我国VOCs污染控制法律标准政策的变迁

张国宁，栾志强

（1.中国环境科学研究院，北京 100012；2.中国环境保护产业协会废气净化专业委员会，北京 100045）

我国大气污染控制开始于20世纪70年代，历经除尘、脱硫、脱硝等阶段，2010年之后开始重视挥发性有机物（VOCs）污染控制。随着蓝天保卫战的深入开展，VOCs污染控制相关法律、标准、政策要求日益完善，有力支撑了臭氧（O3）和细颗粒物（PM2.5）污染防治工作。

1 VOCs污染控制的起步

我国VOCs污染控制最初仅是从防止恶臭扰民、管控有毒有害污染物健康风险的角度，对VOCs 单项物质或综合指标提出控制要求。例如，《恶臭污染物排放标准》（GB 14554—1993）规定了甲硫醇、甲硫醚、二甲二硫醚、二硫化碳、三甲胺、苯乙烯等6 项单项VOCs 物质及臭气浓度综合指标的厂界及排气筒排放限值；《大气污染物综合排放标准》（GB 16297—1996）规定了苯、甲苯、二甲苯、甲醛、乙醛、丙烯醛、丙烯腈、甲醇、酚类、苯胺类、氯苯类、硝基苯类、氯乙烯、氰化氢、光气等15 项单项VOCs 物质及非甲烷总烃（NMHC）综合指标的排气筒有组织排放浓度、最高允许排放速率和厂界无组织排放监控浓度限值。

2000年第一次修订的《大气污染防治法》未明确提出VOCs污染控制要求，仅提出有机烃类尾气、恶臭气体、可燃性气体、有毒有害气体等类似概念[1]。

第一次在排放标准中出现VOCs 概念的是《合成革与人造革工业污染物排放标准》（GB 21902—2008），该标准除了对苯、甲苯、二甲苯、二甲基甲酰胺（DMF）4 项单项VOCs 物质进行排放控制外，还对VOCs 排放总量（所有VOCs 浓度的总和）进行了控制，并在附录中给出了VOCs 监测技术导则。

2010年发布的《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》首次将VOCs 作为大气污染联防联控的重点污染物，与SO2、NOx、颗粒物并列，这对我国VOCs 污染防治具有里程碑意义，标志着VOCs污染控制从此走上了环保主战场、大舞台。

2012年印发的《重点区域大气污染防治“十二五”规划》指出，当前我国大气环境形势十分严峻，在传统煤烟型污染尚未得到控制的情况下，以臭氧、细颗粒物（PM2.5）和酸雨为特征的区域性复合型大气污染日益突出，要求开展重点行业治理，完善VOCs 污染防治体系。

2013年国务院印发的《大气污染防治行动计划》明确了未来5年的奋斗目标和具体指标，提出了十个方面的措施，又称“大气十条”。VOCs 污染治理是“大气十条”的重要内容，要求在石化、有机化工、表面涂装、包装印刷等行业实施VOCs 综合整治，在石化行业开展“泄漏检测与修复”技术改造，限时完成加油站、储油库、油罐车的油气回收治理，在全社会推广使用水性涂料、低挥发性有机溶剂等。

为指导全国VOCs 污染防治工作，2013年发布的《挥发性有机物（VOCs）污染防治技术政策》从含VOCs 原料和产品的生产、储存运输销售、使用、消费等环节明确了VOCs污染控制的技术路线、原则和方法。同期还配套发布了《吸附法工业有机废气治理工程技术规范》（HJ 2026—2013）、《催化燃烧法工业有机废气治理工程技术规范》（HJ 2027—2013）。

2 VOCs污染控制明确纳入法律要求

2018年第二次修正的《大气污染防治法》明确了VOCs污染控制的法律要求，从源头减排、过程控制、末端治理全链条进行规制。

在源头减排方面，《大气污染防治法》第十三条规定，制定涂料等含挥发性有机物产品的质量标准，应当明确大气环境保护要求；第四十四条要求，生产、进口、销售和使用含挥发性有机物的原材料和产品的，其挥发性有机物含量应当符合质量标准或者要求。为此，国家有关部门制定了《木器涂料中有害物质限量》《建筑用墙面涂料中有害物质限量》《车辆涂料中有害物质限量》《工业防护涂料中有害物质限量》等标准，规定了各类涂料中VOCs 含量限值；制定了《胶粘剂挥发性有机化合物限量》《油墨中可挥发性有机化合物（VOCs）含量的限值》《清洗剂挥发性有机化合物含量限值》等标准，规定了其他含VOCs 产品的VOCs 含量限值。

在此基础上，《大气污染防治法》第四十六条对工业涂装企业还有更加严格的规定，要求使用低挥发性有机物含量的涂料，并建立台账，记录生产原料、辅料的使用量、废弃量、去向，以及挥发性有机物含量。工业涂装企业使用“低VOCs 含量”的涂料，可参考《低挥发性有机化合物含量涂料产品技术要求》（GB/T 38597—2020）。违反该条款规定，由生态环境部门处罚，这与违反产品质量标准的处罚主体不同。

在过程控制和末端治理方面，《大气污染防治法》明确了工艺密闭、VOCs 废气收集处理等要求。《大气污染防治法》第四十五条规定，产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动，应当在密闭空间或者设备中进行，并按照规定安装、使用污染防治设施；无法密闭的，应当采取措施减少废气排放。第四十七条规定，石油、化工以及其他生产和使用有机溶剂的企业，应当采取措施对管道、设备进行日常维护、维修，减少物料泄漏，对泄漏的物料应当及时收集处理。储油储气库、加油加气站、原油成品油码头、原油成品油运输船舶和油罐车、气罐车等，应当按照国家有关规定安装油气回收装置并保持正常使用。

这些规定使得VOCs污染控制有法可依，对违反相关规定的可依法予以处罚，从而为VOCs污染控制奠定坚实的法制基础。

3 VOCs 污染防治标准体系建立完善

根据法律授权，国家生态环境主管部门逐步建立起VOCs 污染防治标准体系，规制、指导全国VOCs污染防治工作。

3.1 VOCs 排放标准

排放标准是执法准绳和环境管理的基本手段，《大气污染防治法》规定国务院生态环境主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府制定大气污染物排放标准；企业事业单位和其他生产经营者向大气排放污染物的，应当符合大气污染物排放标准；超过大气污染物排放标准排放大气污染物，由县级以上人民政府生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款，情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。

强制性是排放标准的最大特征。为了通过法制手段推进VOCs 污染防治工作，我国从“十二五”开始着手制定VOCs 排放标准， 这些标准在“十二五”“十三五”“十四五”期间陆续出台，目前国家固定源涉VOCs 排放标准共23 项，约占国家固定源大气污染物排放标准的一半，涵盖了陆上石油天然气开采、炼油、石油化工、合成树脂、油品储运销、焦化、制药、农药、涂料油墨胶粘剂、合成革与人造革、橡胶制品、印刷等主要VOCs 排放行业。其他没有行业专项排放标准的污染源，统一执行《大气污染物综合排放标准》（GB 16297—1996）、《挥发性有机物无组织排放控制标准》（GB 37822-2019）的规定，保证了监管体系的严密性。

在VOCs 排放标准体系建立完善的过程中，逐步形成了VOCs 的法定定义和综合表征指标。2015年发布的炼油、石化、合成树脂三项排放标准中，综合国内外VOCs 相关定义和认知，给出了“参与大气光化学反应的有机化合物，或者根据规定的方法测量或核算确定的有机化合物”的定义，这主要用于排放标准管控[2]。2019年国家发布了《挥发性有机物无组织排放控制标准》（GB 37822—2019），为满足更多领域应用的需要，又将VOCs 的定义拓展为“参与大气光化学反应的有机化合物，或者根据有关规定确定的有机化合物”，这既反映了PM2.5和O3协同管控的主要环境管理目的，也兼顾了监测可行性、工业领域等其他方面的应用需要。其中，“有关规定”含义较丰富，主要涉及相关标准、政策文件中对高毒害物质、恶臭扰民物质的管控，监测标准中基于测定方法、检测仪器响应确定的VOCs，以及工业生产部门基于蒸气压、沸点界定或按照产品质量标准规定方法测得的VOCs 等[3]。

《挥发性有机物无组织排放控制标准》（GB 37822—2019）首次明确了VOCs 的两种综合表征方法，规定“在表征VOCs 总体排放情况时，根据行业特征和环境管理要求，可采用总挥发性有机物（以TVOC 表示）、非甲烷总烃（以NMHC 表示）作为污染物控制项目”，并给出了TVOC、NMHC 的定义。《挥发性有机物无组织排放控制标准》（GB 37822—2019）还与《大气污染防治法》充分衔接，首次界定了“密闭”“密闭空间”的概念，为认定法律责任、采取措施性控制要求等提供了可衡量的标尺。

3.2 VOCs 监测标准

为支撑VOCs污染控制工作，我国近年来大力制定VOCs 环境监测标准，初步构建了由监测技术规范、分析方法标准、监测仪器与系统技术要求、环境标准样品等4 类标准构成的VOCs 监测标准体系。

对于监测技术规范，在通用的《固定源废气监测技术规范》（HJ/T 397—2007）、《大气污染物无组织排放监测技术导则》（HJ/T 55—2000）的基础上，增加了针对VOCs 监测的《固定污染源废气 挥发性有机物的采样 气袋法》（HJ 732—2014）、《泄漏和敞开液面排放的挥发性有机物检测技术导则》（HJ 733—2014）和《固定污染源废气 非甲烷总烃连续监测技术规范》（HJ 1286—2023）。

对于分析方法标准，制修订了适用于排放源VOCs 测定的《固定污染源废气 总烃、甲烷和非甲烷总烃的测定 气相色谱法》（HJ 38—2017）、《固定污染源废气 挥发性有机物的测定 固相吸附-热脱附/气相色谱-质谱法》（HJ 734—2014）和适用于环境空气中VOCs 测定的《环境空气 总烃、甲烷和非甲烷总烃的测定 直接进样-气相色谱法》（HJ 604—2017）、《环境空气 挥发性有机物的测定 吸附管采样-热脱附/气相色谱-质谱法》（HJ 644—2013）、《环境空气 65 种挥发性有机物的测定 罐采样/气相色谱-质谱法》（HJ 759—2023）等方法标准。同时，针对每项（类）VOCs 测定的分析方法标准也丰富起来，如《固定污染源废气 醛、酮类化合物的测定 溶液吸收-高效液相色谱法》（HJ 1153—2020）、《固定污染源废气 苯系物的测定 气袋采样/直接进样-气相色谱法》（HJ 1261—2022）等。

对于监测仪器与系统技术要求，制定了《环境空气 挥发性有机物气相色谱连续监测系统技术要求及检测方法》（HJ 1010—2018）、《环境空气和废气 挥发性有机物组分便携式傅里叶红外监测仪技术要求及检测方法》（HJ 1011—2018）、《环境空气和废气 总烃、甲烷和非甲烷总烃便携式监测仪技术要求及检测方法》（HJ 1012—2018）、《固定污染源废气 非甲烷总烃连续监测系统技术要求及检测方法》（HJ 1013—2018）等标准。

为满足VOCs 分析测定的需要，研制了《甲醇中苯标准样品》（GSB 07—1021—2019）、《氮气中乙酸丁酯气体标准样品》（GSB 07—3901—2021）等环境标准样品。

3.3 VOCs 污染防治可行技术指南、工程技术规范

为支撑排放标准和排污许可制度的实施，指导企业科学、规范开展VOCs 污染防治工作，生态环境部近年来针对典型VOCs 排放行业，陆续出台了《印刷工业污染防治可行技术指南》（HJ 1089—2020）、《纺织工业污染防治可行技术指南》（HJ 1177—2021）、《涂料油墨工业污染防治可行技术指南》（HJ 1179—2021）、《家具制造业污染防治可行技术指南》（HJ 1180—2021）、《汽车工业污染防治可行技术指南》（HJ 1181—2021）、《铸造工业大气污染防治可行技术指南》（HJ 1292—2023）、《农药制造工业污染防治可行技术指南》（HJ 1293—2023）、《制革工业污染防治可行技术指南》（HJ 1304—2023）、《制药工业污染防治可行技术指南 原料药（发酵类、化学合成类、提取类）和制剂类》（HJ 1305—2023）等标准。

为指导和规范VOCs 治理工程的建设和运行，充分发挥污染治理设施的减排效益，国家在已有吸附法、催化燃烧法工程技术规范的基础上，又发布了《蓄热燃烧法工业有机废气治理工程技术规范》（HJ 1093—2020）和《包装印刷业有机废气治理工程技术规范》（HJ 1163—2021）。

4 VOCs 污染防治政策文件密集出台

与标准在一段时间内相对稳定不同，政策文件的最大特点就是时效性，随着环保形势的发展，会不断更新要求，我国在2017年后密集出台了VOCs 污染防治政策文件，说明了我国VOCs 污染防治的紧迫性。

4.1 国家政策文件

2018年印发的《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》在“坚决打赢蓝天保卫战”部分提出，强化工业企业无组织排放管理，推进挥发性有机物排放综合整治。到2020年，挥发性有机物排放总量比2015年下降10%以上。随后，国务院印发的《打赢蓝天保卫战三年行动计划》要求实施VOCs 专项整治方案。

2021年印发的《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》在“着力打好臭氧污染防治攻坚战”部分提出，聚焦夏秋季臭氧污染，大力推进挥发性有机物和氮氧化物协同减排；到2025年，挥发性有机物、氮氧化物排放总量比2020年分别下降10%以上，臭氧浓度增长趋势得到有效遏制，实现细颗粒物和臭氧协同控制。

4.2 生态环境部门政策文件

为落实《大气污染防治法》和国家政策要求，大力推进VOCs 污染防治工作，2017年出台《“十三五”挥发性有机物污染防治工作方案》，2019年出台《重点行业挥发性有机物综合治理方案》，2020年出台《2020年挥发性有机物治理攻坚方案》，2021年出台《关于加快解决当前挥发性有机物治理突出问题的通知》，2022年出台《深入打好重污染天气消除、臭氧污染防治和柴油货车污染治理攻坚战行动方案》。

这些政策文件聚焦5 个精准（时间精准、区位精准、对象精准、问题精准、措施精准），识别VOCs污染控制中的主要矛盾和问题，提出措施要求。2022年，生态环境部等15 个部门联合印发的《臭氧污染防治攻坚行动方案》提出了含VOCs 原辅材料源头替代行动和VOCs 污染治理达标行动。

4.3 其他文件

根据重污染天气应对需要，2020年生态环境部发布了《重污染天气重点行业应急减排措施制定技术指南（2020年修订版）》，针对39 个行业，从原辅材料、能源类型、装备水平、污染治理技术、排放限值、无组织管控要求、监测监控水平、环境管理水平、运输方式、运输监管等方面设立了绩效分级指标，分为A、B、C、D 级，采取“一项不符、降级评定”的原则，企业按绩效分级情况决定重污染天气期间采取的差异化减排措施，其中A 级企业在重污染天气应急期间采取自主减排措施，其他企业则有强制减排要求。

绩效分级文件对炼油与石油化工、制药、农药、涂料、油墨、包装印刷、人造板制造、人造革与合成革制造、橡胶制品制造、玻璃钢、制鞋、家具制造、汽车整车制造、工程机械制造、工业涂装等VOCs 典型排放行业，规定了绩效分级要求，引导企业向A级标杆企业学习、看齐，从而在重污染天气应急减排、财税金融支持、环保监管等方面享受一定的政策优惠。以工业涂装的原辅材料分级为例，A 级企业要求使用粉末涂料或符合《低挥发性有机化合物含量涂料产品技术要求》（GB/T 38597—2020）规定的涂料产品。

配合当前开展的VOCs 污染防治监督帮扶工作，生态环境部还编写了《挥发性有机物治理实用手册》《重点行业企业挥发性有机物现场检查指南（试行）》，为企业和生态环境部门提供指导。