加强预算执行的经验借鉴与建议

刘建恒

(应急管理部北方航空护林总站，黑龙江 哈尔滨 150027)

1 引言

财政管理当中最核心的内容就是预算执行管理。加强预算执行不仅能够极大提高预算的执行效率，更有利于各级各部门落实经济政策，从而保证全国各地区财政经济的运行平稳。但是我国的各级财政目前存在着一些突出问题，其中最为严峻的问题是存量资金的规模超过正常比例，收入与支出之间存在巨大缺口。正是面临着这些现实问题，财政管理部门一定要加快预算执行的进程，清理闲置时间较久的存量资金，根据实际执行情况，及时调整财政资金的拨款方向。加快预算的执行，对于国家调控方针的贯彻与落实以及各区域经济的平稳增长都具有现实意义。

2 现阶段我国预算执行存在的问题

从预算管理的具体流程来说，制定科学的预算编制是提高预算执行效率的必然要求，制定合理的财政资金分配机制能够为预算执行奠定良好的基础。假如负责预算分配的部门能够编制出科学合理且详细的预算，就能够有效避免或减少预算执行过程中的资金沉淀，从根源上提高预算的执行效率。预算执行涉及方方面面的内容，范围广，“战线”也较长，因此一定要在关键的环节及关键的时间点上制定更加细化的要求，并且保证层层落实。预算执行的情况已经成为评价和判断财政部门预算管理水平的最关键指标。预算执行的情况指的是财政部门对人民代表大会审核批准的年度预算进行逐级下达并组织执行的情况，具体来说，包括各级各部门每个月份预算资金的实际拨付情况、国税地税以及财政这三个掌握“钱袋子”的部门每个月份财税收入的完成情况，还包括由于某些特殊原因导致对年初所制定的预算进行合理增加及适当减少的情况。与决算静态的结果不同，预算执行是动态连续的过程，因此，预算执行的过程就成为了预算执行管理当中最关键最重要的内容。

我国的预算执行目前还存在一些突出问题：第一个突出问题是不同月份之间的预算执行并不均衡，最后一个季度的执行进度在全年中所占的比例尤其高，所以有“临时抱佛脚”、突击花钱，从而拼凑完成年度预算执行计划的嫌疑。第二个突出问题是预算执行的进度过于缓慢，这导致年中财政存量的资金数量过于庞大。根据近几年预算支出的数据统计显示，国内大部分区域在第一季度的预算支出进度仅能够达到30%，第一二三个季度加起来也仅仅能够达到预算支出进度的48%。而到了第四季度，预算支出进度飞速增长，单是第四季度就能够完成全年预算支出进度的40%，因此存在着临近年底突击花钱的重大嫌疑。第三个突出问题是支出进度较为缓慢，这严重限制了财政资金的使用效率，不符合财政管理精细化与科学化的基本要求。

造成这个问题的原因可能在于以下三方面：首先，人大实行的年度预算审批制度存在滞后现象，这导致第一季度的支出进度非常缓慢；其次，上级补贴的资金一般集中在年底拨放；最后，超过预算的收入一般放在年底的时候进行集中安排。财政部为了解决预算执行进度不均衡的问题，多次下发相关文件，明确提出要加快预算执行的进程，提高其有效性。

由于导致预算执行进程较为缓慢的原因并不是单方面的，国库集中收付制度的变革以及会计核算所实行的收付实现制都可能会导致预算执行进程过缓。第一个原因是国库集中收付制度进行了变革，这一变革改变了财政曾经以拨列支的方式。现在所采取的支出方式是按实列支，顾名思义就是依据项目的实际实施进度，并结合用款的实际需求量确定财政支出的数额。在具体的实施细节上，某些支出资金还需要依据项目的实施进度拨付给项目的劳务提供方。财政支出方式虽然与时俱进更新为按实列支，但是会计基础却依然沿用传统的收付实现制，这种不匹配是导致形成资金沉淀的重要原因。第二个原因是会计核算所实行的方式为收付实现制，这种会计核算方式存在着一些弊端，“实际支付数额”与“账目上记录的数额”总是会存在较大差异。在现行的会计制度下，现金的所有收支行为只要在发生的时间段内都被记作收入或者费用，但是与收支行为密切相关的经济业务的实际发生情况并没有考虑在内。而且各级政府之间的资金拨款总会存在一定的时间差，这些都会导致财政在“实际支付数额”与“账目上记录的数额”存在较大差异，进而引起资金沉淀。

3 美国预算执行管理的相关流程

3.1 编制预算

美国在预算执行管理方面积累了相对丰富的经验，也取得了较好的成效，我国可以适当进行借鉴。美国预算的权利集中在国会手中，国会牢牢掌握着预算编制、预算执行等权利。财政年度预算正式生效始于国会审批并通过，因此美国不会存在财政部门在预算审批之前就提前拨款的问题。

美国在财政资金分配上已经形成了清晰的流程：第一步，分配初始资金；第二步，自动分配；第三步，再次分配。下面依次进行详细说明。

第一个环节是分配初始资金，制订财务计划。一般由美国总统提出初始预算，再经国会反复商议和修改后，成为财务计划的正式版，再由国会予以颁布。各级部门需要依据本部门的实际情况，再结合国会颁布的财政计划，制订合理恰当的部门财务计划，并在规定时间内交给国会。国会经过审核通过之后，各部门才能正式实施预算执行。一般情况下，初始资金的分配计划在8月中旬就可以完成。

第二个环节是自动分配。在某些特殊情况下，总统管理及预算办公室会发布不同项目支出如何具体分配的正式公告。在此公告上还明确规定了各执行部门在某些支出上是否能够在自己的权限范围内自主决策，假如该执行部门的预算资金总额没有超过规定的标准，那么该部门在国会没有提出特别要求的情况下，就没有将预算分配报告提交给总统管理及预算办公室，可以自主分配并使用。当然，特殊情况除外。每年发布的自动分配的规定在通常情况下都会有一些变化，执行部门一定要依据总统管理及预算办公室发布的年度指导信息来分析自身是否能够根据实际情况自动分配。

第三个环节是再次分配。预算执行的实际效果可能由于执行过程中发生某些意料之外的情况，从而出现与期望相差过大的问题，这就需要总统管理与预算办公室依据预算执行的实际情况对初始计划进行适时调整。执行部门则需要依据实际的执行情况对支出计划进行修改，并且将修改后的计划和修改说明上交给总统管理与预算办公室，经过总统管理与预算办公室审核裁定以后，执行部门才能确定支出计划修改的可行性。财政资金的分配权通常情况下牢牢掌控在总统管理及预算办公室手中，其他政府部门不得参与干涉财政资金的分配。只要总统管理及预算办公室在分配书上签了字，分配指令便立即生效。

3.2 解除和延期支出计划

美国国会于1874年正式通过法案的形式建立了对预算报告解除及延期的具体要求。在该法案中还对如何申请解除支出计划以及如何延期支出计划提出了指导性意见。

首先是如何解除支出计划。解除的意思是取消之前制定的预算，这种解除必须是在法律的规定范围之内，国会成员和总统都可以提出解除的提议，但是总统的提议需要经过国会审核同意才可以生效。其次是关于如何延期。延期指的是延迟或者推迟某项预算。预算支出的延期必须经过国会的全票通过才能够正式执行。这就意味着一旦国会的某一院不同意延期的提议，那么该提议就不能够执行。

3.3 预算执行报告

预算执行情况报告指的是，通过汇总各级金库报表以及财政总预算会计报表而形成的预算执行情况报告书。该报告书包括预算收入支出执行情况汇总表格以及相应的文字解析，能够反映出当月各部门财政的收支项目、预算的完成进度以及增多或减少的变化情况等，分析说明预算的实际执行情况，并提出相应的建议。各执行部门必须依据国会发布的指令在规定期限内准备好支出计划报告以及预算执行报告。假如在预算执行过程中，某项条款由于某些特殊原因需要延期或彻底废除时，该执行部门必须向总统管理及预算办公室提供具有说服性的材料。假如想要改编预算报告，执行部门则必须提供更加充足的信息资料。

3.4 预算执行的检查与监督

检查与监督在美国预算的执行过程中是全方位存在的。美国法律制度在预算执行这一方面比较健全，政府预算的执行一定要依据相应的法律制度，对预算资金的使用、分配、延期和解除等所有的行动进行全程监控。监控预算的执行情况是为了减少利息成本，保证实际的费用只由政府进行必要活动所产生。而对预算支出进行不定期检查则依据的是政府的支出指令，该指令要求对各项支出的执行情况进行全程检查与监督。各个政府部门都必须按月准备月度计划，并且定期提交详细预算执行报告。报告的内容和格式都必须按照总统管理及预算办公室所提供的要求书写，尤其是报告内容必须符合总统管理及预算办公室的指导意见。

4 加强预算执行的建议

财政部于2014年5月下发了《关于进一步加强财政支出预算执行管理的通知》(以下简称《通知》)，要求要采取有效措施加快资金的支付进度，加强对支出预算的执行管理。

财政部在接近年中的时候发布这个《通知》，将对下半年的预算执行情况产生关键性的指导意义。各地区要认真学习该文件的精神，结合本地的实际情况，制定出符合本地实际的预算执行细则，明确预算执行中各部门的职责、指标管理、考核机制以及预算执行的动态管理机制等。

为了提高预算执行的有效性，各级有关部门必须明确自身在预算执行过程中的职责，编制详细具体的预算报告，并且建立起预算编制和执行有机联系的机制。财政部要按照考核指标对下属各级部门的预算执行进度进行量化考核，并且要将考核的结果作为追加预算安排的重要依据。

第一，明确财政部门的管理监督职责以及各部门预算执行的主体责任。各个部门是本级预算执行的主要责任主体，肩负着细化部门预算、加快预算支出的进度等职责。各级部门要制定有效的措施来加快预算执行的进度，分项目、分单位落实预算执行的具体责任人和工作任务，明确考核的具体指标，完善部门内部的激励机制。财政部门则负责预算执行的总体管理、监督与协调，不断改进预算执行管理的措施，监督指导各有关部门进一步完善自身的预算执行工作，增强预算执行的时效性与均衡性。

第二，对于资金利用率不高、支出进度滞后及其引起的资金沉淀等问题，财政部门要依照法律规定调整预算，调整或者收回其他不必要的支出，从而减少资金沉淀情况的出现，提高资金的使用效益。建立预算编制与执行相结合的机制。财政部门要将各个相关部门前一个年度以及当年前三个季度的支出进度作为编制来年年度预算的关键性参考。假如某一部门的预算支出进度不能满足规定要求，财政部则可以在本年度内不给该部门办理预算追加，还要依据本年度项目没有使用的额度去核减该部门来年的预算安排。

第三，财政部要及时细化预算并将细化后的预算快速下达。对于本级预算所安排的资金必须在本级人代会批准之后两个月内落实到相应的单位与具体项目。假如超过三个月还没有切实落实且不能提供正当充足理由的话，则要被收回总预算，被重新分配用于其他支出。各地区也要对上级下达的专项转移支付资金进行及时分配。

第四，按照既定指标对预算执行的月度间均衡性进行考核。各个部门都要采取相应措施增强预算执行的均衡性与计划性，加强对用款计划的管理，编报12个月份的用款计划，并且要严格按照用款计划去执行，确保预算在当年内全部完成。以支出均衡性为总原则，可以将全年的财政预算执行进度定为：前6个月完成近40%，前9个月则完成65%左右，全年尽量超过90%。各部门要结合工作的实际需要，提前做好计划与准备，参考历年的预算编制情况以及项目的实施进度，编制好月度的用款计划。财政部则需要加强管理资金的支付，防止出现超出预算和超出进度的拨款。