当前科技成果应用场景建设的主要问题与对策

■文/李粉（中国宏观经济研究院投资研究所）

当前，国际形势日益复杂严峻，全球科技竞争不断加剧，中国进入加快提升自主创新能力，实现高水平科技自立自强，迈向创新型国家前列的新征程。企业是创新的主体，是推动创新创造的生力军，立足新发展阶段，必须进一步强化企业的创新主体地位，大力开展制度创新与政策创新，引导科技型企业围绕国家战略进行技术研发，提升自主创新能力和核心竞争力，为构建新发展格局奠定坚实基础。目前，全国各地尤其是创新型城市正加快新型基础设施建设，积极建设与城市治理现代化、民生服务便捷化、产业升级发展需求高度契合的多元化科技成果应用场景，力图以这一需求侧的创新政策来推动技术创新，但长期以来创新政策“重供给轻需求”的惯性还在，政策研究还不够系统，在政策的介入时机、形式、时间安排、评估等实践层面亟待完善。

一、科技成果应用场景建设项目的实质

从全球创新政策实践看，当前各地纷纷发布科技成果应用场景建设项目，开展关键核心技术和产品示范应用，为新技术新产品提供验证环境和平台，本质上属于公共技术采购。公共技术采购在欧美发达国家被作为提高国家科技与产业竞争力、实现国家创新战略的重要政策工具而广泛使用。既有研究认为，公共技术采购比研发补贴更有助于鼓励企业增加研发投入，推动技术创新。近年来，随着创新驱动发展战略的深入实施，我国公共采购的目标也从单纯的节约财政资金、规范管理向体现包括科技发展战略需求在内的多元化目标发展。与一般的政府采购不同，公共技术采购的标的往往是尚未实现商业化的技术，根据采购的形式与特征可分为直接式采购、合作式采购和催化式采购三类。应用场景建设项目涉及的采购属于催化式公共技术采购，一般在新兴技术成果的转化、产业化阶段实施，通过在应用场景中的持续应用推动渐进性创新，并对市场产生实质性影响。

仅就技术创新本身而言，其主要涉及从新设想的产生到研发、中试、产业化四个阶段。建设应用场景项目，面向社会采购新技术新产品，一方面，可以通过公共部门批量采购来降低新技术供应商的市场风险，使那些有商业潜力而当前市场暂时不能接受的技术成果打通从实验室到市场的“最后一公里”，实现技术创新成果的商业化，完成创新过程。另一方面，由于入选应用场景建设项目的企业往往在市场竞争中占据优势，同时，政府成为新技术的“首购”客户，又起到示范作用，降低了后续客户采用该技术的风险，从而可以加快新技术新产品的推广应用，增强供应商的创新动力。

从战略角度看，加快应用场景建设对我国更加主动地融入全球创新网络、打造世界主要科学中心和创新高地具有重要意义。通过推动建设、开放应用场景，为企业新技术新产品提供新实验空间、新市场，一是能够加速新技术应用落地和进一步突破，助推我国提升原始创新和自主创新能力。二是有利于引导产业结构调整升级，促进新一代信息技术、生物技术、新材料等战略性新兴产业发展。三是有利于提升城市治理能力，提高民生服务水平，为各类人才创新创业提供优良环境。

二、当前我国科技成果应用场景建设存在的三大问题

（一）场景开放缺“能人”怕“风险”

从工作进度看，各地各部门科技应用场景建设、开放意愿不强，原因主要在于：一是应用场景项目采购单位缺少对前沿技术产品具备较强技术理解力的专业采购人才，难以与供应商企业进行技术性讨论，导致采购单位难以判断可能承担的风险。二是大量已认定的新技术新产品尚未进入规模化生产阶段，与成熟产品相比不具备价格优势。对于前沿技术产品而言，如何定价才能符合现有采购政策存在现实困难。三是采用新技术新产品需要种种磨合，受业绩考核、管理效率、产品质量等因素影响，各级政府机构不愿为中小企业开放应用场景。

（二）政策工具重“供给”轻“需求”

政府部门、国有企业向新技术新产品提供应用场景属于需求侧创新政策。从全球相关政策实践看，与研发资助、研发税收抵扣、支持人才培训等供给侧创新政策相比，需求侧创新政策的需求拉动效应更能促进创新，但单独采用一类政策难以有效发挥其激励作用。促进前沿技术创新发展需要前期研发资金推动、后期市场需求拉动有机衔接，针对技术创新的不同阶段应该采用不同的政策工具组合予以引导支持。现阶段我国对前沿技术创新的支持仍存在重资金支持、轻需求鼓励的惯性，需要更加重视需求侧创新政策与供给侧创新政策的协调与衔接。

（三）采购标的重“认定”轻“前沿”

在建设、开放应用场景中购买什么样的产品服务？从各地已经发布的应用场景项目看，购买服务的惠及面较窄，现在更多是采购相对成熟的项目或者经过政府认定的新技术新产品，亟须相应的制度创新。例如，北京市在全国范围内最先开展试点促进新技术新产品推广应用，2012年即出台《中关村国家自主创新示范区新技术新产品（服务）认定管理办法》，之后又出台了新技术新产品政府采购、首购、订购等一系列政策，但相关政策大多是适用于已认定的相对成熟的技术产品。对于创新型城市而言，都有建设区域科技创新中心、全国科技创新中心甚至国际科技创新中心的目标，应用场景建设项目除推广已认定的新技术新产品外，还有促进前沿技术创新的前瞻性、战略性需求，亟须出台相应的、适合当前全球科技竞争形势的应用场景技术采购制度。

三、美国实施公共技术采购的主要经验

在西方发达经济体特别是在美国，公共技术采购在发展原始创新能力、推动颠覆性技术创新、提升国家竞争力过程中具有关键性作用。从美国自二战以来近80年的具体实践看，以创新为导向的公共技术采购成为推动及维护其世界科技强国地位的有力工具。

（一）利用政府直接采购，以高要求高收益激励研发

直接采购是二战时期到冷战结束前美国公共技术采购的主要形式，其采购标的主要是通过技术研发能够在合理期限内实现的前沿技术、产品，主要目的是服务于国家安全战略需求，商业化应用仅是副产品，采购面向的对象主要是少数军工企业或行业龙头企业。以计算机技术为例，二战美国国防的压力下出现大量数据计算需求，由于研发风险高且市场需求小，包括IBM在内的企业均不愿意研发计算机，在美国国防部发出政府采购订单后，IBM大幅提高计算机研发投入，并于1952年成功研制出第一款批量制造的大型计算机IBM701，这也是IBM第一台商用科学计算机。20世纪50年代，IBM有超过50%的收入来自国防采购合同。国防采购的高要求和高收益，既有力促进了相关技术创新，又极大降低了私人企业的研发投资风险，提前实现“学习曲线”效应，即获得规模经济，降低产品成本，从而拥有大规模商用前景，走上螺旋上升的产业化道路。二战后，美国的国防技术采购在包括喷气式发动机、计算机、半导体、互联网等在内几乎所有的重大技术创新中都发挥了“首购”的决定性作用。

（二）实施政资合作采购，以专业化低风险推动创新

冷战结束后，美国联邦政府越来越重视与私人资本联合开展合作式采购支持技术创新，采购的对象范围扩大至科技型中小企业，采购目的兼顾政府需求与商业价值，采购标的往往是极具商业化潜力的战略前沿技术。例如，美国中央情报局（CIA）于1999年组建投资公司In-Q-Tel，在重点关注的技术领域建立专门实验室跟踪最新技术成果，并依托包括企业家、投资家、技术专家在内的专家团队，通过战略需求评估、市场分析、尽职调查等一系列严谨的投资决策流程，联合大型企业的风险资本，对拥有战略前沿技术的初创企业提供风险投资，如研发进展顺利，创业企业还将获得政府采购订单。获得In-Q-Tel的合作式采购被公认为是衡量一个风险投资项目是否成功的重要标志，从而为项目吸引更多风险投资。近年来，美国能源部、国防部等部门先后模仿建立类似的创投机制，推动相关领域的前沿技术创新。

（三）借助催化式采购，加速新技术新产品推广应用

2007年全球金融危机以来，美国联邦政府越来越注重将公共技术采购作为高新技术产业化的催化剂。催化式采购与前述两种采购方式不同，主要目的不是推动技术研发，而是通过竞争性的采购来加快新技术的传播推广，扩大新产品的应用空间。采购标的主要是已被证明具有极大的商业价值和市场空间，且能够满足联邦政府部门需求的战略前沿技术。政府同时具有风险共担者、创新扩散者、市场开拓者三重角色，在采购前尽量与新技术的潜在用户群进行充分沟通，采购后先在政府部门提供的场景中试点示范，从而既能通过共担风险帮助供应商推广新技术，又能满足各类市场主体需求。以云计算技术为例，美国联邦政府高度重视云计算，一方面对云计算产业进行整体战略规划，另一方面大力支持联邦政府使用云计算和云服务。2009年发布“联邦云计算计划”，2011年又发布“联邦云计算战略”，开通一站式云服务资源网站apps.gov，允许企业根据政府需求发布展示云计算应用，建立联邦云计算示范工程，巨额IT采购预算向云计算服务倾斜。例如，2010年12月，微软便获得了当时美国政府有史以来最大的一份云计算软件采购合同，合同价值上千万美元，向美国农业部提供云电邮服务。近年来联邦政府的云服务合同已动辄数亿美元，接连不断的大规模催化式公共技术采购成为云计算技术创新与产业发展的催化剂，成为一项卓有成效的需求侧创新政策。

四、对策建议

目前我国各地针对前沿科技成果应用场景的规划设计、投资建设尚处于探索阶段，美国公共技术采购的经验对我国相关政策的制定实施有一定借鉴意义，主要有以下几点启示：

一是加强针对重大技术创新的需求侧创新政策研究。针对重大技术创新，根据国家战略需求，优先选择若干战略前沿技术领域进行研究。政策研究中须特别注意三点：第一，加强科技发展战略研究和新一代信息技术、生物技术、新能源等重点发展领域的技术预见工作，研究预判其技术和市场前景，以确定在哪些领域、哪一阶段使用何种政策工具。发达国家一直以来特别注重运用公共技术采购等多种需求侧创新政策并取得良好成效，而当前我国各地的创新政策仍以研发补贴等供给侧政策为主，以建设应用场景为代表的需求侧创新政策尚处于实践探索阶段。第二，强化对应用场景项目建设所涉及政府部门的新技术培训，适当增加战略性新兴产业专业技术人员配备。美国为保障国防采购部门能够与供应商顺利进行技术对话，利用武装部队工业学院（ICAF）来培养通晓国防采购和产业政策的联邦官员。第三，利用在各部门应用场景中试点使用的机会，就其对产业竞争格局、法律规范、社会伦理等产生的影响进行专题研究及预判，以便为未来大规模大面积铺开推广作出规制预案。

二是应根据技术创新周期所处的阶段提供应用场景项目，并匹配不同的需求侧与供给侧创新政策工具箱。应用场景项目需同其他政策工具结合使用，但如何对项目的提供时间作出安排？每个阶段不同政策工具的持续时间多长？如何避免误用以及对产业巨头的过度支持？对于上述问题，应用场景的设计牵头部门应有大概的安排。美国已经形成相对完备的需求侧创新政策体系。例如，以美国国防部主导的小企业创新研究计划（SBIR）为例，入选项目可获得三期资助：第一阶段，为企业提供约6个月的可行性研究经费支持，证明技术的军事价值及商业价值，以进入第二阶段获得为期两年的研发经费支持；进入第三阶段即技术成果转化阶段后，SBIR不再出资，支持形式转为提供公共技术采购并帮助筹集风险资金。联邦政府部门可保留对新技术新产品的使用权，该企业也无需参加竞争性投标即可在十年内进入联邦政府采购市场，小型科技企业获得这种保证相当于项目的投资价值有联邦政府背书，从而能吸引更多的第三方投资，用以支持进一步的技术创新和市场拓展。

这一经验启示我们，在技术创新的不同阶段，可采取不同的创新政策工具组合。新技术研发早期以研发补贴、研发税收优惠等供给侧创新政策为主，在新技术进入中试阶段，要在实行供给侧创新政策的同时，加大消费者应用新技术税收减免、公共技术采购等需求侧创新政策的力度。到了转化及产业化阶段，应用场景的设计、建设越来越重要，先实施催化式采购，在公共部门中试点应用后再大范围推广。

三是抓紧制定符合应用场景项目创新导向特征的前沿技术采购规范制度，建立健全政策评估机制与容错纠错机制。由于各行业的市场特征和消费需求不同，不同行业的应用场景建设项目有差异，对此，应抓紧制定应用场景建设相关技术采购规范、制度，力求通过试点示范，加强政策评估、动态调整，更好地适应战略前沿技术和战略性新兴产业的发展需要。

同时，一方面要建立健全政策评估机制。政府主管部门联合第三方机构定期评估应用场景建设政策的科学性、可行性和有效性，分析政策在促进新技术扩散的过程中，对新技术应用场景建设部门、共建企业、潜在用户群等各类市场主体的行为模式、参与机制以及新兴产业市场本身所产生的影响，避免惯性支持龙头企业造成行业垄断。同时，项目评估分类实施，不仅仅以经济效益论英雄，对经济效益不显著但社会效益明显的城市治理、民生改善相关的科研项目另立标准。经过年度评估，随着私人部门市场需求的逐步形成，公共部门应用场景项目采购同一前沿技术产品的比例应逐年降低。

另一方面要建立健全容错纠错机制。应用场景采购落地过程中先行先试者面临一定的违规风险，一定程度上影响到各区相关部门的积极性。应用场景设计与建设涉及催化式公共技术采购，相对传统的供给侧创新政策而言属于政策创新，政策制定实施中面临技术、市场、组织等多方面风险，市级层面既要作框架性的制度设计，又要明确试错容错机制的内容和免责情形，加强创新文化建设，提升创新生态，激发改革创新者积极性。