我国流域水环境保护现状及对策分析

2023-04-15孙硕

资源节约与环保 2023年2期

孙硕

（白洋淀流域生态环境保障中心（河北省应对气候变化和清洁生产技术中心）河北石家庄 050051）

引言

水流域协同管理是世界范围内形成的共识，协同管理能够最大限度地调动流域内行政区域政府相关部门对水流域管理的积极性，也可最大限度地提升流域水环境管理效率。然而，目前国内流域水环境复杂多样，不同流域面临的行政区划以及政府管理模式多样，导致在流域水环境管理过程中难以形成有效的管理机制，因此必须基于当前各流域内水环境现状，建立和完善流域水环境协同管理的机制。

1 我国流域水环境现状

我国是全球13 个人均水资源最匮乏的国家之一，在全国600 多座城市中，有近半数的城市面临着水资源匮乏问题，89.2%的湖泊呈现出不同程度的富营养化，15.1%以上的水体受到了严重的破坏[1]。随着工业化和城市化进程的加快，大量的工业废水、生活污水、农业面源污染物等排放到城市水体中，造成了城市水体水质状况下降和富营养化。我国城市的水资源紧缺和环境污染形势愈加严峻，南方水资源短缺情况尤其严重。我国污水的主要来源有两个：一是工业污水排放量迅速增加，监管机构不健全，导致污水大量排放；二是生活废水没有经过妥善的处置，直接排放到江河、湖泊，对水质造成了较大影响[2]。尽管通过近几年的工业废水排放整治专项行动，我国的工业废水得到了有效控制，但是其总量仍然增加，约占全部废水排放量的51%。

目前，水体污染的情况已经不单单是城市水体面临的问题，农村水体同样受到愈发严重的污染，已经从小范围的水污染发展到区域环境污染，农村和偏远地区的水环境污染问题越来越突出[3]。尽管我国有关流域生态环境保护的政策和法规在不断完善，但仍存在不同流域间排放标准不同、政策功能不明确、管理部门之间治理与管控措施不协调等问题。各流域水环境因子在空间、时间、水文、物理化学、水污染态势等方面均呈显著的差异性。此外，受气候因素的影响，南北方河流、湖泊的水环境质量和生态都呈现出明显的季节性变化。

2 我国流域水环境保护立法现状

通过对世界各国流域水环境保护立法现状的统计和研究，发现多国政府已经出台了专门的流域管理法，例如美国《田纳西河流域管理法》，日本《河川法》，英国《流域管理条例》等，这些都是以立法形式对流域管理机关进行法定化，并将流域决策权、行政处罚权等具体的行政权授予流域管理机关。同时，加强公共参与和市场化运作，防止行政调解制度过于单一化，以更好地发挥流域管理机构的功能。而《中华人民共和国水法》仅对流域管理机关的法定身份作出了原则上的规范，部分学者和业内人士认为其缺乏可操作性，应借鉴国外立法，进一步健全流域管理制度。

《中华人民共和国水污染防治法》（《水污染防治法》）是我国关于水污染防治的一部专门法律，2019 年《水污染防治法》修订后规定：由省级人民政府承担本行政区域水环境的管理责任，水污染防治规划由省、自治区、直辖市人民政府环境保护主管部门会同同级水域管理行政部门等联合编制，跨流域水污染防治规划由省、自治区、直辖市人民政府环境保护主管部门会同同级水行政等部门编制，报省、自治区、直辖市政府批准，并报国务院备案，而该《水污染防治法》修改前是报原机关批准[5]。

《中华人民共和国长江保护法》作为首部流域管理领域的法律在2021 年3 月1 日正式施行并发挥效力。该法律条文的出台标志着对民众关心的长江流域管理突出问题和长江流域生态保护，能够提供治理和管理的依据，是长江流域经济健康可持续发展的重要法律保障，能够进一步促进长江流域环境的修复，为长江流域经济发展提供绿水青山的坚实保障。同时，也能够指导其它流域综合治理立法实践，能够在很大程度上促进如黄河流域等的立法进度。

3 我国流域水环境保护存在的问题

3.1 流域跨界协同治理困难重重

（1）职责重叠导致权限竞争

流域水环境系统具有显著的完整性特点，流域的上下游、干支流以及两岸之间构成生态上相互依附、不可分割的整体。与此同时，流域环境的影响又具有明显的跨行政区域性，因此对于国内流域水环境而言，同时具备环境和经济双重属性，外部性特点明显。无论流域中哪个部分的水环境出现大规模污染或者其它问题，都会对整个流域内其它部分尤其是下游干支流和两岸环境造成严重影响，这就要求流域水环境的治理必须加强流域内各行政区域协调、共同合作，以提高流域水环境治理水平和治理效果。

我国目前实施的是由流域专业行政机关和地方行政联合的管理体制，流域水资源管理与水环境管理分离，这种分散、碎片化的管理特征会导致整个区域的水资源保护与水环境管理处于低效的状况。省级人民政府及其所属的流域管理机关仅拥有监测和提出排污管理建议的权利，不具备独立发布流域排污总量等方面的权力，流域排污总量由环境保护行政主管部门发布。由此可知，流域水环境管理困难的本质在于多部门职责相近、权责界定模糊，从而造成了权力争夺[6]。

对于铁路企业而言，物资供应部门负责物资采购及库存管理，而生产技术部门负责物料需求计划的提报及物料的消耗，共同承担降低库存水平、优化库存结构、保证生产需求的任务。在物资供应过程中，难免会出现生产计划和需求计划不能完全匹配的情况，当生产实际用料大于需求提报用料时会出现库存水平降低、用料紧缺的现象，当生产实际用料小于需求提报用料时会出现库存水平升高、占用库存资金的现象。因此，生产管理人员与物资管理人员必须相互配合、共同研究物资库存的变化，使物料需求与物资供应市场实现有机结合，共同分析库存储备额度与库存效益的关系，确定储备方案，保证库存预测的科学性、有效性和实用性。

（2）信息互联互通建设不足

受限于传统的行政区域划分以及各区域GDP 发展要求的不同，各行政区域政府部门之间、政府与企业之间存在严重的信息壁垒，尤其是不同区域政府部门之间，流域水环境信息交流内容简单、渠道单一、频次不足等问题十分突出。各利益相关主体之间的流域水环境信息交流障碍重重，导致流域环境内的水污染、大气污染等情况长期无法缓解，主要表现在以下两个方面。一方面，由于各部门之间的信息交流不充分，造成了监测数据的不一致。将《2015 年中国环境状况公报》与国家水利部《2015 年中国水资源公报》进行比较，结果前者显示，我国地表水国控断面Ⅰ—Ⅲ类、Ⅳ—Ⅴ、劣Ⅴ类断面分别占64.5%、26.7%、8.8%，后者数据分别为74.2%、14.1%、11.7%，其中Ⅳ—Ⅴ类断面占比数据差异为12.5%，具有较大的差异性，表明两部委之间在数据信息沟通互联方面存在一定的壁垒。另一方面，政府相关信息管理和发布机制不健全，导致突发事件信息披露不及时、信息不够公开，跨区域信息协同管理困难重重，极易发生因沟通不畅带来的决策性失误，从而引发更加严重的系统性环境污染[7]。

3.2 公众参与水环境污染治理的机制不健全

目前，政府关于流域水环境治理的文件仅仅是对流域内相关政府部门的责任进行了界定，而对公众参与的方式却并未明确提出。在一些地方法规中，有关公众参与水环境管理的内容，仅仅提到了鼓励民众以各种形式参与到水环境保护中来，并要求他们承担起保护水资源的责任，例如有权制止、举报违反地方《水污染防治条例》的水环境污染违法行为，但没有规定具体措施、方式、方法、参与程度等。

公众能否真正参与到水环境治理中，取决于公众的知情权，而公众作为环境权益的主体，有权了解真实、完整的水环境治理信息。政府部门、水环境受益方、污染方等多方会由于信息不对称引发矛盾、冲突，因此加强流域水环境治理数据资源整合、及时公布流域水环境信息、加大保护宣传力度显得尤为重要[8]。

公众参与水环境管理是一种理性的经济行为，因此，在一定的外部利益条件下，公众参与到流域水环境治理中的利弊得失直接影响到其对流域水环境治理的关注度和参与积极性。激励政策对于公众参与水环境管理是必不可少的，物质奖励有助于促进公众参与，增强其参与的积极性和主动性。然而目前在流域水环境保护和治理中，公众参与的激励机制尚不健全，有待进一步完善。

3.3 流域生态补偿制度不完善

生态补偿是以法律法规等作为管理依据，对因为生态环境保护活动而受到损失的居民或单位进行对等地补偿，以达到生态环境保护和自然资源合理利用的目的。生态补偿的出发点是通过经济手段来限制人们无限制索取和破坏自然资源的行为，然而生态补偿制度在实际推行的过程中效果并不理想，主要有如下两点表现。

（1）生态补偿主体较为单一

（2）协商机制不健全

推行流域生态补偿是解决经济社会发展与生态环境保护矛盾的重要机制。目前流域生态补偿不仅面临综合监测资料不足，更重要的是流域各地区、各受益主体和保护者之间协商不足。近年来，流域环境污染问题日益突出，流域环境生态损害赔偿诉讼程序复杂、用时较长，耗费大量人力、物力、财力，有关部门在处理流域环境生态损害诉讼的过程中，没有形成科学合理的协商解决机制。

4 我国流域水环境保护对策

4.1 完善协同治理机制

（1）流域水环境治理协同机制的完善，必须解决对水权交易进行明确的界定问题

水权交易主要包括交易方、交易规模、形式等。首先根据流域水环境治理的相关法律法规，能够行使水权交易的主体必须得到流域所在县级以上人民政府授权。其次，应建立与流域特点相适应的水资源交易机制。同时，强化水资源的监管。此外，要加强对政府内部相关部门和工作人员的监管，完善计量、监测、跟踪、评价全过程管理，强化对转让方和受让方的监管。

（2）完善流域水环境协同治理机制，创新和完善生态补偿机制

生态补偿是一种有效保护生态环境的环境经济手段，有利于促进流域上下游水环境质量改善，其优越性是显而易见的。流域水环境的生态补偿制度完善应从两个方面推进，一是建立健全流域水环境管理和生态补偿的法律基础，制定、统一并严格执行流域内水质标准，明确补偿标准并严格实施。二是完善流域生态补偿体系，丰富生态补偿资金来源渠道，如流域间政府均摊，协商以及财政专项支付，或者以水质作为基准要求，对不同行政区域实行赏罚制，鼓励政府加大水环境治理投入。

（3）完善流域水环境协同治理机制，需要完善流域排污权交易机制

首先，应充分发挥排污权交易的市场功能，由地方政府依据各自的排污总量、地方经济发展情况、企业公布情况等因素，对各个单位的排污量进行科学地测算，从而实现各个单位排污指标的有偿转让；让那些污染治理成本较低的企业率先进行污染治理，当它们的排放量未达到指标限制数量时，就会将这些额外的排放指标出售给那些不能按照政府的减排法规进行排放或者因为节能减排代价太高而不愿意执行减排的企业。其次，要建立一个标准化的排污许可证交易市场。通过对流域总体污染的承载能力进行科学地测算，并结合不同地区的经济发展情况和所管辖的流域特征，提出一种以协商为主的方法，科学确定流域内各个区域的排污总量，使之成为一个统一的集约化交易市场，也就是所谓的“排污权交易”。

4.2 健全信息共享机制

以云计算、GIS 和物联网做为信息共享机制的基础和保障，探索北斗等技术的应用，建立和拓展“物联网+流域”功能体系，打造基于流域单元划分的流域数据共享中心，积极推广数字化流域管理与保护模式，布设数据采集网络，实现流域数据的实时自动采集与向上传输功能。当前跨界流域信息共享效果不显著，主要是由于流域间信息共享的内容数量和种类过少，提高流域间信息共享的内容数量和种类是提高流域信息共享效率的一个重要途径。应强化各流域的监测数据管理，对干支流、上下游进行监测，主要涵盖污染程度、污染成分、污染区域分布等。另外，要加强对各流域污染源的信息交流，一方面要关注各流域污染企业的数量、分布、主要污染物以及所采用的治理方法、采用的设备、治理后的水质达标情况等，另一方面，要加强工业园区污水处理厂、城镇污水处理、农业面源污染等方面的信息交流，并加强对突发环境事件的信息共享。流域环境污染突发事件频发，其影响范围广泛，甚至会导致大规模的群体性事件和社会舆论事件。突发性水污染事件信息共享有助于提高流域的上游同下游、左岸和右岸的应急处置能力，减少突发水污染事件所造成的影响。

4.3 完善公众参与机制

完善公众参与水生态环境治理保护机制，最重要的是完善公众听证机制。在公共政策制定过程中，公众的决策参与是一项非常重要的工作。目前，我国的听证制度仍是由政府主导，在进行公共事务的过程中，政府会对部分行政活动进行公开听证，听证程序、听证内容由政府制定，造成了公众意见很难体现在政策中，或对政策的制定影响有限。因此，需完善现有的听证制度，对听证程序等进行规范，严格杜绝听证走过场，使公众真正参与到水环境治理保护的决策中来，突破政府单方面制定政策的局面。

此外，要充分激发社会公众参与水环境治理的积极性，还应建立健全的激励机制。事实上，如果没有利益的驱使，民众是很难参与到环保工作中的，因为从经济学的角度来看，参与水环境治理需要花费时间、精力甚至是金钱，这并不符合“理性的经济人”定义。同时，出于人类趋利避害的天性，人们在参与公共事务时可能会产生容易得罪人、费力不讨好的想法，因此很难吸引大多数民众积极参与到环境治理中。要充分发挥民众的积极性和主动性，就必须建立健全的公共参与激励机制。通过政府切实的财政激励，促使更多的人加入到环境保护工作中来。在法律上，《中华人民共和国环境保护法》也规定了“对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励”的相关条例，但并未细化奖励的方式和奖励的程度。地方政府应建立完善的激励机制，一方面，在流域水环境治理过程中，制定相关法律和法规的同时，也要明确流域水环境治理的主体作用，明确物质奖励的主体、客体、情形、标准和特殊情况等，要用法律、法规的形式予以明晰，确保公众参与的权益不受侵害。另一方面，当地政府也可以采取策划活动、竞赛等方式来提高人们的积极性。例如，可以通过水环境治理行动，选出对水环境治理做出突出贡献的优秀典型，给予一定的物质奖励，以此来调动群众的积极性，扩大舆论影响。