全过程人民民主场域下民主党派作用及发展路径思考

刘为民 马 芳 宫清玲 宋志宁 姚东元

（1.丹东市人大常委会，辽宁丹东 118000；2.民进丹东市委员会，辽宁丹东 118000；3.辽宁机电职业技术学院，辽宁丹东 118009）

2019 年11 月2 日，习近平总书记在考察上海市长宁区虹桥街道基层立法联系点时首次提出“人民民主是一种全过程的民主”，之后“全过程人民民主”概念完善过程便呈现出清晰的逻辑脉络，理论不断得到充实和完善，成为学界研究的热点。2021 年3 月，“全过程民主”被写入全国人大“一法一则”（即《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》）中。同年7 月1 日，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100 周年大会上的重要讲话又在“全过程民主”中加入了“人民”二字，强调践行以人民为中心的发展思想。2021 年11 月，“全过程人民民主”被写入《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》中。这些论述揭示了“全过程人民民主”是中国特色社会主义民主特质和优势的最新表述，是有完整制度程序和参与实践的全链条、全方位、全覆盖的最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。民主党派具有内生的民主血脉，是践行、发展和解释全过程人民民主的重要视角之一。

一、民主党派在全过程人民民主中的地位简析

全过程人民民主作为民主的全新形态，是关于国家性质的一种界定，也是对国家制度的一种选择。对民主党派而言，在全过程人民民主中的地位相应地通过国家制度型构来获得支撑，体现在国家政权制度、政党制度和自治制度中，是参与性重要力量。

（一）民主党派在政权制度中的地位

对国家性质的界定，对国家制度的选择，是全过程人民民主题中之义，反映的是社会各阶级在国家政权中的地位，其本质特征和政治优势集中体现在“人民”上，决定了人民代表大会制度是全过程人民民主的国家政权制度。民主党派通过两种形式参与政党制度构建，一是以党派成员个人身份通过担任各级人大代表、政府及司法部门领导职务来参与行使宪法和法律赋予人民的权利；二是建立与国家权力和行政机关的联系机制，即通过参加各级人大组织的党外人士座谈会、征求意见会、听证会和政府组织的座谈会、检查活动或担任政府特约监督员、司法机关人民监督员等形式来行使权利。这些活动，既体现出鲜明的“议法不立法、议政不行政”的参与性行为特点，又体现出民主党派作为人民一部分通过民主的制度保障来行使自己当家作主权利的“人民性”。

（二）民主党派在政党民主中的地位

1989 年，《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》首次明确中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度。1993 年，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度写入宪法。1997年，中国共产党第十五次全国代表大会将多党合作制度写入党章，以执政党和国家双重意志表明其作为我国基本政治制度和作为全过程人民民主国家政党制度的性质。

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度反映出民主党派参与国家重大决策的基本方式和中国共产党领导、多党派合作，中国共产党执政、多党派参政的特点。民主党派以新时代中国特色社会主义参政党身份同中国共产党长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共，以“一个参加、三个参与”为参政基本点，以参加中国共产党领导的政治协商为重要制度载体，以积极履行基本职能为行为方式来共同治理国家，经济建设上凝聚人心智慧、推动社会生产力发展；政治建设上保障人民当家作主、广泛和真实地参与政策过程；社会建设上促进国家政局稳定和社会和谐，是新时代中国民主政治的重要参与者、实践者和维护者，是执政党的好参谋、好帮手和好同事，推动了中国共产党领导的多党合作事业的发展，将民主党派在政党民主中“合作”的内涵、“参与”的特色、“协商”的精髓体现得淋漓尽致。

（三）民主党派在社会民主中的地位

民族区域自治制度和基层群众自治制度，是在我国这样一个多民族融合大家庭中实现全过程人民民主的基层制度依托，是根据我国幅员辽阔、人口众多、多民族融合、少数民族聚居的特点，尊重基层人民群众首创精神，维护人民群众自治，扩大群众有序政治参与而建立的基本政治制度。民主党派通过科层制的组织体系和规范化的参与渠道，或以组织形式，或以党派成员个人身份，或联系一部分特定的社会成员，广泛而深入地介入地方重大公共事务决策全过程，参与基层国家政权治理和群众自治，为均衡政策效能地区差异提供裨补。

综上，民主党派在全过程人民民主中的地位是由其政党性质、基本职能和历史地位决定的，通过国家制度型构获得支撑，是全过程人民民主的参与性重要力量。

二、全过程人民民主场域下民主党派的作用发挥

全过程人民民主是全链条、全方位、全覆盖的民主。民主党派通过履行基本职能发挥加深全过程人民民主广泛性、真实性和实效性的作用，进而推动和发展全过程人民民主成为最广泛、最真实、最管用的中国特色社会主义民主形态。

（一）增进了广泛性

全过程人民民主是具有广泛参与性质的民主。这种广泛性体现在参与主体的全覆盖，参与内容和参与形式（层级和领域）的全方位以及参与过程的全链条。

1.民主党派的主体代表性。广泛代表社会各阶层、各群体的利益，全面听取来自人民的声音，是发展全过程人民民主的社会基础。代表利益的程度与全过程人民民主的广泛性成正比。因此，参与主体的全覆盖，必然要求将全体人民纳入民主范畴，体现和维护其根本利益。中国共产党需要依靠更多视角对社会各阶层、各群体的利益需求体察入微，需要构建、完善和发展一个既坚持中国共产党领导地位，又能广泛代表社会各阶层、各群体利益的组织渠道与载体。而民主党派在历史演进和特殊国情条件下，已有了规范而明确的组织发展分工和重点，形成了比较鲜明和固定的界别特色，且写入了各自的党内章程。例如，民进重点发展教育文化出版界中高级知识分子；民革重点发展同原中国国民党有历史和社会联系的人士，与台湾各界有联系的人士和社会与法治领域的专业人士；农工党重点发展医药卫生、人口资源与生态环境领域的高中级知识分子；九三学社重点发展科学技术、高等教育和医药卫生领域高中级知识分子，等等。因此，民主党派所发展和联系的社会成员和社会阶层是中国共产党所代表的广大人民群众的重要组成部分，有利于全过程人民民主参与主体范围的不断扩大和全面覆盖，进而增进全过程人民民主的广泛性。

2.民主党派协商内容的多样性。民主党派依据其政党性质、地位、基本职能和参政基本点在全过程人民民主中发挥作用，主要切入点和着力点是政治参与和决策过程，并与全过程人民民主覆盖民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督的全过程高度契合。一方面使得，议政协商的内容覆盖了治国理政中经济、政治、文化、社会和生态的各个领域，突破了各民主党派本身的组织发展界别，体现出既有传统的参政议政、民主协商优势领域，又不断开辟新的重点领域；既关注国计民生的重大问题，又关注影响人民群众切身利益的具体决策的特点。从而使不同阶层和群体的利益都有一个合法合理的表达渠道，许多真知灼见或不同声音能够进入决策层视野，合理化建议能被吸收和采纳，夯实了国家政权和公共政策的群众基础及合法性基础。另一方面，民主党派以主人翁姿态将议政协商贯穿于利益输入、政策制定、政策执行和政策监督的决策全过程，而不是局限于政策出台之前，有利于人民群众知情权、表达权、参与权和监督权落实到民主选举、民主决策、民主管理和民主监督各个环节关键之处，确保党和国家在决策全过程都能听到来自人民的声音，扩大了人民群众政治参与的广泛性。

3.民主党派参与协商形式的规范性。协商反映全过程人民民主的精髓，是民主的真谛。民主党派全覆盖参与决策过程有着规范而丰富的实现形式。其中，以政治协商为主。政治协商的基本方式包括政党协商和人民政协政治协商。政党协商是首位的社会主义协商民主形式，凸显了民主党派在社会主义协商民主中的责任。

政党协商是中国共产党与民主党派就重大问题进行面对面的高层协商，具有直接和顶层的属性。协商的问题是具有宏观性和全局性的重大问题和重要人事安排等。以中央层级为例，又分为会议协商、约谈协商和书面协商。政协协商通常包括全体会议、常委会议、主席会议、专题会议、对口协商会议、月度协商会议等。全国政协还有双周协商会议等形式。对民主党派来说，协商形式的规范性拓展了参政议政的空间，扩大了统一战线的“同心圆”。

（二）增强了真实性

全过程人民民主是真实的而非空壳化的民主。民主党派内蕴着民主的基因，是内生全过程人民民主活力的重要实体，持续推进着程序民主和实质民主、人民民主和国家意志的统一。

1.科学完备的组织体系。作为参与性重要力量的民主党派有着其他社会群团和个人所不能比拟的组织网络、组织制度和机构框架，规范的党内章程和政治纲领，且均有执政党党内法规和国家宪法法律予以确认，从国家公职资源和公共财政资源中予以保障。在组织架构上，民主党派分为中央、地方和基层三级组织。地方组织包括省级、地市级、县级委员会。基层组织包括基层委员会、总支和支部。在组织制度方面，实行党代表大会制度。以民进为例，全国代表大会是最高权力机构。中央委员会在全国代表大会闭会期间，贯彻执行全国代表大会的决议，领导全会工作，对外代表本会[1]。中央委员会选举产生常务委员会，行使中央委员会闭会期间的职权，并选举产生中央主席会议领导中央日常工作。地方最高领导机关是同级党员代表大会，闭会期间是由其选出的同级委员会。中央和省级地方组织①个别地市级组织也设有监督委员会，党内监督机构设置呈现地区间的不平衡。同级设有党内监督委员会，对内实施监督，对外对接国家纪律监察委员会。各级组织以民主集中制为组织活动重要原则，强调下级组织服从上级组织的决定。这与中国共产党党组织架构和运行机制基本保持一致。在机构设置方面，根据承担的职能设置办公室、参政议政、组织、宣传、社会服务和机关工委等部门，并在同级委员会之下依据界别成立若干专门委员会，如参政议政委员会、妇女儿童委员会等。同时配套有比较完善的规章制度。因此，民主党派可以依托科层化的组织体系来发挥其基本职能，将人民当家作主具体地、现实地深度融入国家政治体系，体现到党治国理政的政策措施上来。

2.独特的民意来源。确保全过程人民民主不落入形式化民主的窠臼，始终保持“真实”的属性，需要全面而深入的监督。我国监督机制十分健全，对民主党派而言，主要指民主监督。从民主监督渊源看，如前文所述，民主党派广泛的主体代表性使其具有独特的民意来源，成员大多为中高级知识分子，提出意见建议通常更加深入和理性，含金量高。这从历史上以“民主”和“监督”为关键词的经典之谈“窑洞对”中可见一斑。从民主监督的内容和过程看，重点集中在宪法和法律执行情况，党和国家重大方针政策制定和贯彻情况，依法执政和党员干部履职情况。这种监督不仅仅体现在决策制定之前和之中，也体现在决策之后。众所周知的例子是九三学社、民革、民盟等民主党派中央领导人关于三峡工程决策的全过程民主监督。从监督的性质看，民主监督是不同于人大立法监督的非权力柔性监督。本质上是一种建设性的监督，是民主权利和民主形式的体现。目的不是分权制衡，而是提高执政能力和执政水平，完善政策合法性与合理性。从某种意义上说，是不求说得算，只求说得对。从民主监督的形式上看，《中国共产党统一战线统战工作条例试行》明确了10 种形式，中共中央每年还支持各民主党派中央就专门议题开展专项民主监督。

3.民主的信念追求。全过程人民民主不是空壳化的民主，关键词应包括“全”“过程”“人民”和“民主”。如果说民主的真谛在于协商，目的在于寻求共识，那么活着的灵魂，就是“民主”本身。而民主党派早已将“民主”的信念追求深深融于血脉之中，民主是其与生俱来的政治信念和历史使命[2]。在八个民主党派中，直接以“民主”命名的党派就有5 个。“正是为了追求民主，成立之初的民革制定出与新民主主义纲领原则基本一致的政治纲领，‘以实现革命的三民主义，建设独立、民主、幸福之新中国为最高理想’。被中共赞誉为中国民主运动生力军的民盟，与中共‘君子协定’，共同奋斗于旧政协会议。毛泽东三赴特园话民主，赞为‘民主之家’。”[2]各民主党派的成长发展史，就是一部追求民主的历史。进入新时代，民主党派在中国共产党的领导下，坚持和完善新型政党制度，发展和建设社会主义民主政治，从政党制度场域有力地增强了全过程人民民主的真实性。

（三）增益了实效性

全过程人民民主不是抽象的、虚弱的、乏力的民主。其实效性是通过一定制度、一定程序为载体来显现的。民主党派在全过程人民民主中发挥参与性重要力量有着健全的制度、机制和渠道支撑。

1.协商制度的实体性。习近平总书记指出：“用制度体系保障人民当家作主。”全过程人民民主不是抽象的民主，是有一套完整制度体系支撑的民主。民主协商制度的完善水平关乎全过程人民民主实际政治效能的发挥。民主党派参与协商民主形式具有多样性，以政治协商为主。且无论政党协商抑或政协协商的形式均有制度、机制和渠道保障，并通过法律法规和政策文件形式固定下来。在法律法规层面，多党合作制度已载入宪法，为民主党派参与政治协商提供了根本法保障。在政策文件方面，《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》《中国共产党统一战线工作条例》《中国共产党政治协商工作条例》以及全国政协制定的《全体会议工作规则》《反映社情民意信息工作条例》等，都涉及民主党派参与协商民主的制度保障和机制设计内容，完善了民主党派履行职能、发挥作用的相关规定。即便是在各民主党派内部，也均将参与民主协商的内容、准则和途径等写入了本党派章程，这即是以民主党派党内“基本法”的形式对自身参与协商民主作出界定。

2.功能取向的共识性。政治共识的形成过程实质上就是利益协调的过程，政治共识实质是利益协调的产物[3]。全过程人民民主不是虚弱的民主，要求增强对各个阶层和群体的凝聚共识功能。而民主党派是基于共同政治目标和共同利益形成的政治联盟，其利益代表充分体现为一致性与多样的辩证关系。包容不是目的，求同是存异的归宿。民主党派将不同社会阶层政治力量置于全过程人民民主场域之中，将圈起来的同心圆范围内的所有力量转化为实现中国特色社会主义共同理想的有效力量，是尊重包容各方差异，正视各方价值，充分发展社会主义民主，增强全过程人民民主实效性的必然。

民主党派增强凝聚共识的功能取向从决策过程角度讲，既表现为有效综合各方面利益于决策之前，也体现在广泛宣传政策于决策之后。在公共政策决策之前的利益输入阶段，民主党派依据自身重点分工和社会联系，代表其成员和所联系的人民群众的具体利益，并在本党派内部就多元利益主体的多样化需求进行整合与提炼，形成党派自身的整体利益诉求，通过法定渠道和形式输入决策系统，进入到政策制定阶段。在政策制定阶段，民主党派协助执政党和政府分配有限的社会资源，规划政策议程的设置，明确议程事项的政策目标和内容，完成政策倡议和政策起草。在这个过程中，民主党派通过政治协商渠道、国家政权渠道等践行参政议政基本点，履行三大基本职能来实现凝聚共识的功能取向。在决策之后的政策实施阶段，民主党派凝聚共识的功能主要体现在政策宣传和政治动员上。往往会在本党派内部进行自上而下的传达、宣传和学习，并通过成员队伍带动群众，尤其是本党派成员所联系的特定群体来促进政策实施，从而扩大了政府及其政策实施所需的社会认同面，巩固了政策的合法性基础和社会基础。

3.参政议政的效用性。民主党派议政建言的履职效能鲜明地佐证了全过程人民民主的真实有效性。无论是修宪，还是三峡工程论证，无论是“863”高科技研究发展计划的出台，还是“西新工程”的动议提出，无不凝聚了民主党派的智慧与心血。在决胜脱贫攻坚、全面建成小康社会中，在打赢疫情防控的人民战争、总体战争和阻击战中，在上海浦东新区开发、西部大开发、雄安新区开发和粤港澳大湾区开发中，在供给侧结构性改革、新型城镇化建设、提振实体经济、“一带一路”倡议和振兴东北老工业基地等重大战略决策中，一份份高质量建议案，将民主党派参政议政效能酣畅地表现出来，极大地增强了人民民主的实效性。

三、民主党派在全过程人民民主中作用发挥路径分析

民主党派在全过程人民民主中的重要作用是我们的制度优势，但也应清醒地看到，民主党派是中国共产党“诤友”“亲密朋友”的很高的政治定位与社会相当一部分群众心中实际印象之间还有一定差距，民主党派实际作用的发挥还有较大拓展和提升空间，绝不是仅仅依靠强化宣传，提高知名度就可以解决的。这不是解决问题的关键，也没有看到问题的本质。民主党派在全过程人民民主中的作用拓展关乎其生存与发展。

（一）持续保持相对独立性

全过程人民民主是最真实、最广泛、最管用的民主，包含着正确处理一致性和多样性的关系。民主党派在全过程人民民主中发挥作用主要体现在参与协商民主，履行对执政党的民主监督，促进决策过程民主化和科学化上，即坚持党对统一战线的领导和发挥民主党派积极性的统一，要求民主党派必须具有相对的独立性。一方面，对执政党而言，有一个政治领导的问题。这就需要“以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议”[4]。另一方面，对民主党派而言，要积极主动将宪法规定的权利和义务落到实处，将多党合作基本政治制度效能和优越性充分发挥出来，在思想上独立思考；政治上以“一个参加、三个参与”的参政基本点为方针真实阐述自己的政治主张，开展各种民主监督、议政调研活动，在保持与党政部门良好关系的同时坚决防止被部门利益所同化而失去建言献策的超脱性，体现高素质中国特色社会主义参政党应有的担当。

（二）持续提高参政议政能力

长久以来，民主党派参政议政的优势，突出表现为智力密集、人才荟萃。但这种优势和特点呈现出自民主党派中央组织至基层组织的人才层次递减现象，且正面临着新的挑战。这种紧迫感，来自于中国共产党已今非昔比的执政能力和执政水平，丰富的执政经验；来自于依托党政部门和政协组建的各类智库组织，以及代表新的社会阶层的新媒体和商会、协会等行业组织的日益强劲的议政建言能力和意愿；也来自于民主党派基层组织自身在参政议政能力建设与组织建设中存在一定程度的脱节，制约着其整体参政议政能力的提高。因此，必须站在历史的、战略的高度切实提高参政议政能力。新形势下，对内要积极调动本党派广大成员参政议政积极性，通过培训等各种方式提高其参政议政意愿和能力；要强化部门间协同配合，从仅仅依靠个别代表人物积极转向依靠党派整体资源联动；要严把“入口”，在积极发展党派成员和严把参政议政意愿能力关之间找到平衡点，切实将那些界别特色较突出，代表性较强，有一定参政议政培训基础的本领域专业人才发展进来，切实提高组织发展门槛和新成员含金量。对外要在突出专业性和权威性的基础上，不局限于本党派界别积极组建党外智库组织，拓宽议政建言信息来源，提高建言献策的质量和水平。

（三）持续发挥民主监督作用

全过程人民民主的本质，是人民当家作主，体现着民主与监督的统一。没有民主，就没有真正的监督；没有监督，也不可能有真正的人民民主。可以说，保持党际间的监督是我国政党制度题中固有之义。目前，在实践中有这样一种比较有代表性的观点认为：在民主党派基本职能中，民主监督还有较大提升空间。履行参政议政是民主党派首要基本职能，其实也能发挥间接民主监督的作用。这反映了民主党派履行民主监督职能的现实。党的十八大以来，习近平总书记数次重提“历史周期率”问题，要求从制度上保障和完善民主监督。《中国共产党党内监督条例》《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》等一系列文件出台，健全了民主党派履行民主监督职能的顶层设计，同时为民主党派开展民主监督工作提供了基本遵循。下一步，持续提高民主党派民主意识和协商能力，勇于彰显“凡议国事，惟论是非，不徇好恶”历史担当，是发展全过程人民民主的必然要求，也为其在全过程人民民主中发挥更大作用提供了广阔空间。