预算管理一体化建设对国库管理的影响研究

车巧怡 李征南 刘 洋

（中国人民银行吉林省分行，吉林长春 130051；中国人民银行通化市分行，吉林通化 134000）

预算管理一体化系统建设，是我国全面深化财政预算管理制度改革的重要推动力量。它整合了“健全现代预算制度”和“信息化支撑基层治理平台”的双重作用，对于构建标准科学、规范透明、约束有力的预算制度起到了保障作用。2019年财政部开始大力推进预算管理一体化系统建设，目前，中央本级、全国 37 个省、市、自治区和计划单列市、新疆生产建设兵团已经全面完成预算管理一体化系统上线，实现了全国预算管理一体化“制度+标准”的统一，应用系统中央、省级两级集中部署和全国数据的 T+1汇总，实现了财政信息化的跨越性发展。

国库部门作为预算管理中的一个执行部门和监督部门，不可避免地要顺应改革的历史趋势。为此，吉林省分库深入研究了预算管理一体化改革给国库部门带来的机遇，分析了国库部门未来面临的挑战，认为只有在夯实制度建设、强化监督管理和推进信息化建设等方面下狠功夫，才能更好服务于经济发展和财政改革需要。

一、预算管理一体化概况

（一）预算管理一体化内容

预算管理一体化是以统一预算管理规则为核心，以预算管理一体化系统为主要载体，将统一的管理规则嵌入信息系统，构建现代信息技术条件下“制度+技术”的预算管理机制。预算管理一体化系统涵盖基础信息管理、项目库管理、预算编制、预算批复、预算调整和调剂、预算执行、会计核算、决算和报告等预算管理的全过程，通过有效衔接预算管理各环节、各层级、各主体，规范预算管理和硬化预算约束，全面提高各级预算管理规范化、标准化和自动化水平，实现对预算管理全流程的动态反映和有效控制，最终实现财政预算管理五个“一体化”的目标：全国政府预算管理的一体化、各部门预算管理的一体化、预算全过程管理的一体化、预算项目全生命周期管理的一体化、全国预算数据管理的一体化。

（二）预算管理一体化意义

推动全面深化预算制度改革，促使预算管理过程实现一体化是加速设立和完备当代预算体系，推进我国管理体系以及对应的治理水平达到先进水平的必然要求。同时也是强化预算管理体系实现转变的基础，是完备财务的基础性任务，是进一步完成基层管理体系的特殊要求。预算管理一体化建设，能够全面提高各级预算管理规范化、标准化和自动化水平，进而实现各级财政部门对预算管理的动态反映和有效控制，推动预算管理迈上新台阶。

（三）预算管理一体化进展情况

吉林省财政厅根据财政部要求，结合自身实际，出台了《吉林省财政预算管理一体化实施方案》，并以“数字吉林”为建设基础，采用大数据、云计算等方式建立了吉林省财政预算管理一体化系统，于2021年6月在全省大部分地区推广上线，距今已平稳运行两年。2022年全省各级财政部门的预算编制、预算执行和年终决算均已使用财政预算管理一体化系统。

二、为央行国库发展带来的机遇

（一）为国库系统与安全并重提供新借鉴

财政关联民生，国库系统关系经济运行稳定。预算管理一体化在数据安全与系统创新这两个重要基本点上，有值得国库部门借鉴之处。一是统一管理模式。财政部为实现全国财政预算数据管理一体化，出台了《财政预算管理一体化规范（试行）》和《预算管理一体化系统技术标准》等制度标准，统一了全国财政预算管理一体化系统的数据标准和系统技术标准，打破了各地财政系统杂乱、数据规格不统一、运维不一致的局面，实现了全国各级财政预算数据生产和对接传输的标准化。如今各级财政数据的规范性大幅提升，国库部门也应加大力度提高内部数据的规范度，优化数据统计标准，完善数据报送制度。二是加强应急管理。预算管理一体化系统对业务运行环境与系统完备性提出了更高的要求，国库部门也应相应加强应急预案建设，针对电子化快速发展带来的系统容量和反映速度承压、资金和信息流量增大带来的系统运行不稳定、信息存在时滞等导致业务处理被动中断等系列情况，进一步规范应急措施，保证国库业务处理的连续性、稳定性。

（二）为国库创新与底线并存提供新思路

在既要牢牢保证国库资金安全，又要达成国库多维创新的新成果方面，财政部门在预算管理一体化系统建设中的一些经验做法，为央行国库如何加快创新步伐提供了新的思考方向。一是全周期管理模式。预算管理的各环节以预算项目为基本单元，依托项目库对预算项目全周期进行管理，加强跨年度支出、中长期支出事项与各年度预算的衔接。人民银行国库对财政运算执行监督也可以从“预算单位+预算科目+金额”的财政预算监督模式，改为“预算项目+预算单位+科目+金额”的预算项目支出监管模式，加强对地方债等特殊项目资金的跟踪关注。二是印章管理模式。预算管理一体化的实施，使国库部门通过前置系统，实现了财银互联，通过“凭证库、印章库”的记忆存储和电子审验，确保了验证方式更加高效准确。两“库”的增加取代了原有的人工核对，避免了人工核查的误差，提高了审核效率，提升了国库会计核算水平。国库部门的其他印鉴也可以采用电子印章的方式进行管理和使用，有助于加快审核效率，提高审核质量。

（三）为国库服务与监管并行提供新契机

预算管理一体化建设为央行国库将新时代财政预算监管有机融入国库服务提出了新的着力点。一是监管重点转变。“机控”取代部分“人控”，统一后的票面格式，减少了基本要素审核环节，突出了资金方面的审核重点，有利于国库收支的合法、真实、准确、及时出入国库。二是延展了监管深度。通过横向涉及各级财政、预算单位、代理银行、国库等不同性质的部门，纵向涉及中央、省、市、县、乡镇等的预算单位，监管领域涵盖财政资金使用的事前立项、绩效评估，预算执行、事中拨款，以及相关业务的事后监督等各个环节，有利于国库健全完善不同层级、领域间的协调配合机制，提高了国库监管效率，促进国库部门与其他部门之间的相互监督，形成良性互督机制，提高对政府预算的服务和监督质量。

（四）为国库效率与质量并进提出新要求

预算管理一体化系统建设，通过电子化场景的全流程应用，大幅提高了支出业务的处理效率，促进资金在国库与预算单位间的流转率稳步提升。一是业务运行打破时间和空间限制。改变了预算支出的传统纸质模式，通过全流程智能化的信息对比，辅之以人工录入复检，减少了纸质凭证在途时间，压降了业务办理时间，为业务处理的开始和截止时间拓宽了范围。二是有效降低了行政运行成本。在业务操作步骤中由传统的三人手工审核录入转变为双人线上审核操作，减少了国库部门人员需求的问题；通过缩减人工往来传递凭证次数，减轻了社会交通压力和财政部门的人工成本；通过缩减纸质凭证和登记簿的需求，减少了档案管理的人工整理时间和保管的场地成本，为预算各环节的精简运行提供了充分的可行性。

三、对央行国库发展带来的挑战

（一）清算模式带来的资金风险

一是“先支付，后清算”的模式导致资金风险关口前移。《预算管理一体化规范（试行）》规定：“财政部门根据预算指标及库款情况等批复分月用款计划，同时不再向代理银行下达用款额度”，但国库部门仍有额度控制。如果发生预算单位超额度用款的情况，风险只能由商业银行承担。二是“先支付，后清算”原则与《支付结算办法》中的“银行不垫款”原则相违背，不利于银行资金的统一管理。

（二）流程变长带来的监管难度

一是流程变长。集中收付资金清算模式下，国库由原来的直接拨付给预算单位，转变为拨付给商业银行，由商业银行再拨付给预算单位。但集中支付额度清单的内容展示有限，总清单中仅体现预算单位、预算科目和支付金额信息，但预算单位收款账户信息以及资金用途等原本在纸质凭证中的重要信息并未予以展示，导致国库作为资金出口，对预算单位的资金用度失去监管。

二是国库参与度较低。预算管理一体化系统中包括预算信息，但未对国库部门展示，国库部门对预算的把握仍停留在纸质信息或系统外的其他电子信息中，日常支出时，存在比对困难的情况。而且，因预算单位用度资金存在一定政策导向性和偶然突发情况，在同一预算年度间时常增减预算支出指标，国库部门也无法及时掌握预算执行表中的增减变化，大大降低了国库预算执行的参与度。

（三）制度不足带来的操作束缚

一是国库管理与财政制度不同步。随着预算管理一体化的持续深化，财政部门取消了划分财政直接支付和授权支付的区别，但资金清算仍未采用统一的国库集中支付方式，因此，国库部门目前只能继续按照相关国库管理制度及实施细则进行业务的实际操作，即同时采取原来的直接支付和授权支付分别清算的方式，并分别与财政、代理银行完成账务核对工作。这种做法大幅增加了国库对清算资金的监督管理难度，也不利于提高财政资金清算效率和落实相关监督管理要求。

二是国库制度仍对手工操作依赖较大。以电子退库退回业务为例，2019年国库退库及退库退回业务实行电子化后，与税务往来的退库凭证、退库审批表均通过TIPS系统实现电子化传输，退库退回可以实现系统自动查找并一键提交入库。但依据《国库会计标准化指引（试行）》规定，业务员仍需手工查找原退库凭证，人工确保退库信息无误，才能进行退库退回操作；且需打印原退库凭证及退库退回清单及两份“国库内部往来专用凭证”留作纸质存档凭证，与原手工模式下纸质存档凭证数量相比未见减少。

三是实地业务检查权落实较难。财政预算管理一体化系统上线后，财政部门同步推广电子化国库集中支付业务，国库集中支付代理银行数量和国库集中支付业务量随之增加，财政部门普遍选择国有商业银行和股份制商业银行作为集中支付业务代理银行，而依照人民银行总行对执法检查工作的改革要求，地市级中心支行每年只能对地方法人机构开展综合执法检查，需要申请专项检查才能对国有商业银行和股份制商业银行代理的集中支付业务开展检查，导致地市级国库对集中支付业务的监管力度直线下降。

（四）改革转型带来的崭新模式

一是机构改革转型带来的新核算模式。适逢央行机构改革时期，经理国库作为央行的三大职能之一，经理国库的运行模式也由“一级一个核算主体”转变为“一级多个核算主体”。从业务操作角度看，瞬时增加了省级国库与地市国库的日均支出业务量，国库人员与设备压力激增，管理难度大幅增加，对国库系统荷载力提出更高的挑战。

二是信息化不断升级发展带来的风险。代理国库模式下，人民银行和商业银行使用的网络不同，由于各方对信息的安全性和保密性要求都很高，因此信息的传输要经过层层网关，因此当一方改变应用环境或者升级软件时，都会产生较多不可预见的风险，如无法正常传输数据，读取信息等。

四、几点建议

（一）强化国库监督

一是牢牢把握经理国库本质，把提升国库监督能力作为高质量发展的重要抓手，梳理现有法律法规、制度规章，结合全部国库业务及业务处理全过程，建立国库监督的权力清单、责任清单制度，切实履行好法律赋予国库的监督职能。二是加强对集中收付代理银行代理行为的合规性进行监督。充分利用综合执法检查和专项检查等手段，不断强化执法检查的方式方法，细化监督检查范围及内容，加强对集中收付代理银行代理业务的柜面监督及检查力度，促进代理银行合规经营。三是加强日常的审核审核，按照法律法规及制度规定，对预算收支业务实施事前、事中审核监督；按照经人大部门批准的预算收支计划及财政部门下达的支付额度实施事中审核监督与监控；对各类收支凭证的要素合规性实施事前柜面监督。

（二）强化制度建设

一是以“两法两条例”为依据，以树立国库监督与国库服务“双支柱”意识为原则，结合国库业务和信息化发展的新要求修订完善国库业务制度，既包含新业务、新模式，又注重风险监测与管理，建立以“两法两条例”为基础、以部门规章和规范性文件为补充、覆盖国库全部业务及处理全过程的国库管理制度体系。二是针对预算管理一体化“先支付、后额度、在清算”的业务处理模式，国库部门要与财政部门加强沟通，在坚持经理国库的底线原则下，在预算管理制度的框架下，共同研究合理的解决方案，写进制度中加以固化。三是赋予人民银行对财政部门自在集中收付代理银行开立账户到财政性资金管理的参与权、检查监督权以及对代理银行违规行为的处罚权，使国库集中收付业务管理及操作有法可依、有章可循。

（三）加强信息化建设

一是在安全、便捷的前提下，适当放开国库部门档案管理制度，优化国库部门信息存储方式和调阅方式，提高信息和资源共享水平，重塑无纸化收支操作流程。二是在实现支出凭证无纸化的基础上，将相关附件材料也从人工传递、电子扫描等方式向无纸化转变。三是加强细节建设。例如在日常操作中，部分财政的前置系统发送支出业务时，仍需工作人员手动查询业务操作模块，并未有相关系统提示信息，大大增加了操作人员的查询工作量，尤其在多家财政局同时发送支出业务指令时，现有的国库系统并未配备信息弹窗，操作人员需全时段、不定时的进行业务指令查询。