关于推动科技评价改革落实的思考

■文/李佳莹 魏鹏 张仪帆 田德录（科技部科技评估中心）

科技评价在科技创新活动中发挥着“指挥棒”的重要作用。科技评价遵循科技创新规律、坚持正确的评价导向，对于激发科技人员积极性、提高国家创新体系整体效能至关重要。近年来，我国科技评价体系中“唯论文”“SCI至上”等评价导向异化问题凸显，对学术生态构成侵蚀破坏。党的二十大报告明确提出要深化科技评价改革。习近平总书记在两院院士大会、中国科协第十次全国代表大会上强调，要重点抓好完善评价制度等基础改革，坚持质量、绩效、贡献为核心的评价导向，全面准确反映成果创新水平、转化应用绩效和对经济社会发展的实际贡献，并对项目评审、人才评价等改革提出了具体要求。在这一时代背景下，加速推进科技评价体系转型已成为优化科技创新生态、助力实现高水平科技自立自强的必要环节。

改革落实是党中央将目标转化为现实的基本途径，随着我国科技评价改革的深入，推动有关部署要求和改革政策扎实落地愈发重要，本文从落实角度对科技评价制度改革进行研究。2021—2022年，调研组综合采用案卷研究、问卷调查、实地调研等方式，面向政府部门、高校、科研院所、企业、医疗卫生机构等各类相关主体的科技工作者回收有效问卷8547份，与高校、科研院所的科研管理人员、老中青科研人员等70余人进行深入访谈，赴甘肃、广东、湖北、辽宁等地座谈访谈70家单位，深度掌握科技评价改革工作落实进展情况，梳理总结改革成效，结合改革落实过程中遇到的难点、堵点剖析改革中存在的问题和问题产生的原因，以期为科技评价改革的持续推动提供实质性参考建议。

一、科技评价改革落实进展

（一）组织领导和制度体系基本建立，上下联动的改革局面初显

党中央、国务院统筹部署，印发《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》《关于完善科技成果评价机制的指导意见》等文件，明确科技评价改革导向。新修订的《中华人民共和国科学技术进步法》进一步从法律上明确以科技创新质量、贡献、绩效为导向实行分类评价等有关要求。国家层面，科技部、教育部、财政部、人力资源和社会保障部、国家发展改革委、工信部、国家卫生健康委、农业农村部等各有关部门系统谋划，制定出台科技评价改革相关文件超过100项，并组织指导各地方细化配套文件、采取改革举措。各地方根据实际情况深化细化改革要求，省级层面已制定各类政策措施近600项，并引入多元参与机制，专门设立政策咨询及线索反映邮箱等渠道，充分发挥科研机构和科研人员对政策落实情况的一线监督作用。

（二）“四唯”清理等重点工作全面铺开，科研实绩导向基本形成社会共识

破除科技评价不良导向工作已全面开展，看重标志性成果质量的代表作制度已得到普遍落实，不合理的限制性、否决性、门槛性指标加快清理，以实际需求为导向，“各得其所、各尽其能”的科研配置机制正在引导建立。对人才评价强调能力和业绩，建立“绿色通道”“直通车”，打破申报评价的门槛，优化整合科技人才计划，避免重复支持，强调人才称号的荣誉性和时效性。问卷调查显示，受调查者看重的科研产出前三位依次为“形成的技术成果”“新产品、新材料”和“技术方法和工艺”。从对项目产出附加成果的看重情况来看，受调查者中超过九成表示看重论著质量，接近九成表示看重科技成果转化绩效，仅不到四成表示看重论著数量，非常看重论著数量的不足一成。从对以往科技评价中存在的不良导向问题改善情况的态度来看，受调查者中有七成左右认为“论文高额奖励”和“重数量、轻质量”问题得到了改善。总体来看，“重数量、轻质量”的思维模式已经得到了较大扭转，看重成果质量导向的思维模式已基本形成了社会共识。

（三）评价方式逐步完善，符合科研规律的评价体系正在探索建立

分类评价制度已得到较好贯彻，高校多按照教学、科研、教学科研并重、实验支撑、社会服务等岗位类别和学部学科特点对教师进行分类评价，科研院所多按照基础研究类、应用研究和技术开发类、社会公益类等研究性质对科研人员和科研成果进行分类评价。部分具有较强科研能力积累和较高科研管理水平的优势单位加快探索建立多元化分类评价体系，在进一步细化分类评价制度，完善同行评议制度，强化中长期评价考核，完善团队考核制度，引导科研人员服务国家、地方、单位重大需求等方面形成了部分可借鉴经验。

（四）改革影响力不断提升，相关举措知晓度和认同度达到较高水平

问卷调查显示，对于国家和有关部门出台的科技评价改革主要文件和清理“四唯”专项行动等举措，表示了解的受调查者占比均超过九成，且不同行政职务的受调查者对上述改革举措表示了解的占比均在九成左右，说明相关文件精神已传递到了各个层级的科技工作者。关于对当前一系列科技评价改革导向性举措的态度，受调查者中近六成表示基本认同，还有近四成表示多数认同，且认同程度的分布与受调查者的行政职务、单位性质没有明显相关性，说明不同类别的科技工作者对相关举措均有较大认同度。对于分类分层评价制度、代表作评价制度、同行评议制度、长周期评价制度等具体改革举措，受调查者对各项改革举措表示认同的占比均在八成左右。

二、科技评价改革落实梗阻

（一）顶层规划设计不够完善，各级各类科技评价活动统筹不足

一是国家层面的项目、奖励等评价活动，在地方、科研单位也纷纷设立相对应的项目、奖励，甚至更多，但这些评价活动缺少统筹规范，缺少对评价结果的共享使用，容易消耗科研人员大量精力，尤其对于多层级多来源承担项目的科研人员，评价活动的交叉重复和效率低下问题较明显。

二是大部分科研人员的科研经费来源于竞争性项目课题，且支持周期较短，不利于团队的组建和形成固定团队长期发展。同时，对科技评价活动的中长期绩效评价体系没有健全完善，上级部门对直属单位的中长期绩效考核机制尚未建立，导致单位偏重于对个人的短期绩效考核，不利于科研人员选择长期、重大的课题研究。

（二）改革协同性统一性不足，政策传导落实中存在信息失真现象

一是跨部门联合推进改革的工作机制尚不健全，各类政策尚未形成系统“组合拳”。调研反映，“四唯”清理工作涉及部门单位多、范围广，统筹协调推动工作的力度不足，部分地区或机构甚至存在违背改革精神将项目申请指标层层分配的现象。问卷调查显示，仍有约三成的受调查者认为“所接触到的各级各类科技评价政策之间存在矛盾冲突、各自为政或者其他不协调方面的情况”。

二是在破除“四唯”等不良导向评价指标方面，各层级存在理解或执行偏差的情形。部分单位在执行时“一刀切”，不允许出现数字、关键词（如“长江学者”）等，在政策执行初期，个别单位甚至将“不唯论文”理解为“不要论文”。部分单位为了操作方便，将高质量论文简单等同于发表在国际知名期刊或高影响因子期刊上的论文，形成新“唯”。

三是社会各方面联动配套政策缺失。例如，有的高校在学生培养中取消了博士生毕业的论文发表要求，但是用人单位仍然以论文发表情况作为毕业生招聘的准入门槛。当前社会化评价越来越多，如学科排名、学校排名、医院排名等，有些评价标准与改革政策精神不完全相符，存在水平参差不齐、不规范等情况，评价结果也对医院、高校等单位的影响较大。

（三）改革受到人文环境影响和客观条件限制，政策举措落实部分受阻

一是部分科技工作者仍存在一定的思维和行为惯性，阻碍政策落实落地。一方面，有关评审专家在同行评价中不能正确理解分类评价导向，破除“四唯”落实不够，间接影响科研单位和科研人员在各类评审评价活动申报时仍看重“四唯”指标。另一方面，部分科研人员对其科研成果的认可度仍来源于论文发表的期刊是否为顶级期刊，而非关注成果本身的科学、技术、经济、社会、文化价值。问卷调查显示，超过四成的受调查者认为“‘四唯’等相关思维惯性仍然较强”对科技评价改革落实效果影响较大。

二是部分评价主体创新尽责意识不够，阻滞“新标”建立。基层科研单位在落实有关科技评价改革要求时，仍有惰性心理，寄希望于政府部门出台细化的评价标准体系，缺乏解决问题的主观能动性。各类科学共同体的评价担当意识也有不足，部分学会、学术委员会、学位委员会等科学共同体在评价中发挥作用有限，对科学合理的评价方法缺少创新性探索。问卷调查显示，超过三成的受调查者认为单位各级学术委员会等学术共同体在把关学术质量、进行学术评价时“走程序，没有发挥实质性作用”。

三是评价环境存在多种限制，影响改革发挥效果。在评价能力建设上，多元化、过程性科技评价工具、方法开发不足，难以适应新时期科技评价需求，包括分类评价后不同学科领域、不同贡献间的横向可比性难以建立，同行评议制度仍有较大争议，对原创性、颠覆性、非共识性等项目评审缺乏共识，缺少深层次评价理论研究和应用新型信息技术的评价方法尝试等。在评价环境营造上，部分单位存在发展阶段和能力水平限制，仍需通过评价数量体现工作量和产出水平差别。部分地方和基层科研单位存在专家库不健全、专家遴选机制不完善等客观条件限制，且科研诚信监管体系建设不足，主观评价中较易受到人情社会、利益群体等外部环境的影响。问卷调查显示，有超过六成的受调查者认为“同行评议制度不完善，容易受到人情社会、利益群体等问题的影响”是目前科技评价改革面临的主要问题。

（四）评价结果应用尚不够合理，不利于营造潜心科研的学术环境

一是评价结果使用异化现象仍然存在。“帽子”、奖励等评价结果使用与物质利益和资源分配过度挂钩，导致科研人员投入大量精力和时间申请人才称号、奖励、项目，不利于其“十年磨一剑”专注做科研。调研反映，部分高校等科研单位在人才引进时忽视本单位科研方向的发展需求，一味追求“帽子”头衔，导致高层次人才的恶性竞争现象，造成有发展潜力的科研项目终止、科技资源浪费、人才资源不合理配置等问题。问卷调查显示，仅约四成的受调查者认为“以‘人才头衔’确定薪酬待遇、配置学术资源”现象有改善。在受调查者认为影响青年科研人员开展科研工作的不利因素中，选择“项目申请中论资排辈现象严重”的受调查者占比最多，超过四成。

二是科研人员对于稳定支持和完善结合团队评价的考核方式有较大需求，但目前评价体系尚不能满足。调研发现，评价结果如何合理应用以支撑优秀科研人才和团队长期稳定发展仍需加快探索。问卷调查显示，认为“科学研究竞争过度”现象有改善的受调查者占比均不足一半。在受调查者认为目前科技评价改革面临的最主要问题中，“缺乏长周期评价，不利于长期工作、重大课题的积累和团队的培养发展”排名第一，选择该问题的受调查者占比超过六成，认为“基础研究缺乏稳定支持”是主要问题的受调查者占比也超过六成。此外，对于在一定聘期内“非升即走”政策的看法，受调查者认同度较高的几个选项依次是：“会造成急功近利的学术氛围”“不利于青年科研人员开展长期性、探索性、不确定性较强的研究”“给青年科研人员带来了较大的晋升压力”“不符合青年科研人员发展规律”等，总体上科研人员对该政策的态度偏消极，且该结论基本不受科研人员的行政职务和单位性质影响。

三、科技评价改革的思路与方向

（一）重视科技评价活动统筹工作，建立分层分级分类的系统性科技评价体系

考虑到我国条块关系的复杂性，需从国家层面设立科技评价改革工作组，形成科技评价改革统筹协调工作机制。加强科技评价活动顶层设计，统筹规范设计各级各类活动的功能定位和目的，分类评价，减少不必要的评价。明确部门、地方、科研单位职责分工，形成上下联动、左右协同、分级负责的协同机制和责任落实机制，建立健全由上至下的改革落实监管机制和由下至上的监督反馈机制。对当前科技评价相关政策进行系统清查和修订，确保政策文件“不打架”，保障改革精神的统一性，并进一步加强有关政策和已形成的典型经验做法的宣传培训。

（二）强化多元评价主体责任担当意识，提升国家整体评价能力

政府应充分考虑基层科研单位的所属性质、发展阶段、科研管理等各方面的差异，加强对基层科研单位的政策指导和服务，减少对改革中微观具体事项的干预，围绕“谁来评”“怎么评”，鼓励各层次各领域单位积极探索符合自身特点和科研规律的评价标准、规范及具体的落实举措。对于政府自身组织开展的科技评审评价活动，强调“破立并举”，加强“立新标”探索，形成示范引领作用。要提高科学共同体在学术评价中的话语权，充分发挥各学科各领域学会、协会等科学共同体在学科评价规范体系建立、学术标准制定、学术评价过程以及构建负责任评价环境中的实质性主体作用。要加强引导规范社会化评价，保证其与国家科技评价改革政策相符，杜绝社会化评价中的利益输送。要加强第三方评估能力建设，形成部分具有一定权威性和公信力的第三方评估机构，加强评价结果的通用性。依据大数据等信息化手段加强专家库建设与管理，开发符合改革需求的科技评价工具，为同行评议等评价方法以及解决非共识性项目评价、判断项目失败是否符合容错范围、交叉学科科研评价等评价难题提供技术支撑。

（三）加强科技评价结果规范应用，合理有效发挥评价的引导激励作用

围绕“怎么用”，提出评价结果使用规范化的制度要求，建立评价结果共享使用机制，基于评价目的建立评价结果使用负面清单，避免评价结果与物质利益过度挂钩。加强科研机构绩效评价的顶层设计，建立健全中长周期评价和稳定支持相结合的资源分配制度，引导基层科研单位面向各自使命定位探索对科技人才和优秀科技团队的中长周期评价，完善团队对个人的评价方式，形成从机构评价到团队评价到个人评价的传导，做到“谁用谁评”，并依据评价结果给予一定程度的稳定支持，注重对青年科技人才的长期培养和团队积累。适当延长国家层面项目奖励的评价周期，问卷调查显示：对于国家级科技计划研发项目，受调查者认为合适的支持周期主要集中在“3～5年”和“5～10年”；对于国家级的奖励评选，受调查者认为合适的周期主要集中在“1～3年”和“3～5年”。

（四）建立统一的信息化平台，促进科技评价与作风学风建设的融合发展

建立全国层面的科技评价信息化平台，提高重大评价活动和结果使用的公开透明度，实现各层级各地域间专家信息有效衔接，增强评审专家遴选和使用的透明度、科学性、精准性。建立管理部门、科研机构、科研人员、科技中介机构等全覆盖的科研活动信用评价体系，推动守信激励和失信约束机制发挥作用。加强对科技评价改革典型案例宣传，树立崇尚科技创新能力、质量、实效、贡献的氛围，大力弘扬科学家精神，进一步推动营造潜心研究、追求卓越、风清气正的科研环境。