国土空间规划体系下的地票运行机制研究

梁婧祎，梁 健，李 磊

（1. 重庆欣荣土地房屋勘测技术研究所有限责任公司，重庆 400074；2. 重庆市勘查规划设计有限公司，重庆 400074；3. 重庆市规划和自然资源调查监测院，重庆 400074）

2008年，“地票”改革试验在重庆市拉开序幕，其本质是为解决高速城镇化进程中建设用地扩张与耕地保护矛盾而产生的一项重要制度创新。十余年来，“地票”制度的实施为重庆市统筹城乡建设用地指标、落实耕地保护责任作出了巨大贡献，也在一定程度上实现了农民对土地增值利益的分享[1]。按照新修订的《中华人民共和国土地管理法》以及国土空间规划的总体要求，在2020—2035年规划期中，国家将继续采用约束性控制指标机制来实现对土地资源的综合管控，协调新型城镇化发展进程中建设扩张与资源环境保护间的矛盾关系依然是未来规划和自然资源管理工作的首要任务，新时期亟待进一步深化推进“地票”制度改革，持续发挥“地票”在资源配置方面的优势作用[2]。本文基于自然资源部关于国土空间规划的相关政策要求，分析了“地票”在新一轮规划期中的功能定位，探讨了国土空间规划体系下“地票”的产生落地布局及运行规则，为建立“地票”与国土空间规划衔接机制和实施路径提供参考。

1 “地票”制度的内涵

1.1 “地票”的差异化特征

2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。自此原国土资源部开始在全国范围内推进城乡建设用地“增减挂钩”政策。重庆“地票”制度产生于“增减挂钩”，本质是将农村低效土地转化为城市建设可利用的发展空间，以实现城乡统筹发展及一体化建设[3-4]。“地票”制度的创新源于其两个差异化特征：一是“地票”实现了“增减挂钩”指标的票据化管理，通过公开拍卖、价高者得的方式进行交易及跨区域使用，市场化的配置机制使“地票”真正成为农村建设用地流转的载体，而当时“增减挂钩”指标仍主要是通过行政手段由政府直接进行配置；二是“地票”针对当时含糊不清的农村建设用地产权状况进行了确权分置，明确了拥有所有权的集体经济组织与拥有使用权的农户个人间的利益分配比例，使农民最大程度地参与了土地增值收益的分享，实现了农村集体土地发展权价值的回归[5-7]。

1.2 “地票”与规划管理的关系

“地票”与规划管理存在正向促进、反向制约的关系。一方面，“地票”制度以实施用途管制为核心，以落实规划为基础，将城乡用地双向外延式的扩张模式转变为以盘活存量建设用地为主、城乡建设用地总量不增加的用地模式，促进了建设用地的城乡统筹，有效助推了国土空间规划用地总量控制目标的实现。此外，“地票”具备规划指标与规划用地空间的区域腾挪功能，通过市场机制引导土地资源的高效配置和布局优化，增强了土地要素的流动性，极大提升了规划实施的灵活性和传导效率[8]。因此，对于规划而言，“地票”制度是增强规划弹性、促进规划实施的重要政策工具。另一方面，《重庆市地票管理办法》规定了“地票”运行各个环节均以符合规划为前置条件，“地票”来源的范围要求在规划的城镇建设用地扩展边界以外，“地票”落地使用的范围要求在规划的允许建设区或有条件建设区域内，这对于“地票”而言是规划空间上的制约，在其运行过程中起到了引导和管控的作用。

2 “地票”在新一轮规划期的功能定位

2.1 城乡建设用地优化配置功能

《重庆市地票管理办法》规定，农村建设用地复垦为耕地后产生新增建设用地指标，具有与国家下达的新增建设用地计划指标相同的功能。“地票”制度实施以来，在城乡建设用地优化配置、保障城镇化进程中用地需求方面发挥了重要作用，有效提升了土地资源的配置效率，为上一轮规划期内重庆经济社会的高速发展提供了助力。随着全面推动长江经济带发展战略和共建“一带一路”倡议、成渝地区双城经济圈一体化发展战略的实施，可以预测全市重点优势发展区域的新增建设用地需求与国家下达的用地指标还将存在较大缺口。2035年规划目标中重庆市户籍城镇化率将从现状的66%提升到80%左右；在新型城镇化持续稳步推进的背景下，农村存量建设用地闲置、荒废的情况将进一步加剧。因此，在国家更加严格的用地总量指标管制要求下，新一轮规划期内需要“地票”持续发挥城乡建设用地优化配置功能，通过市域范围内城乡建设用地指标的远距离、大范围空间置换，陆续消化和盘活农村存量闲置土地，缓解城市建设用地供应紧张局面，持续提升土地资源要素的流动性和配置效率，为重庆实现“两地”“两高”战略目标提供制度保障。

2.2 耕地保护功能

“地票”采取“先造地、后用地”的运行模式，以复垦补充耕地作为城市建设占用耕地的硬性前置条件，只有在其质量检验合格后才能向市级自然资源部门申请确认并核发城乡建设用地挂钩的“地票”。相较于增减挂钩“先占后补”的模式，“地票”能更好地落实耕地“三位一体”保护。此外，“地票”的经济补偿机制充分调动了农民对废弃宅基地复垦的积极性，客观上为落实耕地“占补平衡”补充了更多的后备资源[9]。“地票”制度实施以来，重庆市每年通过复垦闲置建设用地新增优质耕地近3 万亩，在保障区域粮食安全、实现耕地保护责任目标方面发挥了重要作用。从2021年国家公布的第三次全国国土调查（简称“三调”）数据来看，近年来由于农业结构调整、国土绿化、建设占用等原因，全国耕地总规模仍呈持续减少趋势。为守住18 亿亩耕地红线，2022年国家把耕地保有量和永久基本农田保护目标任务足额带位置逐级分解下达，作为刚性指标实施严格考核、一票否决、终身追责。目前，自然资源部下达的2035年耕地保护目标已十分接近各地现状耕地数量，地方政府耕地保护的压力较大，新一轮规划期内的耕地保护形势更为严峻，在此背景下“地票”的耕地保护功能价值将进一步凸显。

2.3 生态涵养功能

重庆市从2018年开始探索拓展“地票”的生态功能，在坚持最严格耕地保护制度的前提下，因地制宜推进农村闲置、废弃建设用地复垦为林地、草地等生态用地，截至2022年年底，全市已累计复垦形成生态类“地票”6589 亩。国土空间规划将生态保护红线作为“三线”管控中的一条重要控制线，红线范围内将严格实行分级分类管控，自然保护地核心保护区禁止一切人为活动，其他区域仅允许开展对生态功能不造成破坏的有限人为活动。生态保护红线的管控要求体现了新时期国家对生态环境保护的重视程度，在重庆长江上游重要生态屏障建设过程中，“地票”的生态涵养价值将得到进一步体现。通过实施“地票”制度，引导农户进行生态搬迁，有序退出自然保护地核心保护区，可以减少人为活动对生态环境的破坏和干扰。同时，按照因地制宜的原则，将自然保护地及生态保护红线核心区、退耕还林区域、地形坡度大于25°区域复垦为林地、草地、湿地等生态用地，也可以提升因实施“地票”带来的生态效益，充分体现“地票”的生态价值。

2.4 用地约束功能

“地票”的用地约束功能体现在两个方面。一是“地票”交易通过市场机制实现了建设用地指标优化配置，使建设用地向土地级差收益高的区位布局，引导农民向小城镇和集中居住区相对集中，加大了农村建设用地单位面积的资本投入，使土地承载力和集约利用程度得到了提升[10]。二是重庆市规定新增经营性建设用地、部分违法用地必须使用“地票”产生的新增建设用地指标，由于“地票”相对于计划指标更加昂贵，客观上增加了经营用地和违法用地的使用成本，倒逼用地单位向集约用地转型，也在一定程度上遏制了违法用地的产生。新时期我国的土地利用将逐步进入到存量时代，人地矛盾依然是规划管控中的核心矛盾，如何在不影响发展的前提下减少增量将成为地方政府必须解决的问题，新一轮规划期亟待“地票”持续发挥在引导建设用地合理布局、土地集约利用、限制违法用地等方面的作用。

2.5 促进乡村振兴功能

乡村振兴是当前国家的重大发展战略，也是国土空间规划的历史任务和时代责任。《重庆市地票管理办法》规定，农户宅基地复垦获得收益的15%分配给农村集体经济组织，农村集体建设用地复垦也得到一定的“地票”收益，这部分收益可以为农田水利、农村道路、卫生设施、垃圾处理等农村基础设施的建设提供资金保障。《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》中强调，农村建设用地复垦产生的用地指标要优先满足农村发展的建设用地需求，这些指标也可以为乡村振兴过程中农村新型社区建设、农村公益性事业建设、农村民办企业发展等解决用地问题，“地票”未来将逐步成为农村新增建设用地指标的重要来源[11]。

3 国土空间规划体系下“地票”的产生和落地

3.1 “地票”的产生与交易

2008年至2022年，重庆农村土地交易所已累计交易“地票”36.9 万亩。根据新一轮规划的人口预测，到2035年规划期末全市农村户籍人口在1260 万至1500 万人，相比于2020年，农村户籍人口现状为1738 万人，可能退出农村宅基地的潜在人口为238 万至478 万人。参照当前重庆市农村建设用地人均137 m2标准进行测算，到2035年，农村建设用地复垦潜力下限值为49 万亩，上限值为98 万亩，理论上可以满足规划期内“地票”产生交易的需要。为实施乡村振兴战略，市级国土空间规划中构建了3 类13 条乡村振兴示范带，明确了全市7500 个行政村发展类型。其中，集聚提升类村庄发展类型为引导人口居住适度集中，通过“拆、改、建、复”综合整治腾挪用地指标，保障乡村产业发展需求；城郊融合类村庄发展类型为促进城乡基层设施互联互通共建共享，逐步向新型农村社区转变；特色保护类村庄发展类型为划定保护区域和建设控制地带，防止大拆大建；拆迁撤并类村庄发展类型为村拆迁撤并与新型城镇化、农业现代化结合，促进农民转移就业。因此，在农村闲置、废弃建设用地等复垦资源相对充足的前提下，新一轮规划期内制定农村建设用地复垦和“地票”交易计划时，要统筹考虑村庄发展规划指引、农民复垦意愿、扶贫搬迁、地灾避让等因素，合理确定“地票”产生布局的优先级。相同条件下，建议可以按照拆迁撤并类村庄＞集聚提升类村庄＞城郊融合类村庄＞特色保护类村庄的优先顺序实施“地票”产生交易计划。

此外，乡镇级国土空间规划及村庄规划层面，建议进一步明确农村建设用地减少的规模和空间布局，明确规划期一定年限内的农村建设用地减少的时序计划安排，逐步强化规划中期实施评估对农村建设用地减少的考核和评估，确保国土空间规划对复垦的实施安排落到实处。

3.2 “地票”落地使用

《重庆市地票管理办法》《关于贯彻落实〈重庆市地票管理办法〉有关事项的通知》规定，新增经营性建设用地及部分违法用地必须使用“地票”，其他新增建设用地可以使用“地票”[12-14]。从2008年至今的“地票”产生及使用情况来看，目前仍有大量存量“地票”未落地，整体上呈现供大于求的现状。从空间分布特征来看，“地票”运行存在来源区和落地区空间错位的现象，全市“地票”超过70%来源于渝东北、渝东南地区，但两地区落地使用的“地票”不超过5%，与两地区经济和新增建设用地占比并不相称。因此，在新一轮国土空间规划区域协调、城乡融合发展的目标和要求下，“地票”落地使用环节还需要进一步完善。

一是国土空间规划本身实现了对原有土地利用规划、城乡规划和主体功能区规划等的整合，是全域全地类全要素的“多规合一”，未来“地票”产生和落地应严格以规划确定的城乡建设生产、生活和生态空间为统筹计划、实施的依据和指引[15]。二是应进一步加强规划对“地票”使用的差异化引导，结合第七次全国人口普查（简称“七普”）、“三调”以及地方发展特色等实施有针对性的“地票”差异化使用政策。例如，两地区部分区县“七普”人口呈减量趋势，但旅游业为支柱产业，旅游相关用地需求较大，应鼓励“地票”指标对推动该地区乡村振兴、乡村旅游发展项目的支持。三是在国家严控新增建设用地、强化资源环境保护的大背景下，应考虑适当扩大“地票”使用范围，将占用永久基本农田、生态保护地的一般用地项目，以及所有符合条件可补办用地手续的违法用地均纳入强制使用“地票”范围。收紧国家下达计划指标，既可以平衡当前的“地票”供需关系，也可以为更好地落实国土空间规划下的耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界（简称“三线”）管控要求提供助力[16]。

4 “地票”在国土空间规划体系下的运行规则

现行的《重庆市地票管理办法》规定，“地票”运行需符合土地利用总体规划和城乡总体规划，“地票”指标可以在土地利用总体规划中的允许建设区和有条件建设区中使用。但国土空间规划体系不再单独编制土地规划，也不再采用允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区来实施用途管制分区，国土空间开发保护格局由“三线”进行管控。因此，在国土空间规划体系下，“地票”运行必须要符合新的“三线”管控要求。

4.1 “地票”产生应遵守的规划边界

一是根据现行的《重庆市地票管理办法》，拟实施“地票”复垦的地块应在土地规划确定的城镇建设用地扩展边界及能源、交通、水利等工程设施用地范围外。从规划衔接的角度考虑，国土空间规划体系下，产生“地票”的地块同样应位于城镇开发边界和规划的能源、交通、水利等工程用地范围外，为城镇建设发展和基础设施建设预留发展空间。二是按照当前拓展生态“地票”功能的总体要求，“地票”产生时，生态保护红线、规划的退耕还林区域，以及地形坡度大于25°区域内的建设用地，应强制复垦为生态“地票”，后续不作为耕地管理和使用。

4.2 “地票”落地应遵守的规划边界

现行《重庆市地票管理办法》规定，“地票”指标可以在土地规划确定的允许建设区和有条件建设区内使用，但国土空间规划中用途管制要求存在较大变化，未来的“地票”落地使用有以下两种思路。第一种是仅考虑规则衔接，在新的规划体系下“地票”可以在城镇开发边界内的集中建设区和弹性发展区内落地使用。但由于城镇开发边界侧重于城镇建设发展需求，“地票”若只落地在城镇开发边界内，不能为乡村建设发展腾挪空间和指标，无法满足落实乡村振兴战略的切实需要。第二种是统筹考虑新型城镇化发展、乡村振兴等实际需求，在上述规则外，增加农村地区自用类“地票”可落地在村庄规划的建设用地范围及弹性用地区域。此外，对于生态保护红线与耕地和永久基本农田保护红线外区域，可以进一步梳理饮用水源地、国家公益林等其他约束红线，通过建立正负面清单，细化可使用“地票”的项目规划分区，扩大“地票”落地使用范围。

4.3 “地票”运行与规划管理衔接要求

现阶段“地票”在产生落地过程中，还存在与规划实施不同步、衔接不足等问题，在国土空间规划体系下，需要动态跟踪“地票”全流程运行状况，建立规划空间调整对“地票”的更新管理机制。一是完善“地票”入库管理方式。“地票”产生落地情况应及时纳入国土空间规划“一张图”平台进行统筹管理，在规划“一张图”中建立“地票”专项图层，动态更新“地票”产生来源和落地使用的空间矢量范围，实现“地票”运行全流程可视化，同时也为“地票”指标核销、历史节余指标整合利用、精细化管理等提供支撑[17]。二是建立“地票”与现状、规划数据库的联动机制。每年年底将“地票”专项图层中的变化信息纳入年度国土变更调查，编制城乡统筹平衡方案，提出国土空间规划修改方案，推动“地票”指标引起的要素流动在现状及规划层面动态更新入库。三是改进“地票”落地使用核销方式。在“地票”专项图层中设立凭证唯一代码字段，在“地票”使用后，依据唯一代码对指标数量、落地的空间范围同步进行核销，转变之前单独进行数量核销的管理模式。

5 结语

“地票”具备流量指标的特性，是新形势下推进存量与减量规划的重要手段，也是增强规划弹性、促进规划实施的重要政策工具，在新一轮规划期里需要“地票”进一步发挥用地指标优化配置、耕地保护、生态涵养、用地约束、乡村振兴等多方面的复合作用。国土空间规划是“地票”运行的龙头，未来“地票”的产生及落地布局应当依据各个阶段的规划目标进行合理统筹，“地票”运行各个环节也需要符合“三线”管控的总体要求[18]。此外，目前正在搭建的国土空间规划“一张图”平台可作为未来“地票”运行与规划衔接的重要端口，有望彻底解决“地票”与规划实施不同步等问题。