称为地方债）①本文所讨论的地方债为广义概念，包括表内显性地方债和表外隐性地方债。具有重要研究价值。实际上地方债本身是中性工具，并不存在利弊之分，但在不同的宏观政策背景下对工具的运用赋予了它职能与风险。从发展维度看，在债务水平未超过债务平衡点的情况下，地方政府负债有助于缓解城镇化过程中资金压力，加快城市基础设施和公益设施建设的步伐（陈志勇，2014），促进地区经济增长和高质量发展（毛捷、黄春元，2018）；从安全维度看，地方政府债务所面临的违约风险、所带来的预算软约束问题（王永钦等，2016），以及所导致的金融和经济杠杆率快速上升、潜在系统性金融风险等问题（毛锐等，2018），使得地方政府债务风险成为防范化解重大经济金融风险的重要内容。

在后疫情时期经济复苏的背景下，2023 年《政府工作报告》提出积极的财政政策要加力提效，而5%的GDP 增长目标及3%的赤字率安排又表明要考虑安全性和稳健性，因此，需要着力于动态平衡政策成本、政策效应和风险防控三者关系。这使得地方政府债务面临“发展”与“安全”双重目标压力，但这两大目标在实践过程中存在目标冲突与协同缺失的问题。如何统筹发展与安全，合理运用地方债工具，既充分发挥其对经济社会发展所产生的积极影响，又能有效防范其对经济金融所造成的潜在威胁，是一个值得深入研究和探索的问题。现有文献对于地方政府债务的利与弊、职能与风险的探讨较多偏向于“二元论”的思维模式，即单独探讨如何提高地方债在发展中的政策效果、如何防范化解地方债风险，而忽视了思考这两者之间交织、融合且有张力的复杂关联。系统观是统筹发展与安全的重要方法论，通过辩证“一体化”统筹治理范式实现发展与安全的耦合共进。本文运用系统观作为方法论，从整体性谋划、统筹协调推进的角度出发，探讨如何实现地方政府债务高质量发展和高水平安全的良性互动。

二、系统思维统筹地方债发展与安全的底层逻辑

（一）政策制定思维的转变：单一思维到系统思维

中共十八届三中全会之后初步确立了重点领域的改革框架，因此当前新的着力点在于如何转变思维、系统集成地进行各项制度改革。

过去政策制定缺乏系统性思维，专注单一目标的解决而忽略潜在政策后果的思维、关注单一政策手段而非多种手段系统治理的思维、注重短期利益而缺乏长期思维。但随着改革行至深水区，政策环境中风险因素复杂化，过往局部、渐进、试点式改革的适用性在下降：一是从现象到原因的潜在性和隐蔽性。许多风险问题只能观测到表面和结果，而这些现状往往只是“冰山一角”，背后则涉及改革和发展的深层次原因。二是从改革初期到深水区的复杂性和交织性。各项政策之间存在相互关联性和相互影响性，如果不能协调统筹好各项政策，多项政策齐头并进实施可能会带来合成谬误，而过多过细的任务分解也可能造成整体无序和相互掣肘从而产生分解谬误①此处参考中国财政科学研究院院长刘尚希在《北京日报》刊发的《避免政策的“合成谬误”“分解谬误”》一文。，尤其是财政政策，往往牵扯政治、经济、社会等其他各类主体，任何一处政策改动都需要考虑政策所带来的系统效应。

系统思维能够帮助理解和把握整个系统的复杂性和互动关系，避免片面性和局部性思维的影响。在复杂系统内部存在大量相互影响的组元，组元之间的互动具有高复杂程度，不能用系统组元本身的特征及其之间简单线性的相互作用来解释（祁昊天，2023）。有效处理复杂系统的方法论，除了把握问题的全貌，还需要协同综合利用各个领域的专家、资源、技术，发挥整体优势和综合优势（郑贤操等，2023），在跨领域、跨层级的多维度问题上实现协同发展。

（二）缺乏系统性思维的后果：目标冲突与协同缺失

缺乏系统性思维的后果是目标冲突和协同缺失。以地方债为例，目标冲突是指由于发展与安全存在相互对立的一面，因此以发展为目的的政策和以安全为目的的政策也会存在相互阻碍的一面。如防范地方债风险的一些举措抑制了地方经济发展的活力，而刺激经济发展的地方债政策也会相应对债务风险防范产生挑战。此外，目标偏离也是目标冲突问题产生的新表现（张正平，2011），反映了地方债在不同目标相互作用、动态博弈下，地方政府的策略性行为使得某些政策的实施效果逐步偏离了初始目标的现象。

协同缺失是缺乏系统性思维的另一层后果，协同是指系统内各要素、主体之间协调、同步、合作和互补的关系，通过上述关系形成系统内新的有序结构，实现系统进化。而协同缺失则是指要素和主体之间缺乏紧密的联系和协调，未能形成相互促进、协同治理的局面，不能实现经济发展和安全稳定双赢的目标。协同缺失也可分为政策间的协同缺失与主体间的协同缺失。

（三）系统思维统筹发展与安全的方法特质

在系统观下，运用系统思维统筹发展与安全的方法特质体现在：第一，强调整体性。在考虑发展与安全时，需要考虑复杂系统的各个方面，在发展过程中综合考量安全因素，在确保安全目标时也兼顾对发展的合理需求。第二，注重互动性。发展和安全的相互关联性要求政策制定综合考虑两者之间的相互影响和互动关系。第三，强调反馈机制。在统筹发展与安全时，需要设立相应的监测指标和评估机制，并结合反馈结果及时纠正问题并做出调整。第四，注重多样性。在统筹发展与安全时考虑各种因素的多样性和复杂性。例如，在制定隐性化债方式时，需要考虑到不同地区、不同经济社会背景的差异，在化债的同时避免对发展造成影响。

三、地方政府债务发展与安全的特征事实及目标演变

（一）地方政府债务发展与安全的特征事实

从发展维度来看，作为宏观调控的重要政策工具，地方政府债务与我国地区经济增长密切相关，主要从以下几个路径推动经济增长：第一，直接融资效应。地方政府通过发行地方债扩大公共投资，直接拉动了总需求的扩张（李桂君等，2023）。尤其在经济下行时期，地方债为市场注入资金，通过“放水养鱼”积蓄经济发展新动能。第二，产业结构升级。地方政府通过债务融资为企业创新提供补贴、对交通运输等城市基础设施进行投资以积累人力与物质资本推动城市化进程、建立产业园区通过共享资源带动关联产业的发展，有效推动了产业升级（司海平，李群，2020）。第三，资源配置优化。地方债重点投入社会公共产品，这一过程将推动资金在全社会的公共部门与私人部门之间进行再配置，促进协调发展。在后疫情时期，国内经济增长企稳向上基础尚需巩固，仍需坚持积极财政政策，发挥地方债在经济发展中的作用。

从安全维度来看，地方债安全关系到我国经济金融稳定和财政可持续，防范地方债风险是守牢系统性风险底线的重中之重。这里提及地方债风险，主要是指专项债的累积风险和隐性债务风险：第一，作为表内债务的政府专项债面临着风险累积的危险。从发债来看，省级政府间接提供了隐性担保。尽管实践中省级层面明确不承担担保责任，但市场对新发专项债券的信用评估往往基于整个地区经济、财政的综合信息，而忽视项目本身的风险水平。这导致地方债信用评级结果的趋高和趋同，削弱了专项债风险识别机制的作用。从偿债来看，专项债还存在着可持续性的风险。如果专项债对接项目资金流无法涵盖还款本息，需要政府性基金或发放再融资债券来偿付资金。而地方政府性基金大部分支出为专款专用，偿还专项债本息的操作空间不大，一旦再融资券因防风险约束而下降时，将增加专项债偿付风险。第二，作为表外债务的隐性债务风险更为隐蔽、影响范围更广。现实中越来越多的治理工具变为表外债务的载体，如PPP 项目的原目标是用于防范债务风险，却逐渐演变成了新的融资方式（周世愚，2021）。此外，政府购买、资管计划（资产证券化）等形式也成为隐匿举债的“新马甲”（吉富星，2018），导致中央监管难度增加。隐性债务具有复杂的交易结构和隐蔽且较长的传导链条，一旦发生风险事件，将可能引发整条担保链主体的危机，并触发债务风险、金融风险以及其他风险之间的联动效应。

（二）发展与安全目标下的地方债政策演变

作为宏观调控的重要政策工具，地方债通常服务于特定时期的国家经济方针，其政策主线也有不同（见图 1）。20 世纪 80 年代至 90 年代初，不少地方政府为筹集资金开展重大基础建设都曾发行过地方债券，中间存在发行和资金使用不规范等问题。1995 年起实施的预算法明文规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方债券”。因此从1995 年至2007 年，地方债的管理以“安全”为主线。

2008 年金融危机爆发，为应对冲击、扩大内需、刺激经济增长，我国迅速调整实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策。为部分缓解“四万亿”计划下地方政府的配套资金压力，财政部安排代发地方债2000 亿元，标志着地方债重回历史舞台。2009 年以来，地方政府债券经历了“代发代还—自发代还—自发自还”三大阶段。“代发代还”模式由财政部负责发行及还本付息，地方自主程度较低。2011 年开始试点省市自主发行地方债券，极大调动了地方政府积极性，但也因此陷入“一放就松”的局面。2014 年，部分地区试点“自发自还”，并于2015 年在全国实行（吕炜等，2019）。随着“稳增长”目标的逐步实现及“防风险”目标的不断凸显，2015 年底，中央经济工作会议指出2016 年经济工作要“防范化解金融风险”，2017 年，全国金融工作会议提出“严控地方政府债务增量”，2018 年，在全国开展地方政府隐性债务的统计与上报，2019 年，国务院发文指导隐性债务置换。

2019 年以来，“稳增长”目标再度凸显，宏观调控强调要进一步平衡好稳增长和防风险的关系，注重在稳增长的基础上防风险（陈创练等，2022）。2021年，国务院出台《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5 号），再次强调禁止地方政府以各种形式变相举债。2022 年，财政部通报了8 个地方政府隐性债务问责典型案例。2022 年底中央经济工作会议提出要有效防范化解重大经济金融风险。2023 年《政府工作报告》，一方面强调“积极的财政政策要加力提效”，并拟安排地方专项债券3.8 万亿元，另一方面也强调“防范化解地方政府债务风险”。现实环境下地方债同时面临着经济发展与防范风险双重目标和任务。

四、地方政府债务发展与安全的目标冲突与协同缺失

地方政府债务发展与安全的目标冲突与协同缺失，是制约我国经济社会发展的重要问题。一方面，两大目标之间存在着目标冲突，不仅影响单个目标的实现，在两类目标的相互影响下，还会形成既定目标的偏离。另一方面，地方政府债务发展与安全之间还存在着协同缺失，包括政策间的协同缺失和主体间的协同缺失。

图1 不同时期的宏观政策主线及地方债政策

（一）地方政府债务发展与安全的目标冲突

中央基于政治影响力和在资源配置能力等方面的优势地位，自上而下设定制度架构，而地方政府关注自身利益，在制度框架下采取策略性行为，二者之间的动态博弈呈现出行为逻辑的不同（见图2）。中央政府的行为逻辑在于：在权威治理体制内，中央政府面临的首要问题是如何降低执政风险，确保政权稳定（曹正汉，2011）。其既希望通过分权激励地方经济增长和地区竞争，又担心权力下放给地方带来过多的自主性，从而影响到中央权威。此外，从时间维度来看，中央政府出于维护政权长治久安的目的，在跨期决策中更加注重基于长期利益、整体利益的考量，必然要控制债务风险。地方政府的行为逻辑在于：分权改革之后，地方政府拥有更多的决策权。尽管整体目标仍由中央政府设定，但是地方政府往往与中央进行博弈、讨价还价，采取策略性行为。从时间维度来看，地方官员更关注自身任期内的地方经济发展情况，因此在跨期决策中，更愿意当期借更多的债务以刺激经济发展。

图2 地方政府债务发展与安全的目标冲突

1.发展对安全的制约

由于发展与安全本身就存在对立的一面，如果缺乏系统思维，只专注单一政策目标的实现，就会产生不同目标下的政策相互影响、相互阻碍的现象。如近年来随着中央对“稳增长”目标的强调，为加快专项债职能发挥，2018 年底之后，我国地方债发行时点呈现前置特征。此外，由于多地审计报告披露存在专项债资金支出不及时、存在“趴在账上”睡觉的现象，国务院要求地方政府加快形成实物工作量。首先专项债项目需经过严格的可行性评估基础程序，针对债券本息覆盖情况、项目收入和成本的合理性、项目用地手续等情况进行评审才准许发行。但现实中地方政府往往缺乏优质项目库存，在发债后出现无库存项目可申报的“无米之炊”或“滥竽充数”现象，导致无法通过评审或是在各种压力下通过评审后引发后续偿债风险问题。为了使所发债务尽快形成实物工作量从而拉动经济增长，地方政府很容易产生“被动开工”“开快车”“萝卜快了不洗泥”等行为。因此，加快专项债职能发挥实际上存在着债务风险隐患。

2.安全对发展的制约

安全目标也会在特定阶段阻碍发展。从保障地方债安全的几大举措来看，第一，地方债限额管理。地方债限额管理使得地方政府的借贷渠道受到一定程度的限制，无法获得足够的资金来支持其发展，从而影响政府投资，也可能导致政府对某些产业的扶持减弱。第二，专项债收益覆盖倍数要求。根据财政部《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89 号）规定，项目现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息的规模，这一倍数通常要求项目收益可覆盖本息1.1 倍以上。实践中要求的倍数可能更高，达到1.2—1.3 倍，而基础设施建设项目通常难以达到这一要求。第三，坚持中央不救原则。财政部多次强调打破政府兜底预期，坚持中央不救原则。然而地方债之所以回报率较低，一方面原因是其回报部分体现在社会层面，项目的外部性很难转换为项目本身的现金回报，另一方面地方债形成的资产看上去没有直接收益，但实际上会转变为政府税收的增加，而税收很多是央地共享，甚至异地共享。这两者共同的原因导致地方债的收益并非全由发债地区享受，如果中央完全不干涉，可能会导致地区间发展不平衡。第四，债务置换和重组债务等化债方式。债务置换将还债周期拉长，以时间换空间，但存在集中偿还风险，并且这一手段频繁运用可能会传递出政府承担无限责任的错误信息，变相刺激地方政府通过城投平台等途径举借隐性债务，造成地方债的无序发展。除了债务置换，实践中也常见展期和置换同步开展的隐性债务化解操作，通过变更债权债务关系、债务形式等方式化解债务。但是大规模展期降息将导致银行资产收益大幅下降，甚至可能波及银行体系稳定，因此现有的隐债化解手段能否大规模使用尚需考量，从长远发展角度来说可能会给发展带来负面影响。

3.策略性行为下的目标偏离

在央地博弈下，地方政府为了实现地区经济的发展，可能采取策略性行为，从而产生央地之间的委托—代理问题，并导致目标的偏离。地方可能采取的策略性行为包括：第一，延长专项债发行期限。近年来新增专项债的发行期限整体呈现期限延长的变化趋势，专项债期限的延长有助于更好匹配项目资金需求和期限以降低偿债风险。但现实中一些地方官员只关注自己任期内的政绩和风险，将当前的财政困难状况和债务风险后移，给未来的经济社会发展留下较大的隐患，延长专项债发行期限这一政策的实施初衷是希望更好匹配项目的收益周期，而地方政府的策略性行为使其偏离了保障安全的初衷。第二，调整债券资金用途。2022 年，全国共有24 个省份发布了债券资金用途调整公告，一些省份还涉及2022 年新发行的专项债项目。虽然调整债券资金用途能起到地方政府加快投资进度、合理调剂项目资金余缺、提高债券资金使用效益的作用，但债券资金用途调整只是补救工具，造成债券资金用途频繁调整的根本原因还是地方对债券项目规划和管理不到位。允许地方政府对债券资金用途进行调整，实际上给了地方政府二次补救的机会，使得部分地方政府不重视前期科学系统的可行性分析，此后即使调整了债券用途，也会因为项目筹备不充分而存在还本付息风险。

（二）统筹地方政府债务发展与安全中的协同缺失

除了目标冲突，统筹地方政府债务发展与安全过程中还存在政策间与主体间协同缺失的问题。

1.政策间的协同缺失

第一，地方债配额政策与监管政策。近年来我国不断完善地方政府债券信息披露平台建设，这一平台有利于中央全面了解各级政府负债情况，更加精准地配置各个地区的债务限额，从全局角度判断并控制整体债务风险。也有利于地方债券在一级发行市场和二级流通市场的合理定价，提高地方债券市场的流动性，促进债券市场的有序繁荣发展。但债券信息披露平台的作用能否有效发挥？平台对债券基本要素、发行方式、募集资金投向、债券信用评级等信息进行了披露，然而丰富并不代表有效，现有的地方债发行前公告披露的数据较为宏观，少数涉及到已经发行债券本身的情况，投资者并不能从中判断出债务的真实风险，尤其是政府专项债信用评级清一色的“AAA”，根据现有大多数省份信用评级报告来看（见图3），报告内容以地方政府信用分析为主，包括经济实力、财政实力、债务负担、政府管理等内容，模版化较为严重，涉及债务项目本身的分析极少，银行愿意投资地方债券也主要依靠背后地方政府的信用，且发行结果的报告里也几乎没有披露资金投向和效益。不论是地方政府债券信息披露平台建设还是政府专项债信用评级，都是从债务安全角度出发采取了举措，尽管从形式和模式上已经有了一定的进展，但未能真正有效反映真实风险，因而不能与中央分配地方债配额、地方政府举债、投资者投资等举措相衔接，也不能有效促进债券市场的有序繁荣发展。

图3 地方政府债券评级体系

第二，地方政府专项债券绩效评价与官员问责。我国长期开展财政支出绩效评价的探索，但总体来说效果并不理想，支出固化问题严重，受限于财政部门的职权，评价结果并不能起到实质作用，无法做出有力的奖惩。此外，地方政府债务风险产生的一大原因在于部分地方主要领导只关注任期内工作举措的成效所产生的为追求政绩盲目举债的情况。地方政府债务绩效评价的结果能否对官员政绩产生实质性影响？官员终身问责制的建设究竟能不能严格落实？这些问题还有待考量。

第三，地方债限额管理与中长期预算管理。预算中长期滚动使得预算制定综合考虑了中长期战略和未来环境变化预估，而地方专项债的收益需要考虑长期回报率和社会效益，也需要进行中长期的预估与测算，以真正实现政府债务限额管理。尽管我国当前已经建立限额管理机制，设置了地方政府债务的“天花板”，要求地方政府举债不得突破批准的限额，但与预算中长期滚动管理的结合并不紧密，未能实现真正科学的地方债限额管理。

第四，债务政策与税收政策。由财政“三元悖论”可知，增加财政支出、减少税收和控制债务水平不能同时实现，由于财政支出刚性不减，因此政府需要在减税降费和控制债务水平之间取舍。2015 年起确立总基调的减税降费政策取得了显著成效，但也给地方政府带来了较大的财政压力。目前债务政策与税收政策之间的协同程度还不够，在无法同等幅度削减支出的情况下，大幅度、粗线条的减税降费政策使得地方政府的负债率和债务率进一步攀升，不论是发债还是减税降费，都应考虑边际效益，并进行精细化考量，给其他政策以实施空间。

第五，财政政策与金融政策。财政、金融政策不协同可能使地方政府在处置债务风险时面临两难选择。一方面，地方政府若处置存量隐性债不当，可能会恶化当地金融生态环境，最终又会反过来影响地方政府融资。另一方面，融资平台本质上属于国有企业，地方政府作为股东仍需要对其承担违约责任。如果金融政策在债务存续、滚动等方面不给予支持，地方政府偿债压力可能会加大（杨宇焰，张柏杨，2018）。

2.主体间协同缺失

第一，纵向主体协同缺失。近年来中央政府将越来越多的事权和支出责任下放给地方政府，尤其是基层政府，同时，中央对地方政府的考核从单一目标转向多元目标，要求地方政府在保障经济增长的同时，完成环境保护、脱贫攻坚、风险防范等重点工程，这些都使得地方政府面临更大的支出压力和债务风险。纵向主体之间事权与支出责任划分不清，也是我国地方隐债问题产生的根源。

第二，横向主体协同缺失。这主要表现在政府与市场关系未能法治化定型以及横向部门之间缺乏协作配合。市场追求效率优化，而政府则强调协调平衡。二者都有作用范围和局限性，需要相互配合和制衡。因此，在实现二者有机统一的基础上，应当明确二者作用边界并避免缺位或越界。我国政府承担了过多过重的责任，在很多领域超越了其应有的职能范围，长期如此，将导致政府债务率攀升，并威胁到地方债务发展与安全的平衡。此外，在横向部门层面上，财政部、国家发展和改革委、中国人民银行、金融监督管理总局和证监会等还需要针对地方债问题形成更有效的联合监督机制和网络。

五、系统观下统筹地方政府债务发展与安全的思路和举措

地方政府债务问题不能用“二元法”来对待，既不能以过度举债刺激经济增长，也不能过度防范风险抑制债务功能发挥，更重要的是要凝聚社会各方共识，在各种矛盾中寻求一个最大公约数，在发展中解决问题，即运用系统思维，在“发展”与“安全”之间寻求平衡点。系统思维处理地方债发展和安全的关系是国家治理语境下的重大战略问题，是一个根据开放的内外环境与条件资源，以明确的目标、完整的计划、可操作的方案、有效的执行，将战略目标转化为现实绩效的动态过程。

（一）认知层面：树立统筹地方债发展与安全的系统观

树立统筹地方债发展与安全的系统认知，需要加强以下四个方面的思维转变：

1.系统思维。地方债政策应兼顾发展与安全双目标底线，一方面要综合考虑政策实施的成本与收益，不能只关注收益而忽视成本，另一方面政策的实施也要兼顾双重目标，在防范债务风险时给地方发展留有余地，在发挥地方债功能时也要考虑风险底线，避免单一决策思维可能造成的目标冲突，实现高质量发展与高质量安全的耦合共进。

2.多元思维。地方债系统由多维度构成，必须从多元维度评估地方债的收益与风险。在收益方面，地方债务收益不仅包括当前账面上的收益率，还包括长期回报率、社会效益以及城投公司在新型城镇化中的作用等多个维度，并且需要区分地方债收益是否具有空间外溢性。在风险方面，一方面是全口径衡量，将隐性债务纳入全口径债务负担率测算中，另一方面是整体与局部兼顾，在考虑整体风险之外，也要关注部分重点地区债务“暴雷”的风险。

3.协同思维。为避免不同政策之间缺乏联系和沟通而产生“合成谬误”“分解谬误”的问题，还需要实现协同治理，包括政策与改革协同、不同政策之间的协同和不同主体之间的协同。通过建立共识，形成联合力量，稳定预期，共同促进发展与安全。

4.动态思维。统筹发展与安全是一个长期渐进的过程，在宏观背景下地方债的首要政策目标在“发展”与“安全”之间进行灵活动态调整，以使得系统在不确定情境下，具备强大的防御力、恢复力、适应力等韧性特征。

（二）政策层面：兼顾顶层设计与地方参与

1. 重视专项债额度分配和投向引导的科学性、系统性。为充分发挥地方债尤其是专项债对经济发展的作用，同时避免地方政府的盲目建设行为，中央层面应建立专项债宏观调控体系，结合不同地区财力状况、债务风险和项目需求等情况，对不同地区进行地方债额度分配和转移支付制度的综合安排。还应该加强全局性谋划，对不同地区进行产业引导，一方面要对标党的二十大提出的总体发展目标和未来五年的主要目标任务，另一方面要结合全国统一大市场建设规划，明确各个省份的分工与定位，安排不同的专项债投资导向，寻找差异化的项目发力点，加强顶层设计。

2.系统考虑多项政策的整体性推进。统筹地方债发展与安全目标的实现离不开多领域政策的配合与协同，因此需要从中央层面进行系统安排。如完善现有的问责机制，相关主要领导应切实对其任职期间产生的政府债务终身负责，杜绝盲目举债而透支未来的短视行为；尽快稳定宏观税负，在延续减税降费政策的基础上进行制度优化，从追求数量转向追求效果，以此扩大债务工具的实施空间；将政府债务限额管理与中长期预算结合，考虑中长期国家战略和未来环境预期，合理制定总体债务限额；建立财政与金融的联合工作机制，在如何妥善处置存量隐性债问题上加强地方政府和金融机构的协调，防范债务资金链断裂风险。

3.积极引导地方政府参与政策制定。在政策制定的不同阶段，通过召开座谈会等方式，积极引导地方政府参与政策制定过程，针对专项债项目审批流程过多、收益覆盖倍数要求过高等实践中存在的问题与难处，反映地方的真实诉求，以避免防范债务风险相关举措妨碍地方经济发展的正常诉求。

（三）管理层面：构建联合监管体系与政策反馈机制

1.打通“规划—实施—评估”的全流程循环管理。目前，地方债的“规划—实施—评估”单程管理已基本实现，但从评估到下一次规划的链条还尚待打通。应切实发挥地方政府债券信息披露平台和地方债信用评级的作用，提升披露平台披露信息的质量，确保披露信息的可靠性，增添专项债详细信息，如具体的建设规模、采用的技术等。地方政府债券信用评级体系中提高受评债券偿债风险评级的比重，提升评级区分度。此外，信息披露的质量和信用评级结果也要与投资决策及发债额度分配相连接，不能让评价结果停留在披露阶段，要真正与规划相结合并发挥效用。

2.构建“统一标准—信息共享—联合监督—有效惩处”的跨部门联合监管体系。全国人大、财政部、国家发展和改革委、司法部、中国人民银行、金融监管管理总局和证监会等多个部门，应发挥跨部门联合监管作用，通过“统一标准—信息共享—联合监督—有效惩处”的体系构建，打造多方协作监管格局，形成监督合力。“统一标准”是指应制定一套统一的监管标准，确保各个部门之间的监管协调一致，避免监管漏洞。尤其是针对地方债的监管，要遵循统一规则。“信息共享”是指各部门应积极推动信息共享，及时了解地方债的发行情况、使用情况、偿还情况等，避免因信息不畅通而导致的监管失效。“联合督查”是指协同监督地方政府是否合规发行地方债、地方债是否用于规定的用途、地方债偿还能力等情况，确保地方债合规性和安全性。“有效惩处”是指及时发现地方债违法违规问题，对违法违规行为进行有效的处罚和制止，维护地方债市场的稳定和健康发展。

3.建立“政策追踪—目标纠偏—制定对策”的政策反馈管理机制。通过政策分析和追踪，及时发现政策目标偏离的情况，并制定相应纠偏对策。具体而言，在发现地方政府可能存在的策略性行为后，财政部门应加强对拟发债项目的评估，合理测算项目预期收益和发债期限，避免地方政府故意延长发债期限的行为。此外，还应避免债务用途调整常态化，对于因前期规划不当导致债务用途调整以及用途调整频次较高的地区，予以警告和惩罚，并在安排下一年发债额度时酌情调减。