以数字化规范权力运行研究——基于河南的实践与思考

卢晓蕊

（河南牧业经济学院马克思主义学院，河南郑州 450044）

一、研究背景与文献综述

党的十八大以来，健全监督体系，加强对权力运行的制约和监督，让权力在阳光下运行，是我们党在反腐败斗争中取得的重要经验。习近平总书记在2022年6月中共中央政治局第四十次集体学习时强调，要加深对新形势下党风廉政建设和反腐败斗争的认识，提高一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，全面打赢反腐败斗争攻坚战、持久战。如何加强对权力运行的制约和监督，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，成为各级党委政府必须面对和回答的时代课题。互联网、大数据、云计算、人工智能等新一代信息技术的迅速发展和应用，为制约和监督权力运行提供了一种新的思维、方法和技术。学术界已有的研究总体上呈现出三大视角：一是数字技术视角，重点研究制约权力运行的数字技术和模型。如李成言、庄德水对制约权力运行的技术手段进行了研究，指出可以从预警技术、监控技术、管理技术、测评技术等方面对反腐技术进行创新［1］。二是监督模式视角，通过对各地大数据监督的具体做法进行实证分析，梳理出不同的大数据监督模式。如宋伟、邵景均梳理出大数据监督的精准公开模式、关联预警模式、智能管理模式、评估测量模式等［2］。三是核心领域视角，以智慧纪检监察为突破口进行研究。如曾智洪、陈煜超、吴金群厘清了智慧纪检监察的概念意涵和基本框架，刻画了智慧纪检监察的实践图谱，并基于智慧纪检监察的治理反思提出其优化策略［3］。吴金群、曾智洪、游晨对由大数据中心、云计算平台、业务应用模块、协同治理机制、基础设施、技术保障和法律制度等共同构成的智慧纪检监察模式进行了研究［4］。在实务界，地方和部门也开始积极运用数字技术探索开展对权力制约和监督的具体路径，取得了明显成效，但也存在一些问题和困境。因此，加强对数字化规范权力运行的研究，已经成为具有时代意义的重要议题。

二、河南运用数字化规范权力运行的实践探索

近年来，河南省大力实施数字化转型战略，加强数字政府建设，积极探索运用大数据、云计算、人工智能等现代数字技术手段，不断倒逼行政权力依法行使、阳光行使、秉公行使、廉洁行使，推动把行政权力关进数据的笼子。

（一） 用清单管理明晰权力设定。河南省按照“法定职责必须为、法无授权不可为”的原则，探索将权力运行的各领域、各阶段以清单形式固定下来并通过信息化平台公之于众，推进“清单之外无审批”。一是建立政务服务事项基本目录。编制公布河南省政务服务事项基本目录，将省市县乡村五级政务服务事项全部纳入目录清单管理，并进行动态调整。二是统一政务服务事项清单要素。在全国率先推行事项名称、设定依据、办理条件等32个要素全省统一，推进事项同要素管理、同标准办理。省级统一制定事项要素模板，用信息化手段固化改革成果，在省一体化政务服务平台发布省市县三级办事指南37万份、乡村两级办事指南197万份。三是推行“一张清单”统一监管。依托省“互联网+监管”系统编制监管事项目录清单，梳理法律法规规章2385部，拆分法条22.8万条，推动监管事项与行政执法事项、随机抽查事项等有效衔接。四是制定实施市场准入负面清单。以清单方式明确列出禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，清单以外的领域各类市场主体皆可依法平等地进入，明确企业“法无禁止皆可为”，有效压缩寻租空间、激发市场主体活力。

（二） 用在线平台固化权力运行。河南省依托全省一体化政务服务平台，以信息化平台固化行政权力事项运行流程，压缩吃拿卡要、权钱交易等暗箱操作的机会和空间。一是强力推进“一网通办”。建成覆盖省市县乡村五级的河南政务服务网，全省政务服务事项基本实现网上可办。打造河南政务服务移动端“豫事办”，注册用户数突破7600万，上线共计6700项应用，社保、医保、公积金、高考成绩查询等高频民生事项实现掌上办。二是优化审批服务流程。依托一体化政务服务平台持续推进“四减一优”（减环节、减材料、减时间、减跑动，优流程），省本级行政许可事项办结承诺时限平均压减超过70%，不见面审批事项比例达到90%以上。三是加强重点领域平台建设。针对项目、工程、招投标等潜在廉政风险重点领域，建成运行省投资项目在线审批监管平台、省工程建设项目审批管理系统、省公共资源交易平台，推行项目网上统一申报、统一受理、统一办理，有效消除了重点领域廉政风险。

（三） 用数据共享规范权力行使。河南省积极运用数据共享推动申办双方不见面、审批过程按数字程序进行，使权力运行全程数据化、透明化，减少自由裁量权和人为操作空间。一是推进“极简审批”全覆盖。以后台数据共享推进政务服务事项线上集成化办理，企业开办、不动产登记、人才服务、水电气暖过户等495个事项实现“一件事一次办”。二是推进“免证可办”全覆盖。通过居民身份证、营业执照、不动产登记证明、医保凭证等电子证照应用，推动社保卡申领、电力开户、涉企不动产办理等129个事项实现“免证可办”，群众办事不需要现场提交纸质证明材料。三是推进“免申即享”全覆盖。各地通过搭建平台、梳理政策、数据共享、智能分析、精准匹配，积极探索推进惠企政策、惠民政策“扎口发布、套餐配送、点单直达、政策秒兑”，变“人找政策”为“政策找人”“免申即享”。

（四） 用数字监督推动权力可溯。河南省积极探索智慧纪检平台建设，完善大数据监督和技术反腐体系，运用大数据研判工作动向，助力提升监督效率和反腐能力，推动权力运行可督可溯。一是搭建智慧纪检平台。如开封市纪委监委搭建“亲清连线·廉通企业”平台，开通“廉通企业”“汴捷查询”“清廉矩阵”三个模块，接受办理各类咨询、投诉192件［5］。鹤壁市山城区建立智慧纪检监察平台，设置政治监督、民生监督、作风监督、巡察监督、亲清政商、智慧党建6个功能模块，整合全区民生资金、村级“三资”、公车系统、党员干部信息等数据资源，让小微权力运行和日常监督全程可视可见可查［6］。二是强化数据分析比对。对财政、税务、审计等数据进行综合分析和比对碰撞，将传统“串部门、查台账”的工作方式升级为“从数据中查事查人”，为主动监督、精准监督提供数据支撑。如郑州市纪委监委借助“1+N+E”智慧监督平台与社保、民政、司法等部门数据进行碰撞，筛选出19类25366条存疑参保人信息，已追缴120.81万元［7］。三是开展政务服务电子监察。建立政务服务电子监察系统，根据系统数据对各地各部门政务服务办事慢、违规办理等现象进行预警提醒或发放红牌等操作，倒逼各地各部门提高办事效率。

三、面临的问题和困境

运用数字技术规范权力运行已成为不可阻挡的潮流和趋势。然而，当前河南省在以数字化规范权力运行过程中，还存在诸多方面的问题，制约大数据反腐应有效能的发挥。

（一） 数字思维尚未真正树立。一些部门工作人员对大数据时代已经到来的思想准备不足，仍然习惯于传统行政管理方式，工作中纸来纸往，网上办事、网上服务、网上审批、网上管理的意识和能力不足。纪检监察机关取证手段大多凭借“跑断腿、磨破嘴、敲坏门”，执纪调查案源渠道较窄，监督执纪问责时间长、成本高。

（二） 权力事项尚未全部纳管。当前各地各部门发布的事项清单主要以外部行政权力的管理、规范和行使为主，尚未对集体重大决策、人事调动、资金使用等政府内部权力运行的事项实施清单化、标准化；惠企惠民政策、奖补资金申请、政策性扶持等助企纾困事项清单化动力不足，覆盖范围仍然不够全面；一些已有的事项清单同一权力事项在不同清单中的要素内容、运行流程等不尽一致，绩效评估无法进行标准化管理。

（三） 专业平台功能有待拓展。各地探索建立的平台多数是以监督某个领域或实现某项功能为核心的，缺少以省级区划为单位进行总体规划，缺少系统化的大监督平台。已建智慧纪检监察平台存在着系统架构不一、网络环境不一、数据标准不一，数据采集更新频率各异、网络不互联互通、网络安全和数据安全防护标准不统一等问题，未形成权威、全面、统一的权力运行监督平台体系。

（四） 数字赋能作用发挥有限。各地各部门之间数据的流动性与可获取性低，拥有数据的单位因数据隐私性、敏感性和安全性等，对拥有的数据不愿共享、不敢共享，共享数据的碎片化现象普遍存在。不同部门的业务系统技术路线五花八门、数据接口标准各异，导致互联互通难、数据共享难，部门间数据无法统一开发利用，并且数据真实性、准确性制约数据应用，不能完全满足数据对权力制约监督赋能增效的需要。

四、提升的路径与思考

在数字时代，如何运用大数据提升工作效能已成为摆在各行各业面前的“时代之问”，结合河南实践探索和外省经验，对运用数字化规范权力运行提出以下思考和建议。

（一） 大力提升数字素养。运用数字化规范权力运行，需要各级党政机关深入贯彻习近平总书记关于网络强国的重要思想，将获取数据、分析数据、运用数据作为领导干部的基本功，增强利用数据推进各项工作的本领［8］。要按照国家加强数字政府建设的要求，把提高领导干部数字治理能力作为各级党校（行政学院）的重要教学培训内容，持续提升干部队伍数字思维、数字技能和数字素养，以更好地运用数据为群众和企业提供优质服务、对权力进行高效精准监督。同时，也要提升全民数字素养与技能，让每一位公民习惯于运用数字化方式办事、监督，倒逼政府部门认真履职、规范执法、优化服务。

（二） 拓展权力事项清单体系。要进一步拓展权力清单的范围，将人事、外事、财务、政府投资项目、机关事务管理等政府内部权力事项，行政决策、行政规划等抽象的行政权力，以及党委、人大、政协、法院、检察院、群团组织、公共企业（如水电气暖）等领域的权力，全部纳入清单管理，并固化到相应的信息化平台上。同时，要充分利用大数据的方法和技术优化权力运行流程，制作权力运行流程图，明确每一项职权的办理主体、条件、程序、时限和责任等，实现大数据精准监督权力运行全过程［9］。

（三） 搭建全省一体化纪检监察平台。推动信息技术和纪检监察业务深度融合，按照一体化统筹建设的思维，搭建覆盖省、市、县、乡村五级的全省一体化智慧纪检监察平台，按需接入各地各部门网上审批、网上执法、网上监管、网上监督等各类系统，使权力运行全程数据化，实现权力监督的常态化、规范化。探索统一门户、系统集成和平台整合的智慧纪检监察模式，建立完善比对分析、智能匹配、自动识别等模型算法，做到问题自动发现、监督全程跟进，提高纪检监察效能。

（四） 加快推进数据共享赋能。建立清廉河南数据库，积极构建涉企惠民资金发放监控模型、微腐败评估模型、社会关系与行为痕迹分析模型等，科学监测、有效防范廉政风险。建立权威高效的数据共享协调机制，按照“共享是原则、不共享是例外”的原则，着力打破数据壁垒和信息孤岛，推动实现廉政治理相关数据汇聚融合、按需共享、协同治理，为建设数字政府、清廉政府提供有力数据支撑，切实把权力关进“数据”的笼子。

（五） 切实守牢数据安全底线。在运用数字化规范权力运行的同时，要高度重视数据安全问题，严格落实国家网络安全、数据安全相关法律法规，全面构建制度、管理和技术衔接配套的安全防护体系，进一步健全个人信息的收集权限、使用权限、法律责任及个人隐私保护等制度体系，加强安全态势感知分析，强化日常防护，提升监测、预警和应急处置能力，守牢数据安全底线。