新型城乡数字鸿沟——构建数字城乡融合发展机制，弥合新型数字鸿沟

章琪涵

（华东政法大学，上海 201600）

1 何为新型数字鸿沟

随着数字革命走向纵深，大数据、人工智能、区块链等新一代信息技术得到蓬勃发展和广泛应用，人类社会可以说基本进入数字时代。数字化的发展，促进了社会运行和公共服务的发展，尤其是在新一轮疫情来临的冲击下，数字社会建设的进程也越来越快，数字化与乡村振兴的结合也越来越紧密，数字化的发展给城乡地区的数字鸿沟造成了新的变化。早期对于数字鸿沟的研究主要集中于城乡地区信息通信技术的接入差距，即数字化设备的接入鸿沟。在此阶段，政策层面的缺失让学者们普遍认为政府在弥合城乡数字鸿沟中发挥着至关重要的作用。肖艳华、田淑伟在分析了城乡数字鸿沟后，提出要弥合城乡数字鸿沟，最重要的就是政府需要制定发展规划和战略，致力于加快信息基础设施和信息标准化建设，信息化软硬件产品开发与应用[1]。李培维等的《基于云计算的跨越我国城乡数字鸿沟研究》中也明确提出由于城乡互联网普及率差距扩大，农村互联网增速放缓，城乡数字鸿沟日益凸显，得出政府对农村信息基础设施投资力度是跨越城乡数字鸿沟的基础[2]。

数字化设备的接入鸿沟确实是造成中国城乡数字化发展差异逐渐扩大的重要因素，因此为了解决农民数字化贫困中社会支持的缺失，打破城乡数字化接入设备差距的“最后一公里”，使城乡居民平等充分的信息技术红利，我国政府基于农村基本情况，在党的十九大报告中提出了实施乡村振兴战略，出台了一系列的顶层设计，在短短几年内大大加快了农村地区的数字化进程，尽管有些地方基础设施依旧落后，但总体数字化设备的接入取得了不错的佳绩。《2020全国县域数字农业农村发展水平报告》显示，全国县域数字农业农村发展总体水平达36%；乡村数字化基础设施方面，《中国数字乡村发展报告（2020年）》显示，全国建制村村通宽带比例达98%。但是数字化贫困的本质是农民数字化知识、素养和技能的不足，导致其对数字社会经济的参与不足。张正平在研究数字鸿沟进展中就指出：人们在信息技术使用方面的不平等更可能是由技术的使用和技能上的差别所导致的。数字鸿沟不仅包括有关数字化信息获取的差异，还包括使用的差异，可分别定义为一级和二级数字鸿沟[3]。由于农村居民互联网使用能力不足等原因，乡村数字化发展过程中忽略了互联网的普及总体上扩大了城乡收入差距。学者曾亿武等提出由于智慧城市的发展，城乡之间的数字鸿沟进一步发展，由原来的信息通信技术接入鸿沟和使用鸿沟扩展至基于新一代信息技术的产业鸿沟、改革鸿沟、治理鸿沟和公共服务鸿沟，并将其称之为新型城乡数字鸿沟，指出智慧城市的建设进一步扩大了城乡数字鸿沟[4]。何宗樾等指出数字金融的普遍发展让抢先获得数字化资源的居民挤占了未能接触到数字化资源的居民原先可能获得的资源，这种数字鸿沟加深了多维贫困的程度[5]。谭燕芝等在信息化对城市收入回报率的研究中发现在排除个人异质性特征的情况下，互联网使用能够给个人带来14%的收入回报率影响，其中城市能够带来约20%的收入回报，而农村的回报并不显著[6]。周利等在研究数字普惠金融与城乡收入差距之间的关系中得出结论，数字普惠金融与传统金融呈现替代关系，数字普惠金融的发展则能以其便利的触达性和低成本满足传统金融无法覆盖的地区居民的金融需求，提出要加大移动金融和互联网等基础设施的建设，利用人工智能、大数据等先进金融科技技术，推动数字普惠金融在偏远贫困地区的发展，进一步缩小城乡居民收入差距[7]。

但是在加快乡村基础设施建设、发展农村数字经济、数字金融的同时，需要警惕由数字化接入而产生的新型数字鸿沟是新时代城乡数字鸿沟问题的主要矛盾，城乡数字鸿沟正从简单的基础设施差距进一步转向深层的数字素养差距，农民数字素养存在掉队风险；中老年群体数字素养跟不上时代发展，使用个人电脑、智能手机等设备从事创造性、生产性活动的意识和能力不足，“数字素养鸿沟”已经逐渐成为新时代城乡数字鸿沟问题的主要矛盾所在。

2 新型数字鸿沟的表现

2.1 新型数字产业鸿沟

数字经济已经成为经济社会创新增长的重要动力，然而，一方面是由于城乡二元结构体制存在的城乡联动不足、工业反哺农业无力，数字化建设的溢出效应有限，良好的营商环境主要集中在城市地区；另一方面，数字经济本身形成的“赢者通吃”格局，在农业数字化的过程中，大鱼吃小鱼现象明显，造成新的利益分配不公。

数字信息技术的扩散并不是平衡的，这根本上受制于经济水平的差距，并反过来会作用于经济的增长，数字化技术在城乡发展的不平衡也就导致了城乡在生产中对数字化使用是不均衡的，生产数字化的差距带来了收入分配差距以及如何保持社会公平等问题。农业产业数字化特点与传统生产大相径庭，在传统市场经济中，市场层次较为清晰，生产也更透明化，因此生产者之间的差距不会相距甚远，但在农业产业数字化的转型过程中，略占优势的供给方极有可能实现“赢者通吃”，竞争者对数字技术使用能力的不同让数字技术为创新者带来绝大部分的收入，实现经济效益的增收。同时挤压其他竞争者的生存空间，带来收入分配差距。以村干部为代表的体制性精英，加上以村庄能人为代表的经济精英或社会精英，以及再加上外部工商资本，很容易结成利益联盟，共同垄断政府主导下数字资源下乡和经济发展带来的村庄公共利益空间，最后形成固化的村庄权力结构、利益分配结构以及合法性排斥结构。因此，在农业产业数字化发展过程中可能会出现普遍的“精英俘获”现象。农业数字化转型虽然能够助力提升农业生产率，但也可能导致或强化各类农业经营主体之间的“数字鸿沟”，尤其是小农户与大资本之间的鸿沟，小农户生产者很可能会被加速排斥。

2.2 新型数字服务鸿沟

数字服务极大提升了居民获得各项服务的便利性与可及性，并以效率提升或健康等各种形式附加，“最多跑一次”“无接触”“云配送”等体现数字化的标语被我们耳熟能详，政府、市场、社会等各类服务主体都在推进数字服务，居民可以通过网络购物、看病、买票、咨询、培训、上课等。然而，数字鸿沟并不会伴随农村数字基础设施如互联网的接入而自动消失。城乡居民在生活和日常社会服务上依旧存在较大的数字鸿沟，由于信息基础设施、经济水平、使用习惯等各种主客观条件的限制，导致一些贫困和落后地区的人口，特别是偏远农村地区的老年人口等弱势群体不仅难以享受数字化服务的便利，甚至在数字服务时代寸步难行。这主要是由于乡村居民对于数字信息的选择和接受存在信息茧房现象。特别是在偏远农村地区，农民生活的数字化与生产数字化分割严重，尽管经过政策支持后，农村地区的普联网普及率相比以前大大提高，农民在生活中已经不乏数字化，但是其接触到的并不是积极的、有效的信息。比如随着智能手机与互联网的普及，抖音、快手等APP遍及基层，农民很快实现了生活的数字化，但其在生产的数字化方面，却受制于技术、人才、资金等多方面的限制，特别是普通农民远远未接触到“智慧农业”，所以当“智慧农业”与传统农业相碰撞时，技术现代性和农民乡土性相生相克的关系会让农民与生产数字化之间产生巨大的鸿沟。农民在生活中对数字信息化的获得感不强，所获得的信息化质量不高，逐渐与城市居民产生数字服务的鸿沟，数字服务鸿沟正在毁掉农民对于高质量信息的学习兴趣，使农民被困“信息茧房”，且有不断加剧的趋势。

2.3 新型数字治理鸿沟

数字化带来社会治理流程再造，大数据赋能政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。我国政务信息化的不断深入发展，政府组织结构、政府管理方式、政府运行模式等变化，政府逐渐实现了由传统向智能化、智慧化方向的转变，智慧政府要求线上化，并且要求减少人工窗口。然而，经济社会发展基础是影响数字治理能力的重要原因之一，由于乡村经济基础相对较弱、人口持续外流、治理体系不完善等原因，在基层政务、公共服务等集成化运营和智能化供给方面仍显不足，数字治理水平仍有不少差距。同时，新一轮技术创新和成果应用往往更倾向于在基础好、普及率高的空间聚集，大数据、互联网、人工智能等技术运用到欠发达地区和乡村服务和社会治理中的成本依然较高。这也更容易造成数字治理的马太效应，数字治理鸿沟问题还有加剧风险。当前，聚焦社会治理的各个领域，不乏数字治理的典型案例，如“一网通办”“数字广东”“城市大脑”以及浙江推出的“浙里办”app等数字化治理平台，对于城市地区数字化设备接入并使用熟练的人来说确实很方便并且很占优势，然而对于农村地区，数字化供给不足并且具有数字化贫困的农民来说，这无疑增加了办事的难度，也无法有效融入智慧社会，增加了城乡之间的数字治理鸿沟，也给政府造成了政务服务和基层治理的盲点，导致政府决策和公共服务系统出现偏差。线上政务的开通，让掌握互联网技术的城市居民群体与政府的联系更加密切，政治参与度更高，这对于具有数字化贫困的人是非常不友好的。

3 弥合新型数字鸿沟的着力点

弥合新型数字产业鸿沟，首先就是要建立城乡融合发展机制，科学决策，安全管理，避免“赢者通吃”与“精英俘获”现象，形成共建共享、互联互通、各具特色的城乡数字产业融合发展格局。加快数字建设的空间布局，培育和建设地方数字治理的增长极，加强城乡末端感知系统建设，畅通社会治理最后一公里。引领全域数字产业建设，打造数字城市群，支持和鼓励中心城市在数字治理技术应用和创新方面进行探索示范，推动数字治理以城市为领导，农村协同发展的数字化格局，完善城乡一体均衡的智慧化服务体系。

弥合新型数字服务鸿沟，最重要的是培育农民数字化意识，调动农民参与数字生活的积极性，支持和鼓励农民购买数字设备和数字服务；政府联动相关机构和厂商，对农民进行宣传引导、组织培训等方式来强化教育及技能培训。农民由于自身数字化素养的缺陷，接入的并不是积极有效的数字化技术，因此对于这一部分群体来说，不仅仅在于改善数字技术的可获得性，更在于学习如何提升是使用新技术的能力。通过对农民的宣传与培育，进行数字化体验等活动，加大对农民的社会支持，保证数字化意识能渗入到农民生活的方方面面，缩小生活服务层面的数字鸿沟。同时要坚持传统服务与数字化服务并驾齐驱，发挥线下传统模式的保障作用，在所有涉及数字弱势群体的事项中保留传统人工服务业务，充分考虑数字弱势群体的行动特征和日常生活习惯，全方位保障数字弱势群体的基本利益。

弥合新型数字治理鸿沟，就要构建数字治理协同机制，将数字技术的逻辑与乡村治理情境相结合，积极发挥村级基层组织作用，提高乡村数字多元化治理，对治理主体进行赋能，激发数字治理主体活力，加大对乡村基层社区数字治理人才的培养力度。数字技术在农村地区的嵌入，对农村地区的治理格局进行重构，因此需要探索建立“互联网+网格化管理”的治理模式，以网格为农村基本单位，实现精细化治理，坚持党务村务在全国一体化在线政务服务平台的公开，提升乡村治理的规范化、透明化和专业化，构建城乡治理信息的互联互通渠道，引导城市网络、信息、技术和人才等资源向乡村流动，促进城乡要素合理配置，构建城乡数字协同治理机制，努力缩小新型城乡数字鸿沟，促进城乡共同发展。