我国社会力量参与应急救援的法律规制——以德国经验为借鉴的研究

许 健，罗 维

(福州大学 法学院，福州 350108)

在应急救援过程中，社会力量的动员和参与是必不可少的环节，不但可以全面整合社会资源，还有助于提升应急救援的效率。当前，社会力量参与抢险救灾的有关规定主要分布在突发事件应对法、防震减灾法、公益事业捐赠法及气象法等法律中，而具体政策又分散在我国防灾减灾规划及部门相关规定中。2015年，民政部颁布了《关于支持引导社会力量参与救灾工作的指导意见》，该条例着眼于社会力量共同参与救灾工作全过程，明确了扶持和引导社会力量投入救灾的重点任务和要求，在某种程度上补充了有关条款的缺陷。2017年，由民政部指导、多部门联合制定的《社会力量参与一线救灾行动指南》(以下简称《指南》)正式发布，该《指南》对近年来的经验进行了总结，提炼出18项具体行动要求以及5项基本原则。虽然《指南》并非政策与法规，但在制定过程中却显示出政府部门与社会组织之间的良性互动关系，是公共管理与社会治理融合的成功实践。

我国的基本国情和制度优势决定了由政府部门主导应急救援工作。在发生灾害的情况下，政府可以快速而全面地动员协调大量的人力、物力和财力来应对突发事件。但是，该应对模式存在主体单一、救援成本较高以及时效性不强等问题，救援效果未能达致最佳。所以，建设多元化应急救援体系、规范社会力量参与应急救援、增强社会抗风险能力是我国应急救援工作的必由之路。目前，我国社会救援组织刚刚起步，应急救援参与率还比较低，政府和社会救援组织之间还没能形成良好的合作模式。而德国在规制社会力量参与应急救援方面构建了体系化的法律制度，设立了灵活高效的应急救援机构。参考借鉴德国规制社会力量参与应急救援的经验，有助于进一步认识社会力量在应急救援过程中的优势和专长，引导我国社会力量规范、有效参与应急救援工作，使社会力量在应急救援中发挥更大的作用。

一、我国社会力量参与应急救援存在的问题

社会力量是伴随公共治理理念兴起而出现的概念，在我国语境下也被称为民间力量。社会力量主要由三个部分构成：第一部分为非政府组织，第二部分为企事业单位，第三部分为公民[1]。对于应急救援而言，政府力量处于主体地位,而社会力量因具有充足的社会资源、多样性的技能及机动灵活的特点，也是应急救援中不可或缺的重要组成。社会力量的参与不仅可以扩大应急救援的广度，还可以显著提升应急救援的强度，在群众安置、救援救助、自救互救等方面辅助政府救助受灾群众，对政府的应急救援起到有效补充的作用[2]。尽管近年来我国实名认证注册的志愿者人数不断增多、志愿服务组织持续发展，但在引导社会力量参与应对高频次、高危害的紧急事件及规制社会力量参与应急救援方面仍存在诸多不足。

(一)法律规定过于抽象，缺乏可操作性

我国《宪法》第54条规定：“中华人民共和国公民有维护祖国的安全、荣誉和利益的义务。”该条可以理解为我国社会力量参与应急救援义务的根本法律来源。首个规范社会力量参与应急救援的全国性行政规定是2006年国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》，其要求政府与社会力量在应急救援过程中应遵循“快速反应，协同应对”原则，强调要充分动员和发挥乡镇、社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用。(1)《国家突发公共事件总体应急预案》总则规定：“快速反应，协同应对。加强以属地管理为主的应急处置队伍建设，建立联动协调制度，充分动员和发挥乡镇、社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用，依靠公众力量，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。”该预案规定的较为概括和抽象，使得社会力量参与应急救援的具体内涵还不够明确规范。《防震减灾法》和《防洪法》等单行立法中也规定了社会力量参与应急救援的相关内容。例如，《防震减灾法》第8条规定“国家鼓励、引导志愿者参加防震减灾活动”，但对于如何鼓励、引导，社会力量在防震减灾活动中享有哪些权利、承担哪些职责等内容并无具体规定。《突发事件应对法》是我国在应急管理方面的专门立法，但该法并未涉及社会力量参与救援的具体内容，只在第6条原则性规定了“国家建立有效的社会动员机制，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力”。2021年第十三届全国人大常委会发布的《中华人民共和国突发事件应对管理法(草案)》虽然指出了社会力量的主体范围，但却没有对社会力量参与应急救援作出相关规定。(2)《中华人民共和国突发事件应对管理法(草案)》第6条规定：“国家建立有效的社会动员机制，组织动员企业事业单位、社会组织、志愿者等各方力量依法有序参加参与突发事件应对工作，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力。”“十四五规划”实施以来，以广东省为代表的诸多省、市地区基于地方特色在地方法规中对社会力量参与应急救援给予了关注，但也存在原则性规定较多、欠缺具体方案等问题，难以保障社会力量参与应急救援工作的有序推进[3]。法律规制的缺失，必然会造成社会力量参与应急救援的无序化，影响社会力量参与的积极性和应急救援效果。

(二)我国社会力量参与应急救援的组织机构设置较为笼统和单一

在中央层面，2018年设立的应急管理部是我国应急管理方面的最高行政机构。自此，地方政府逐渐开始提升对应急管理的重视，第一个设立防灾减灾救灾统筹机构的是四川省。现阶段，我国应急救援机构建设正在省级层面逐步开展，从现实来看，存在着建设进度不一、水平参差不齐等问题。在救援程序方面，社会组织大多作为政府力量的后备队伍，按照具体安排参与应急救援工作。在应对较大规模突发事件时，常存在跨区域的情况，由于中央层面的统一协调不够规范具体，各地政府救援队伍之间、政府与社会力量之间以及社会力量之间的救援理念、操作方式存在差异，常使得应急救援工作的快速开展受阻。社会力量在救援程序上的滞后也导致一些能够由社会力量先行处理的问题无法在第一时间得到妥善的处置。另外，组织平台以及救援程序的不规范，也提升了社会力量参与应急救援的难度，导致应急救援中存在指挥混乱、分工不协调等问题。

(三)社会力量实施应急救援的启动方式单一

基于我国现有的社团双重管理机制，社会力量的应急救援行动需由政府安排[4]。尽管在某些突发性事件中社会力量救援具有一定的专业领域优势，但也还需等待政府的调配，更多的时候它们只是政府力量的补充[5]。由此可见，目前我国应急救援工作主要实行的是“政府主导、吸纳社会”的原则，以政府救援及处置为主要应急手段，社会力量缺乏自主权。这一现状虽然保障了政府救援处于主导、核心地位，有利于统筹安排应急救援工作及维护救援现场秩序，但却限制了社会力量在应急救援过程中的参与程度和发挥自身优势的空间。同时，这一应急救援模式也使得应急救援工作缺乏灵活性，致使社会力量无法充分有效参与应急救援。社会力量只是被动参与救援，政府和社会力量协调合作并未受到充分重视。

二、德国规制社会力量参与应急救援的经验

德国拥有数量庞大的各类社会组织，这些社会力量在应急救援中发挥了重要作用。为使社会力量更规范、有序参与应急救援，德国制定了层次丰富、覆盖全面的法律法规，设置了专门的组织管理机构，形成了政府支持、社会力量充分自治的救援方式，为其他国家提供了促进社会力量参与应急救援的有效经验。

(一)层次丰富、覆盖全面的法律体系

《德意志联邦共和国基本法》(Grundgesetz，以下简称《基本法》(3)参见《德意志联邦共和国基本法》，Grundgesetz, http://www.gesetze-im-internet.de/englisch_gg/index.html。)是德国的宪法性最高法律文件，其对社会力量参与应急救援作出了相关要求。该法第12a条包含了国防状态下对公民的具体要求，如第1款规定“当国家进入国防状态时，年满18岁的男性可能被要求参与武装部队和民防组织等应急队伍”；第4款规定“在国防状态期间，如果无法在自愿的基础上满足保健系统或固定军事医院对平民服务的需求，则可依据法律要求18岁至55岁的妇女提供此类服务”。德国虽然没有类似于我国《突发事件应对法》的单行紧急状态法，但在《基本法》中对社会力量参与应急救援提出了基本要求。

在联邦层面，德国先后于1997—2002年间出台了《联邦公民保护和灾害援助法》(4)参见德国《联邦公民保护和灾害援助法》，Gesetz-über den Zivilschutz und die Katastrophenhilfe des Bundes，http://www.gesetze-im-internet.de/zsg/index.html。和《德国联邦技术救援志愿者法》等包含社会力量参与应急救援相关原则性规定的整体性法案。相关法案中效果最为明显的便是《德国联邦技术救援志愿者法》，其针对政府以及社会力量在应急救援中的权责作出了明确的规定[6]。之后，在2000年出台的《人类传染病预防和控制法》(5)参见德国《人类传染病预防和控制法》，Gesetz-zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen，http://www.gesetze-im-internet.de/ifsg/。和2010年出台的《危险物质防护条例》(6)参见德国《危险物质防护条例》，Verordnung zum Schutz vor Gefahrstoffen, http://www.gesetze-im-internet.de/gefstoffv_2010/。等单行法案中，也有涉及社会力量参与应急救援的具体方案。而《联邦公民保护和灾害援助法》更是直接体现了德国应急救援“全社会、全民共同参与”的基本理念。该法案第1条明确指出“政府措施是对民众自我保护的补充”[7]。此外，德国法律对雇主或企业负责人应急救援义务的确定，对于提高企业的抗灾能力至关重要。《人类传染病预防和控制法》和《危险物质防护条例》等单行法案中均规定了企业参与应急救援的相关义务，以便更加有序有效地应对突发事件。《人类传染病预防和控制法》规定，从事教学、教育、护理、监督等活动的人员，在首次担任其职务之前，其雇主应至少每隔两年按照健康要求和参与义务为上述人员安排专业培训。《危险物质防护条例》则规定当紧急状态发生时，雇主应当及时向地方当局提供事前指定的风险评估文件，并在第一时间按照事先制定的预案自主开展应急救援。各部法案出台后，德国政府又根据实际效果和应急管理大环境的变化进行了多次修订，使得法律法规日趋完善。

德国通过联邦和州两个层面，实现了对社会力量参与应急救援全覆盖、多层级立法。除联邦层面外，各州都有相应的民事保护和灾害救助的地方立法，包含了多项对于社会力量参与应急救援的规定。其中，具有代表性的是1997年巴伐利亚州颁布的《巴伐利亚州灾难防护法》和1999年黑森州颁布的《黑森州消防和灾害保护法》，对于社会力量参与应急救援产生了重要影响。前者第7条在将社会志愿组织、基金会以及个人等纳入巴伐利亚州应急救援队伍的同时，明确了上述社会力量负有协助官方开展应急救援工作的义务。不仅如此，该法案还规定社会力量在其专业范围内拥有自主开展应急救援等法定权利。后者则再次强调，应急救援和公民保护的首要目标是通过符合公共利益的官方措施补充民众的自我保护。此外，该法案还规定了多项促进社会力量参与应急救援的具体措施。例如，规定社会力量都负有支持地方当局的应急措施、确保随时能够参与应急救援、执行官方指令以及提供自身物质资源等法定义务。

(二)机构齐全、灵活高效的管理体系

规制社会力量参与应急救援还体现在设置组织机构、健全救援程序两个方面。德国主要依据《联邦公民保护和灾害援助法》的规定以及“联邦统筹、属地为主”的理念，在中央和地方两个层级设置组织机构。联邦层面设置有联邦民众保护与灾害救助局、联邦技术援助署等机构，(7)参见德国联邦技术援助署网站，Bundesanstalt Technisches Hilfswerk, https://www.thw.de/EN/Homepage/homepage_node.html。其中，促进人口保护办公室(8)参见德国促进人口办公室网站，Forschung, https://www.bbk.bund.de/DE/Themen/Forschung/forschung_node.html。和诺亚协调机构(9)参见德国诺亚协调机构网站，Die Koordinierungsstelle NOAH, https://www.bbk.bund.de/DE/Themen/NOAH/noah_node.html。是联邦民众保护与灾害救助局的下设机构，负责社会力量参与应急救援相关工作。促进人口保护办公室是德国社会力量参与应急救援服务的中心联络机构，其工作重点为呼吁应急志愿消防队、私人援助组织和其他社会组织为应急救援提供更多的结构性思考和智能解决方案，以确保即使在没有法律规定的情况下，应急救援领域的社会合作也能持续展开。诺亚协调机构以心理学、社会学、传播科学、神学、救援工程和管理学等专家团队为基础，与紧急护理、危机干预、紧急心理学、法律和社会工作等方面的专家和社会力量开展深度合作。当发生重大工业事故、恐怖袭击或自然灾害时，诺亚协调机构通过自身委派或与社会组织合作委派的方式向受灾人员提供善后护理、家庭援助以及心理护理等免费服务。联邦技术救援署在人员组成上非常特别，虽然是政府部门，但绝大多数成员都是应急志愿者，是德国唯一实现了“邻近公民原则”的政府机构。可以说，联邦技术救援署本身就是德国社会力量参与应急救援管理体系的代表性成果。除此之外，联邦技术救援署还负责对社会公众进行招募、组织、培训等工作，在提高公民危机意识和自我救助知识和技能的同时，持续推进社会力量参与应急救援工作[8]。

德国社会力量参与应急救援的程序主要有三个阶段：首先是接警响应，其次是指挥决策，最后是灾后完善。在突发事件发生的接警响应阶段，德国消防队为第一响应队伍，社会力量通过两种形式参与到应急救援工作中：一是在官方救援队伍或地方政府的请求下迅速参与；二是在接到群众求救信息时，按照实际需要出动救援力量。在突发事件处置的指挥决策阶段，社会力量可通过自主分析灾情和确认受灾情况参与到应急救援决策过程中，提出不同的解决方案；当其提出的解决方案经过政府同意，确定为该次应急救援的执行方案时，社会力量则可按照该方案自主开展应急救援活动。按照规定，在救援行动结束后，社会力量需向政府汇报其采取的行动和取得的成效。在灾后完善阶段，社会力量还承担着与政府一同分析、总结此次应急救援经验的职责，以便不断提升应急救援能力和水平。

(三)政府支持、社会力量充分自治的救援方式

在政府的大力支持下保持独立运行是德国各级地方政府与社会力量合作的基本原则，政府在保证应急救援志愿组织独立性和自愿性的基础上，赋予其较大的自主管理权，社会组织领导人经组织成员选举产生，经费自行管理。政府与社会力量形成了“资源支持下自治”的合作方式。具体做法是“政府出钱，社会出力”。例如，在经费方面，德国社会力量所需的全部经费，有三分之二来源于政府补助、三分之一来自于社会捐赠[9]。为支持社会力量的运行，各级地方政府财政都设置有专项财政经费，通过该项经费保障社会力量添购救援装备、人员培训以及日常演练等资金需求。此外，德国政府非常重视对社会力量在科技方面的支持，既包括硬件设备也包括软件设施。例如，德国政府为社会力量提供以技术信息中心(Fachinformationsstelle)(10)参见德国技术信息中心网站，Fachinformationsstelle，https://www.bbk.bund.de/DE/Infothek/Fachinformationsstelle/fachinformationsstelle_node.html。和紧急预防信息系统(Tipps für Notsituationen)(11)参见德国紧急预防信息系统网站，Tipps für Notsituationen，https://www.bbk.bund.de/DE/Warnung-Vorsorge/Tipps-Notsituationen/notsituationen_node.html。为核心的紧急状态信息共享系统，当突发事件发生时，紧急状态信息共享系统向社会力量提供灾害事故规模、波及范围、危害程度等重要信息，以便于社会力量掌握事故现场的原始信息，并根据这些信息开展具有针对性的应急救援行动。当面临需要即刻处理的突发事件时，专业化社会组织可先行自主开展救援行动。例如，德国生命救助协会可在洪灾、溺水等突发事件中提供水上应急救援服务，(12)参见德国生命救助协会网站，Deutsche Lebens-Rettungs-Gesellschaft, https://www.dlrg.de/。德国约翰尼特事故救援团提供因交通事故所导致的应急救援服务，(13)参见德国约翰尼特事故救援团体网站，Johanniter-Unfall-Hilfe, https://www.johanniter.de/johanniter-unfall-hilfe/。工人撒玛利亚联合会则可为受伤人员提供医疗急救与医疗康复服务。(14)参见德国工人撒玛利亚联合会网站，Arbeiter-Samariter-Bund, https://www.asb.de/en。

三、规制我国社会力量参与应急救援的路径

面对不断增多的各种自然灾害和突发性事件，政府的应急救援能力愈显不足，社会力量已经成为应急救援中不可或缺的重要力量。如何规范社会力量参与应急救援，充分发挥社会力量的积极性和参与性已经成为迫切需要解决的重要问题。以下四个方面是规制我国社会力量参与应急救援的积极路径。

(一)加快完善社会力量参与应急救援的法律体系

第一，细化相关法律规定，增强可操作性。首先，基于社会力量参与应急救援的公益性和社会价值，应该在宪法中对规制社会力量参与应急救援所涉及的政府行政应急权进行合法、有效、必要的宪法设计和法律规范[10]，对应急救援义务作出相关的原则性规定，以作为构建应急救援法律体系的基本依据。其次，细化《突发事件应对法》等法律中社会力量参与应急救援的法定义务。例如，可以将社会力量提供部分应急物资、先行疏散受灾群众以及确保道路畅通等应急救援义务法定化，并明确社会力量在事后恢复与重建阶段的参与义务，必要时还应让有能力有经验的社会力量参与更新完善应急法律法规。再次，在《传染病防治法》和《防洪法》等特殊领域单行立法中，制定更为详细和专业化的规定，以确定社会力量在不同类型突发事件中参与救援的启动方式和具体工作内容，进一步细化其权利义务，使社会力量参与应急救援具有更强的可操作性。最后，完善具有特色的地方法规。地方人大和政府应当在遵守上位法原则性规定的基础上，以解决社会力量参与地方应急救援问题为出发点和落脚点，有针对性的制定地方法规，从而在应急救援中充分发挥社会力量的优势和作用。

第二，针对社会力量参与应急救援制定专项法律。尽管2017年国务院颁布了《志愿服务条例》，针对志愿服务中的应对措施、权益保障、管理体制以及基本原则等作出了规定，但该条例作为专门的行政规章，效力低于法律法规，不能更好地规制社会力量参与应急救援。虽然应急救援服务属于志愿服务，但应急救援服务与常态志愿服务存在较大差别，属于志愿服务的特殊类型[11]15。应急救援服务的特殊性主要表现为高风险性和专业性，因而对于社会力量参与应急救援的规制不能只依靠志愿服务条例，应当依据突发事件所具有的“情况时刻变化、事态发展不确定、时间紧迫”等特点[12]，突破《志愿服务条例》涵盖范围过宽、针对性不足的局限，借鉴《德国联邦技术救援志愿者法》，制定专项法律法规，对应急救援中社会力量的权责给予清晰界定。

(二)建立健全社会力量参与应急救援管理体系

第一，搭建以协调联络为主要任务的组织保障平台。社会力量的自发性特点，使得社会力量参与应急救援存在随意性和无序性等问题，但建立专门政府机构对社会力量采取强制性统一管理，又会在一定程度上损害其公益性、自愿性。我国可仿效德国设置促进人口保护办公室和诺亚协调机构等沟通平台的做法，建立以呼吁、鼓励社会力量参与应急救援为主要目标，在社会力量求助或咨询时提供专业帮助的协调性联络平台。在突发事件处置过程中，该平台负责对社会力量的协调、联络等工作，使其有序参与应急救援，最大化发挥其灵活高效作用。此外，还可在全国范围内积极建立政府组织牵头、社会广泛参与的协商会议机制，为政府与社会力量、社会力量之间提供一个共同管理、平等协商、相互促进的开放性平台[13]。

第二，灵活化社会力量参与应急救援的程序。目前我国对于社会力量参与应急救援的程序规定未能将合作共治贯穿于应急救援全过程，不利于政府与社会力量在应急救援合作方面的持续良性发展[14]。笔者建议，面对不同严重程度的突发事件，可依据突发事件的类型、影响范围以及潜在受灾人数等因素将社会力量行动程序灵活化。若是突发事件不具有较大的危害性，并且影响范围较小，则可以赋予社会力量直接参与救援活动的权力，为后续政府的应急处置奠定基础。若突发事件具有较大的危害性，且影响范围较大，社会力量的介入时间和处理权限则应当在确保自身安全的前提下和力所能及的范围内确定，政府可授权其先行开展疏散受灾群众、清理道路阻碍等基础性救援工作，发挥辅助、补充作用。

(三)优化社会力量参与方式

第一，赋予社会力量参与应急救援的合法性地位。目前我国对应急志愿组织采取的社团双重管理机制，使突发事件发生时自发形成的临时性社会组织因没有挂靠关系而不具有“合法身份”，自发参与应急救援的个人也可能由于未具有政府授权资质等原因被排除在应急救援队伍之外[15]。政府应在坚持采用社团双重管理机制和个人认证制度的同时，适当放宽审核认定标准，使更多社会组织和个人具备应急救援合法资质。当突发事件发生时，对自发参与应急救援、未具备法律资质的社会力量予以认可，并在突发事件处置完毕后向其补发相关认定证书等正式文件，明确其在法律上的权利义务。

第二，在保障社会力量独立自治的前提下给予其多元化支持。在许多突发事件发生时，一些社会组织、社会力量表现出了较为强烈的与政府合作的欲望。政府作为主导者，对社会力量不仅要进行管理和监督，同样有责任为其提供各类支持。我国政府应当在管理方式、资源供给以及精神激励等三方面对社会力量予以支持[16]。在管理方式方面，应当在承认社会力量合法性的基础上，鼓励其采取独立自治的方式运营，在赋予其自主决定和处理事务权力的同时，使其按照真实意愿参与应急救援工作，除非违反法律法规的强制性规定，否则不应受到公权力的干预和限制[17]。在资源供给方面，政府可以定期向社会力量提供足以支撑日常运行和足够弥补其在应急救援中所遭损失的资金，以解决社会力量的后顾之忧[18]。此外，政府还应提供先进的技术支持，尽可能解决应急救援中的技术限制。对社会力量的精神激励具有一定的正向积极作用，可以将激励、表彰等做法制度化，不断提升社会力量参与应急救援的积极性。

(四)提升社会力量参与应急救援能力

第一，加强社会力量的救援和救护相结合能力。突发事件场景具有多样化特点，而基础性救援知识和能力是应急救援队伍必须掌握的技能。《国务院办公厅关于加强基层应急队伍建设的意见》指出：“各县级人民政府要以公安消防队伍及其他优势专业应急救援队伍为依托，建立或确定‘一专多能’的县级综合性应急救援队伍，在相关突发事件发生后，立即开展救援处置工作。”随着突发性事件不断增多，社会力量参与应急救援也越来越多，因此，要求社会力量不断提升救护与救援相结合的能力，既有利于在突发事件第一时间进行有效救援，也能保证参与救援人员的安全，避免造成更大规模的伤亡。

第二，组织建立必要的专业救援队伍。《国务院办公厅关于加强基层应急队伍建设的意见》指出，各地区不仅要提升对应急救援队伍构建的重视，同样需要组织社会力量构建专业应急队伍，以便于对不同类型的突发事件作出有效的应对。按照这一规定，各地可以根据自身实际情况，积极组织社会力量构建专业的应急救援队伍，或者把已经具有一定实践经验的社会力量招募成为专业救援队伍。志愿者是德国构建专业应急救援队伍的主要力量。在德国未废除义务兵役制前，法律规定若公民不想服兵役，可以通过参与志愿服务进行抵销。志愿救援活动在德国公民义务中具有较高的优先级。若雇员因参与志愿救援活动而影响工作，政府会承担雇主的损失。我国也应制定更多的鼓励公众积极参与应急救援的政策和制度，发挥社会力量在应急救援中的优势和作用。

四、结语

德国在规制社会力量参与应急救援方面积累了丰富的经验，其完善的立法和独特的应急管理机制，不仅提高了政府的应急救援效率，还节省了人力、财力和物力方面的支出，保障了公民安全，提升了国家应对自然灾害和突发事件的能力。目前我国对社会力量参与应急救援的关注还不够，学界对此也没有展开深入研究，现实中，社会力量规范化参与应急救援还存在一些急需解决的问题。在立足我国基本国情的基础上，可以借鉴参考德国的有益经验，完善我国社会力量参与应急救援立法和管理机制，给予社会力量参与应急救援多元化支持，激发社会力量参与应急救援的积极性和主动性，形成政府与社会力量互补的应急救助模式，从而更好地保护公民的安全，更好地应对各类灾害和突发事件。