农村构建公共法律服务体系的探索

衣海平

一、引言

建设科学合理的公共法制服务体系是一件改变民众生活状态的伟大事业，为保证中国群众基础权利合法性，为增进中国社区公平正义，为人民群众稳定乐业而提供必要的法制咨询服务，同时也是民众安居乐业的重要组成部分。新中国成立以来党和国家就高度重视乡村法治建设，取得了一定成就，同时面临着种种问题。自20世纪末“送法下乡”活动开始，表达了国家想通过法律法规、司法程序下建设乡村地区良好法律秩序的美好愿景。21世纪以来，伴随着社会经济的持续发展、城镇化的推进与乡村生活方式的转变，人与人之间的关系悄然变化，乡村民间纠纷日渐复杂，凡是种种迫使原本基于乡村熟人社会和人情关系而存在的民间秩序出现一定程度的裂缝。由于现有的法律成式与现在的乡村实际依旧存在隔阂，因而建立健全乡村公共法律服务体系任重而道远。

二、乡村振兴视域下公共法律服务体系建设的困境

改革开放以来，我国广大乡村地区经历了深刻社会变革，积极正确的乡村社会制度变化使得乡村经济得到极大程度的发展。经济发展和制度变革是使乡村基层社会的制度碰撞成为毋庸置疑的社会事实，随之而来的是乡村地区原本的自生秩序、乡村政治逐步瓦解，因而在广大乡村地区建立并逐步完善与之相匹的乡村公共法律服务体系迫在眉睫。但任何传统社会秩序的瓦解和新生服务体系的建立都不是一蹴而就，都是充满波折的，因而体系建设的过程中必然面临种种困境。

目前，我国乡村地区公共法律服务体系建设虽然取得了积极进展，但对照新形势、新任务和人民群众的新期盼，对照习近平总书记提出的“两快、两全”和“普惠均等、便捷高效、智能精准”的目标要求，公共法律服务体系的建设仍然存在一些难题[1]。

(一)公共法律服务概念不明、范围不清

首先，各地对于公共法律服务的概念和范围还没有明确界定，学术上也存在较大争议，有待进一步研究。一般认为，公共法律服务包括基础法律服务、无偿法律服务、社会公益性事务和社会突发公共事件提供的法律服务[2]。但其中部分概念在内容上有所重合，公共法律服务范围和界限的不明晰导致各地纳入公共法律服务系统的服务内容不尽相同。根据实际情况来看，某些经济发展好的地区将社区矫正、心理咨询、信息咨询等业务纳入公共法律服务的范畴。有些地方则将行政复议、社区矫正工作纳入公共法律服务内容。而另一些地方则认为，行政复议当事一方为政府，同时公共法律服务也由政府提供，出于回避的需要，不应属于公共法律服务的范畴；同时，社区矫正针对的是刑罚执行人员，也不适合与普通民众接受公共法律服务的场所相混同。

这些基础性问题直接导致在乡村振兴的大背景下，目前未能树立出标杆性的乡村公共法律服务体系，各地区都在独自摸索前行，无法形成典型案例学习形成示范效应，极大增加了构建公共法律服务体系的困难。

(二)主导部门力量不足

目前，多数农村地区公共法律服务体系建设依靠乡镇司法所，乡镇机构改革对基层公共法律服务的提供存在较大影响。一些出台的乡镇机构改革规定，乡镇司法所如人数不满足机构保留的要求，将被撤并入其他部门。乡镇司法所的缺失将致使乡镇一级的公共法律服务无开展依托。已经出现部分地方将乡镇司法所并入乡镇政府成为内设机构，陷入公共法律服务在基层没有专门的机构和专门的人员对接的尴尬境地。

同时，在治理对象的选取上，基层政府更倾向于支持在那些较有法制基础的地区，逐步健全公共法制服务体系，力争打造“示范区”，而针对在某些法制环境比较不好、法制服务较滞后的地方，基层政府则往往予以形式上的帮助，走形式，走过场，形成本末倒置。其次，在平时工作中，乡镇政府为取得良好的政绩，搞了一些表面形式，主要集中于对业务资源的投放，比如法律业务人员比例的提高、服务站点扩大规模、服务时间延长等，有时会忽略法律服务带来的实际效果。

(三)公益性财政支持不足

从社会公众视角来看，公共法律服务是政府为社会公众，尤其是弱势群体提供的，其应为公益性的免费服务，政府在提供该公共产品时应当对提供者付费，费用应当由政府财政负担。但是有的地区由于种种原因在公共法律服务经费保障上安排不足，即使有些地区目前经费保障尚能满足工作需要，但也出现了公共法律服务需求上升经费保障却下降的现象。

在目前的情况下，大多数已建立的公共法律服务体系并没有纳入政府公共服务保障体系，某些经济发展较好的乡村的地区公共法律服务经费已纳入市财政预算。政府购买公共法律服务的制度机制尚未完全确立，预算项目少、标准低、财政保障不够等问题突出。律师、基层法律服务工作者担任政府、村居法律顾问、参与重大矛盾纠纷和信访案件化解、服务重大工程项目等，基本都是提供无偿服务，一定程度上影响法律服务人员的积极性。

(四)乡村公共法律服务的有效性有待提高

乡村公共法律服务的有效性弱的原因有很多，最直观的体现一方面是由于农村群众被动地选择法律手段的行为取向，造成了中国农村公共服务制度的悬浮状况，而这个困境也是具有实质意义的。根据统计资料表明，虽然目前我国的农村公共法制服务体系的设置已达到了覆盖省级、市级、县城、镇、乡的五级全面覆盖。不过在具体实践工作中，该服务体系还不能充分渗透到农村，很多乡镇的公共法律服务甚至没有固定场所，更为公共法律服务的开展带来了困难。

另一方面，民众普遍对农村的公共法制服务系统的理解与认可度都较低，有的群众甚至觉得农村公共法制服务系统所起到的效果一般，甚至根本不能发挥作用。基层群众对公共法律服务的职能、作用缺乏了解，群众的知晓率偏低，多数群众遇事找法的观念不强，不知道哪里有有偿法律服务、哪里有无偿法律援助，遇有法律问题，还是习惯于求助信访等部门，服务与需求对接错位。一些村庄尽管在名义上成立了律师工作室，但实际却是由一名律师要承担多个村庄的法律事务，无法长时间到某个村里办事，同时也极少有农户会主动找到律师咨询法律问题。乡村的青壮年劳动力大多外出务工，大量留守儿童、空巢老人为主要常住人口，由于这些群体的文化水平低下，社会适应力差等导致其法律意识不足。

乡村基层现有的公共法律服务体系，一般是基于司法所建立，与其他部门网格管理体系如城管、环保、计划生育等差异化严重、内部格式不一，信息收集方式各异，数据库不兼容，数据资源无法共享，造成大量的资源浪费同时也降低了乡村的基层管理效率。

三、乡村振兴视域下乡村公共法律服务体系建设的优化方式

首先，乡村公共法律服务体系的建设是一项系统性工程；其次，公共法律服务体系必须要适应农村的环境，做到对症下药。在半熟人社会中，国家的法律法规与传统的风俗习惯存在着差异，仅仅靠单一的法治无法达到有效的效果也无法满足乡村的需求，同时也很难获得民众的认可。在这些环境下，公共法律服务体系要根据乡村的环境特征进行调适。

(一)推进乡村普法宣传教育

一是大力推动乡村振兴战略，发展乡村经济，提升乡村整体知识文化水平。二是加大乡村普法活动的力度，加大送法下乡的力度，鼓励高校教职员工、优秀学生、律师事务所的法律服务人员、政府的普法工作人员加强乡村地区的普法宣讲，同时在线下充分利用乡村现有的文化长廊等宣传角落进行法治宣传教育；此外要突出媒体的作用，通过快手、抖音等乡村群众常用的网络平台针对广大乡村群众生产生活中经常遇到的问题进行法治宣传教育。三是重视乡村道德建设，促使广大乡村地区法治教育和道德建设相融合，提升村民道德水平，通过对当地乡村的司法服务机构工作人员开展思想政治教育和道德规范的培养与学习，可以增强他们对社会主义法制建设的理解，从而增强了农村民众的道德思考能力，德治与法治相结合推动道德治理和法律治理协同合作。让法制与德治共同发展，提高社会管理能力，真正达到对农村管理工作的自治、德治与法制结合。

(二)推进乡村依法治理

政府部门是法治服务的制造者，市民则是受益者与回应者，而法治服务组织则是乡村地区公共法制体系和民众的黏合剂，通过三者良性互动，政民互动，建立法治服务共同体[3]，以确保乡村的公共法制业务有序开展。首先，明确共同的服务目标，明晰职能分工，清晰的共同愿景可以让法治服务在社会中创造一种有生命力的服务环境，政府部门、法制机关以及社会力量能够充分发挥他们的服务功能，从而使得社会各方利益主体在法治服务过程中产生合力。其次，提供合作交流空间，提高社区互动能力，提升工作效率。公平民主的交流空间，以及灵活多样的交流方法，能够增进主体之间的沟通，并提升共同体的行动效能。在服务方面，可借助乡镇公益法律服务体系中心搭建的互助平台，或是借助微信群、小程序等方式建立线上法律服务系统，及时推进重要信息。实现律师服务机构与政府部门律师业务的信息推广，以及群众意见建议的真实表达。

(三)鼓励多元主体共同参与

一是加强政府部门的引导，在乡村公共法律服务体系平台的建设中政府部门虽然处于主体地位，但是并非仅依靠政府力量就可以全面完成的。政府部门要注重发挥各级的力量，形成政府部门与社会力量的良性循环，创造良好的乡村公共法律服务体系，吸引更多主体参与到乡村公共法律服务体系平台的建设中去，广泛吸收意见和建议，采纳积极有益的意见与建议对乡村公共法律服务体系平台持续进行优化。二是完善社会团体的相关服务，鼓励社会团体积极主动承担乡村公共法律服务体系平台建设的社会责任，在完成政府部门要求的同时，思考乡村群众的需求，适度及时增加乡村公共法律服务建设的内容，改进乡村公共法律服务的方式举措，不断优化乡村公共法律服务体系平台。

(四)强化各级人民政府的主体责任

公共法律服务是一项综合性的系统工程，涉及经费保障、机构设置、人员配备、人才培养、弱势及特殊群体帮扶救助等多个方面，更事关依法治国方略以及现代化治理体系和治理能力建设，因此，离不开各级党委和政府的重视。应当改变公共法律服务工作仅是司法行政部门的条线业务工作的认识误区，在考核制度上将公共法律体系建设指标纳入对各级人民政府考核体系中，实现政府负主体责任，司法部门牵头，各职能部门跟进的工作局面[4]。面对公共法律服务工作，确保做到思想认识与人财物保障的双到位。

尤其是在基础更加薄弱的乡村地区，完善公共法律服务体系需要各地的政策倾斜和更大的支持，在此背景下江苏省作出了很好的表率。

2022年9月29日，江苏省十三届人大常委会第三十二次会议表决通过了《江苏省公共法律服务条例》，该《条例》自2022年12月1日起实施。该《条例》明确基本公共法律服务免费向社会提供，在资金保障上，要求地方各级政府将公共法律服务所需经费纳入本级财政预算，完善经费动态调整机制；要求县级以上地方人民政府将基本公共法律服务项目纳入政府购买服务指导性目录。江苏省的规定对全国各地乡村公共法律服务体系建设的实践起到了很好的指导作用，为当下困境的解决开出了一剂良药。

四、结语

现代乡村公共法律服务体系对乡村振兴和送法下乡活动均有重要意义。现代乡村公共法律服务体系满足村民的各种法律需求，帮助村民解决法律问题，改善乡村的法治水平，提升乡村治理效能，优化乡村的治理环境，为乡村振兴助力。然而，法治化乡村需要经历一个漫长而艰辛的过程，这一宏伟的目标需要长时间的努力，目前还面临着很多困境，需要破茧成蝶，经过一个蜕变的过程。在当前的时代背景下，为了做到高效管理，要求政府部门与村民有效协调，根据现阶段乡村的问题，运用合理的渠道与举措来增强农村公益法律服务的有效性。让乡村在法律的管辖下对经济发展做出更大进步，实现美好乡村、法治乡村，为乡村振兴做出更大贡献。