延长侦查羁押期限问题研究

□ 郭沙沙

（中国社会科学院大学 法学院，北京 100732）

长期以来，审前未决羁押问题一直是我国刑事司法制度和实践中的痛点。自党中央提出贯彻落实“少捕慎诉慎押”司法政策以来，最高人民检察院通过降低批捕率、开展羁押必要性审查专项活动，将审前羁押率降至42.7%，［1］但与85%左右认罪认罚从宽制度适用率相比，审前未决羁押率仍处于偏高趋势。笔者认为，审前羁押率过高、羁押期限过长是我国刑事司法中的一个难点问题，审前羁押期限存在被边缘化的状态。如最高人民检察院开展羁押必要性审查专项活动的关注点仍在于羁押率上，且最高人民检察院的工作报告中也只提到了羁押率问题，未对审前羁押期限以及延长审前羁押的比率作出说明。笔者认为，作为一项保障诉讼活动进行的措施，羁押仍然存在适用的必要性。以深圳市为例，2021年全市羁押必要性审查案件占逮捕案件比率为16.09%，强制措施自行变更率仅为6.78%。为此，建议从源头上寻找解决超期羁押问题的方式，全面贯彻落实“少捕慎诉慎押”司法政策。

一、法理剖析：延押制度的基本理论问题

（一）延押制度性质定位之争议

⒈立法规定存在矛盾。《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）第一百五十六条规定，延押条件是案情复杂、不能如期终结侦查，表明《刑事诉讼法》倾向于将延押性质定位于“第二次逮捕”。而《人民检察院羁押听证办法》（以下简称《羁押听证办法》）第二条、第三条规定，在必要时延押要采取听证方式；《人民检察院刑事诉讼规则》第三百一十一条规定，延押审查内容不仅包括逮捕条件，还包括有继续羁押必要。可以看出，《羁押听证办法》《人民检察院刑事诉讼规则》倾向于将延押视为一种具有“救济性质”的制度，且“少捕慎诉慎押”司法政策的总体倾向也是加强人权保障。法律和司法政策层面的不一致导致司法实践中延押审查工作存在混乱和形式化的现象。

⒉理论层面含糊不清。从笔者收集到的相关资料来看，关于延押制度定性问题的理论研究相对较少。有学者从辩护权有效行使的角度对延押审查与羁押必要性的关系提出了质疑，认为二者的关系没有完全厘清。［2］这一观点虽然认为二者属于不同的制度，但没有对延押的性质定位给出明确的立场。也有学者倾向于将延押定性为救济方式，提出在延押审查中要对羁押必要性进行实质审查。［3］但正如第一种观点所言，这种定位倾向会导致延押制度与羁押必要性审查制度的关系混乱，如果将延押制度归属于具有救济性质的制度，那么羁押必要性审查制度是否有存在的必要则另当别论。而且，羁押必要性审查中可以公开的内容未必适用于延押审查制度，因为根据《人民检察院办理延长侦查羁押期限案件的规定》第五条、第九条相关规定，检察机关要对延押中公安机关的下一步侦查计划、捕后侦查进展情况进行审查，如果将这些内容公开，可能会给侦查活动的正常进行造成障碍。此外，立法规定的混乱和理论研究的“浅尝辄止”导致延押制度性质定位这一基础问题没有得到合理解决。作为基础理论问题，延押制度定性准确与否将直接关系到延押制度的体系化构建。如果将其定性为一种“强制措施”或“第二次逮捕”，则需按照强制措施的理论逻辑来完善延押制度；如果将其认定为一种司法救济性质的措施，则延押制度的完善方向需要侧重于人权保障。

（二）争议回应：延押制度之侦查属性

笔者认为，不论从法理层面还是从法律规定、司法政策角度来看，延押制度具有侦查属性，属于“第二次逮捕”。一方面，延押属于对被追诉人人身自由的进一步限制或者重新限制。虽然延长羁押期限不属于强制措施的法定种类，但在性质上是逮捕这一强制措施的再次适用，具有保障侦查属性。从延押目的和我国的司法体制来看，证据收集由侦查机关在侦查阶段完成，公安机关提请延押的主要目的是在侦查阶段将未查清的证据、事实弄清楚，最大限度地保护证据的原始性、真实性，保障追诉活动的顺利进行。因此，延押案件往往以服务侦查、保障侦查为核心。根据相关规定，延押的审查内容需要考虑嫌疑人有无羁押必要性，但并不代表因此其就具有救济属性。因为在延押的审查程序中，对有无羁押必要性的审查主要从“能否保障诉讼活动顺利进行”角度来把握，且这一规定是否合理存在争议。不可否认，具有侦查性质的制度安排同样也体现出人权保障理念，如侦查机关采取搜查、扣押措施时需要提前通知被追诉人、告知其有权申请异议，但这并不会因此改变上述措施的侦查属性。另一方面，从延押程序的启动主体可以判断出延押具有侦查属性。在刑事诉讼制度中，凡是限制、剥夺被追诉人权利的措施都是由司法机关依职权采取的，这与其保障追诉职能密切相关，而这种职能从本质上来说是刑事诉讼控制犯罪目标的体现；凡是维护被追诉人权利的程序启动主体，除司法机关依照其职权依法启动之外，被追诉人或其近亲属、辩护律师都有资格申请启动相关程序。这表明制度的定性与程序的启动主体存在密切联系，具体到延押性质问题，提请延押的主体与申请逮捕的主体一致，都是由侦查机关提出的；羁押必要性审查制度的启动主体虽然具有多元性，但不包括侦查机关，故不能将延押制度定性为救济属性。此外，如果将延押制度定性为救济制度，极易导致其与羁押必要性审查制度之间的逻辑关系混乱。

（三）延押制度功能之重新定位

明确延押制度的定性问题是完善延押体系的第一步，需要根据延押的性质重新确定延押的功能。主流观点认为，人身强制措施的目的主要是诉讼保障功能。也有观点认为，还应“防止发生社会危险性”，即社会保障作为其功能之一，但这只能是一种补充功能。［4］亦有观点认为，未决羁押的社会保障功能虽然带有一定“预期惩罚”的意味，但这种理由仍然在各国司法实践中存在，如德国联邦宪法法院有条件地承认了这种羁押理由的合宪性。［5］笔者赞同后两种观点，不论从立法角度还是刑事强制措施适用本身所带来的效果来看，都决定了人身强制措施的功能不单单是诉讼保障功能。笔者认为，人身强制措施的功能应包含诉讼保障和社会保障两种。其中，人身强制措施的功能定位是否合理需要结合刑事诉讼的直接目的和根本目的来判定。从控制犯罪角度来看，只注重人身强制措施的诉讼保障功能是不全面的。如上文所述，被追诉人是否具有人身危险性也是域外国家在适用羁押时所要考虑的重要理由之一。正是由于人身强制措施这一社会保障功能的不可或缺性，可能会给被追诉人的权利保障带来消极影响，故强制措施的适用需要符合羁押法定以及必要性原则，这在一定程度上能够弥补未决羁押所带来的“预期惩罚”这一附带后果。如《刑事诉讼法》将延押的决定权上提，由上一级或省级人民检察院来行使，表现出立法对延押的慎重，符合人权保障理念。虽然以牺牲嫌疑人的自由为代价来保障公共安全可能有失公允，但公正理念应是对社会利益和个人利益的一种权衡，未决羁押制度的双重功能定位是公正理念平衡过后的体现，符合司法人员及公众的认知。只有刑事诉讼制度的设计符合公众对公正理念的认知时，才能真正维护宪法所确立的社会秩序。［6］

二、问题梳理：延押审查制度现状考评

（一）延押适用条件不合理

《人民检察院刑事诉讼规则》第三百一十一条规定，申请延押的案件只有同时满足以下条件才能获得相应批准，即“案情复杂、期限届满不能终结”“符合逮捕条件”“有继续羁押的必要”。《刑事诉讼法》和《人民检察院办理延长侦查羁押期限案件的规定》对“案情复杂、期限届满不能终结”的情形进行了细化。从上述规定可以看出，延押的适用条件要比第一次批准逮捕的条件更为严格，容易将延押的适用条件复杂化。首先，“案情复杂”之延押适用条件存在模糊。《刑事诉讼法》第一百五十八条规定，交通不便属于“案情复杂”的内容之一，但司法实践中对于交通不便的把握比较困难，如何界定这一条件缺乏明确的标准导致在适用上也缺乏相应标准；“取证困难”存在被滥用的风险，其被异化为“取证未能”，对于“取证困难”认定标准是什么，是否存在消极侦查、怠于取证等情况，检察机关没有明确，而是依赖于办案经验，导致这一标准的审查形式化。［7］此外，各地办案机关对于第一种延押条件的具体规定不尽相同，导致各地司法实践的状况存在差异。其次，是否存在社会危险性是“符合逮捕条件”的前提，但具体个案中判断是否存在社会危险性是一个充满争议和疑问的问题。虽然《刑事诉讼法》和相关规则对社会危险性的表现形式进行了列举，但这难以适应复杂的司法实践。同时，这一问题同样存在于延押案件的审查中。由于在之前的审查批捕程序中，检察机关已经对批捕条件进行过审查以及社会危险性判断标准的不确定性，导致其在延押审查中疏于对被追诉人是否再次满足逮捕条件的审查，实质上降低了延押的适用标准。最后，“有继续羁押必要性”不应成为延押适用的判断条件。按照诉讼制度的安排，羁押必要性审查要在人民检察院批捕之后或者被追诉人被羁押一段时间之后才能启动。而延押审查条件将这两种不同性质、不能同时进行审查的制度放到同一阶段进行审查，严重违背制度逻辑，且同时符合这两种条件的案件几乎不存在。从延押率极高的实践状况可以看出，羁押必要性条件实质上被弃之不用。如果检察机关在延押审查时偏重于这一条件的审查，则与延押制度的侦查属性存在冲突。此外，二延和三延与一延的审查内容完全相同，则无法有效控制侦查羁押期限。

（二）延押审查模式设计不科学

一方面，两级审查模式未能实现审查实质化。根据《刑事诉讼规则》相关规定，公安机关申请延长侦查羁押期限时须由与之同级的人民检察院先行受理并出具具体意见后，再由上一级或省级人民检察院最终决定是否批准。这种制度安排的原意本是加强对延押适用的谨慎性，但在司法实践中却导致延押审查形式化现象更为严重，因为拥有决定权的检察机关没有充分的时间对延押进行实质审查。按照法律规定，有决定权的检察机关只有7天的审查时间，但由于需要事前经过下一级人民检察院的审查，导致有限的时间被进一步限缩。此外，受案人民检察院的意见有可能会不当影响上级人民检察院的自由裁量权。因上述多种因素影响，这种双重把关的制度设计未产生应有的效果。另一方面，自侦案件存在疑问。根据《刑事诉讼规则》的规定，省级人民检察院自行决定是否延押。但这种规定不符合“不做自己案件法官”的诉讼原理，违背了慎用延押制度的设计初衷。延押审查主体的上提一定程度上可以弥补羁押期限不够明确的实体性不足、防止案件久拖不决，但这种制度安排无法发挥上述作用。此外，重新计算羁押期限属于变相的延长羁押期限，但这部分决定权却由侦查机关自行决定，导致部分案件的延押审查权由检察机关转移到公安机关。

（三）被追诉人权利保障机制匮乏

首先，被追诉人的知情权没有得到保障。在缺乏法律强制性规定的情况下，侦查机关不会将提请延押的情况主动告知嫌疑人或其辩护律师，且受案检察机关和有决定权的检察机关因受办案期限的限制，缺乏履行告知义务的动力。其次，被追诉人的辩护权没有充分发挥。由于被追诉人无法得到关于提请延押的任何信息，不能有效提出辩护意见。《刑事诉讼规则》第三百一十九条规定，有决定权的检察机关在审查延押程序时可以讯问嫌疑人，听取辩护律师的意见，但由于缺乏相关信息且无充分准备，被追诉人很难提出可以说服检察机关的意见。同时，司法实践中基本不存在检察机关主动讯问嫌疑人或听取律师意见的情况，刑事诉讼的对抗性在我国延长侦查羁押期限的审查方面存在空白。

三、总体思路：延押审查制度之完善逻辑

（一）坚持系统思维，统筹协调各方关系

⒈“少捕慎诉慎押”与控制犯罪之关系。“少捕慎诉慎押”司法政策总体上倾向于加强对公民人身自由的保障，减少对公民非法、长时间的侦查羁押，这无疑有利于强化我国刑事诉讼中人权保障的水平。但不可忽视的是，刑事诉讼还包括控制犯罪目标，脱离控制犯罪的人权保障目标只能导致程序空转，无法实现宪法所确立的社会秩序。因此，这一政策的贯彻与落实绝不代表要放弃使用羁押手段，不能以牺牲社会公共利益为代价，如果威胁到犯罪治理体系的社会保障功能，那么“少捕慎诉慎押”司法政策的正当性就会受到质疑。［8］因此，贯彻“少捕慎诉慎押”司法政策时必须要处理好保障人权与延长羁押期限的关系，对于符合延押条件的案件必须适用这一制度，不能为了提高“少捕慎诉慎押”司法政策的适用率而不予延押，否则会导致从一个极端走向另一个极端。

⒉“少捕慎诉慎押”与认罪认罚从宽制度的关系。根据《刑事诉讼法》的相关规定，被追诉人的认罪认罚是衡量其是否具备逮捕条件的重要考虑因素，这既符合认罪认罚从宽制度的内核，也符合这一政策的精神。需要注意的是，被追诉人的认罪认罚并不是检察机关判断是否适用延押的唯一标准，检察机关应对案情进行综合判断，且不能以延押作为迫使被追诉人认罪认罚的手段，否则被追诉人认罪认罚的自愿性无法得到保障。

（二）恪守未决羁押基本原则

首先，需要贯彻法定原则。在实体方面，不论是作出逮捕决定还是延长羁押期限，司法机关都必须满足相应的适用条件；在程序方面，不论是公安机关申请逮捕还是提请延押，都必须按照法定程序进行，如提请延押的时间必须在侦查羁押期限届满前7日内提起，否则应承担程序违法后果。其次，需要坚持正当程序原则。《公民权利和政治权利国际公约》《保护所有遭受任何刑事羁押或监禁得人得原则》对刑事诉讼中采取限制、剥夺人身自由的措施提出了以下要求：保障被羁押人的知情权、辩护权、贯彻司法审查原则、申请救济权。这些要求得到了国际的承认，对于防止恣意拘留、逮捕起到了积极作用。因此，我国关于延押制度的设计需要提高国际公认的人权保障标准，努力实现让人民群众在每一项司法决定和措施中感受到公平正义。再次，需要贯彻比例原则。完整意义层面上的比例原则包括妥当性原则和必要性原则。前者要求延押措施的适用必须合目的性，实现诉讼保障和维护社会秩序功能。后者强调在适用延押符合法定目的时，延押期限的设定必须对嫌疑人自由的限制降低到最小程度。这表明延押措施的适用以及延押期限要保持人身强制目的与人权保障的平衡，这是解决我国羁押率高、羁押期限过长的指导性原则。

四、对策研究：完善延押制度的具体路径

（一）完善延押适用条件

首先，应将“有继续羁押必要性”的适用条件删除。如上文所述，“有继续羁押必要性”是羁押必要性审查制度中的核心，具有救济属性，这一审查条件不符合延押制度的侦查属性。从司法实践高延押率来看，这一审查条件被虚化。其次，细化“案情复杂、期限届满不能终结”的判断标准。一方面，对于“案情复杂”的标准可以从涉案人数、金额、是否认罪认罚、社会影响力等进行综合判断；另一方面，对于“期限届满不能终结”的原因进行审查，如对侦查机关自逮捕后是否有效开展侦查取证工作进行审查。再次，改革逮捕的审查要件，增加“逮捕必要性”要件。“社会危险性”是当前逮捕审查的核心要素，但存在有社会危险性即捕倾向。［9］这与“够罪即捕”一样，都是对逮捕措施的误用和滥用。从司法实践角度来看，目前捕后判轻缓刑、免于刑事处罚率以及捕后不诉、无罪比率较高且各地差异较大，这从侧面表明“逮捕必要性”的审查尚需强化。因此，建议增加“逮捕必要性”要件的审查，即“羁押如与案情之重要性以及预期科处之刑罚或保安处分不成比例者，不得为之”。［10］这一审查条件突出强调了案件的客观情况，主要审查不致发生社会危险性的可能性及其程度，与“社会危险性”要件在思维逻辑、内容上存在差异，前者是比例性原则在审查逮捕、延押环节的具体体现。此外，应理顺各延押条件的逻辑关系，按照“案情复杂、期限届满不能终结”、逮捕四要件中“事实要件、刑罚要件、社会危险性要件、逮捕必要性要件”依次进行判断。任何一个要件无法证明时，检察机关应当直接作出不批准延押决定，无需审查其余要件。最后，社会危险性的有无需要结合个案情况来认定。实务中个案情况复杂多样，无法详尽列举，应采取目的解释方法并结合个案情况来具体判断社会危险性的有无和大小。同时，为了强化社会危险性判断的客观性，应引入现代科技手段，构建相应的量化评估系统。需要注意的是，延押期应根据罪刑轻重、是否认罪认罚以及侦查情况等因素合理设定不同的时间段，且检察机关二延和三延的审查除应符合上述条件外，检察机关还应对上次延押后的补充侦查状况进行审查，避免延押制度被滥用，尽量缩短侦查羁押期限。

（二）重构延押审查机制

⒈明确检察机关之审查主体。我国法律将延押决定权赋予检察机关，但理论上对于未决羁押的审查主体仍存在争议，认为检察机关带有追诉倾向，应由人民法院行使这项权力。［11］笔者认为，检察机关行使延押决定权仍是存在理论和现实基础的。一方面，基于目的与手段的辩证关系，控审分离的实质应当追求有利于全面实现刑事诉讼目的控审之间的权力分工与制约，而非单纯为分离而分离，否则分离价值就不复存在。［12］虽然根据相关法律规定，检察机关的职能中有控诉属性，但其在行使延押决定权时做到了申请权与审查权的分离，起到了权力制约的作用，没有违背控审分离原则的实质。同时，这也符合“新侦查构造”的发展模式，即侦查程序构造应与审判程序构造有所不同，前者应由检察官、警察、辩方三方关系构成，使检察官在侦查程序中的职能法官化、地位中立化。另一方面，检察机关行使该权力符合当前司法制度改革趋势。检察机关在认罪认罚从宽制度、“少捕慎诉慎押”司法政策中发挥主导作用和枢纽功能，其根据被追诉人的认罪认罚情况对案件作出准确判断，从而作出不捕、不诉、不延押等决定，以实现司法资源的优化配置、提高诉讼效率。已有实践表明，部分人民法院为保障诉讼顺利进行，要求检察机关在提起公诉时必须保障嫌疑人在押，否则不收卷。［13］一定程度上讲，这是对人民法院行使未决羁押权的有力反驳。需要注意的是，延押权或未决羁押权的行使主体应具体到办案检察官个人，而非检察机关。赋予检察官主体地位可以保障其在履职过程中的独立性、中立性，这符合检察官客观义务的要求，有利于完善、落实检察官办案责任制。

⒉构建延押案件上级审查模式。目前，两级审查模式是检察机关自行设计的工作模式，实际上不利于检察机关开展延押案件的实质审查。关于延押模式的改革主要存在三种观点：第一种观点认为，应由作出批准决定的人民检察院审查延押案件。［14］第二种观点认为，侦查机关应向上一级或省级侦查机关提交延押申请，后者认为有必要的，然后再由原侦查机关直接向有决定权的检察机关提请。［15］第三种观点认为，公安机关可以直接向有审批权的检察机关提请延押，然后再向同级人民检察院备案。［16］笔者认为，任何一项制度的完善都是紧紧围绕刑事诉讼目的展开的，延押制度的设立本身出于控制犯罪目的的需要，但延押制度是对被追诉人人身自由的再次限制，因此将延押权上提的立法规定与人权保障目的相契合，故第一种观点不符合立法目的，不具有可行性。而第二种观点与二级审查模式并无差别，没有从根本上解决审查形式化的问题。笔者比较认同第三种观点，应简化内部程序，直接由侦查机关向有决定权的检察机关提出。此外，对于省级人民检察院办理的侦查案件需要延长侦查羁押期限的，应由最高人民检察院决定是否延押。同时，重新计算羁押期限的权力应交由作出逮捕决定的上级检察机关行使。

⒊完善延押审查方式。笔者认为，延押案件全部实行听证模式不符合其侦查属性。受侦查之秘密、效率等性质所影响，侦查活动的公开程度无法达到审判活动所要求的公开，且在延押程序中侦查机关需要提交捕后的侦查情况、有关侦查计划，如果这些内容公开于被追诉人则侦查能否顺利进行存在风险。因此，笔者建议采取听证方式的案件范围应限于省级检察机关申请延押和被追诉人不认罪认罚的案件。这两类案件在事实、证据认定方面争议较大，如果审查机关只听取控方意见或只进行书面审理则无法保证延押决定的正确性，不利于落实“慎押”司法政策的要求。对于其他延押案件，审查机关可以采取听取意见或书面审查的模式。

（三）构建延押审查中被追诉人权利保障机制

⒈保障被追诉人知情权。知情权是被追诉人行使其他诉权的基础，因此应明确职能机关的告知义务。延押程序与逮捕程序存在密切联系，逮捕程序中对其知情权的保障力度直接影响到延押程序中其他辩护权的效果。如逮捕令中未写明逮捕后的羁押理由，被追诉人无法在后续延押程序中提出有效的辩护意见。首先，应完善逮捕程序中被追诉人知情权的保障，告知被追诉人羁押理由、羁押期限。其次，明确审查机关在延押程序中的告知义务，如告知被追诉人有关侦查机关申请延押的请求，是否延押的决定及其有权发表意见等内容。笔者认为，对辩方公开的范围应仅限于在侦查阶段已经掌握的案件事实、证据材料以及最终决定等内容，对于关涉到侦查方案等侦查核心的情况则不能向辩方公开，否则无法实现人权保障与控制犯罪之间的动态平衡。

⒉完善被追诉人辩护权保障力度。一方面，强化辩护律师或值班律师的作用，允许律师介入延押程序，允许其代为提出相关辩护意见；另一方面，在延押案件不以听证方式进行时检察机关应当讯问被追诉人，以转变办案机关的思维定式。根据《刑事诉讼规则》第一百三十五条、第三百一十九条的规定，检察机关在审查逮捕或对延押进行审查时，在必要情况下可以讯问犯罪嫌疑人。但相关实证研究表明，在逮捕程序中，检察官必须讯问犯罪嫌疑人，将“可以”变为“应当”，［17］在延长羁押程序中“可以讯问”却异化为“几乎不讯问”，表现出检察机关重逮捕、轻延押的思想，故需要从制度完善的角度倒逼检察机关改变上述思想。

⒊完善延押后的审查救济机制。首先，检察机关在作出延押决定后，应明确告知被追诉人或其辩护律师有权申请羁押必要性审查。其次，需要合理设定被追诉人申请变更强制措施的时间。有观点认为，被追诉人有权在延押后的任何阶段申请救济。［18］笔者不赞同这种做法：一是被追诉人在延押后立即申请羁押必要性审查的效果不会太理想，检察机关作出延押决定就表明嫌疑人有继续羁押的必要，在短时间内其人身危险性系数不会大幅度降低，故变更强制措施的可能性不大。二是检察机关在延押后随即又作出变更强制措施，不但导致司法资源的消耗，而且不利于侦查工作的顺利开展。应根据延押期限的长短确定被追诉人申请羁押必要性审查的时间，如第一次延押的期限为两个月时，应明确被追诉人可以在延押期一个月后申请。