美国对华科技遏制的系统化趋势

■文/黄宁（中国科学技术发展战略研究院）

自2018年以来，美国不断出台对华科技遏制措施，对华科技政策日趋强硬。这期间虽然经历了一次白宫易主和两次国会换届，美国对华科技遏制的进程不仅从未中断，反而愈演愈烈。其背后的深层次逻辑是美国对华科技遏制的系统化。这种系统化的发展趋势，不仅影响到美国对华遏制的力度与效果，也影响到美国对华科技政策的未来走向。

一、美国已完成对华科技遏制的系统化能力构建

在中美科技关系的演进中，美国对华科技遏制的成型并非一蹴而就。在发展趋势方面有其必然性，在发展进程方面则有一定的建构性。在特朗普上台后中美双边关系显著转变的最初阶段，美国对华科技遏制的意图虽然初露端倪，但科技遏制并不是美国对华政策的核心内容。2018年特朗普政府发起的“贸易战”中，虽然涉及了部分高技术产品，但惩罚性关税的主要目的是贸易平衡，而不是科技遏制。此后的对华技术出口管制，也是由针对少数企业的恶意打压，逐渐转向规模性、领域性的大范围管制。此外，在美国国内关于对华政策的讨论中，最初的焦点是“经济脱钩”而不是“科技脱钩”，对于脱钩本身的讨论限度也较为克制。但随着美国国内的政治极化问题愈发严重，我国在应对美国打压中表现出较强的科技韧性，再加上乌克兰危机等国际突发事件的影响，美国对华科技遏制无论在意图上还是措施上，都变得更加清晰和果断。当前，美国已基本完成对华科技遏制的系统化能力构建。

一是完成了政治动员。首先，美国民主党和共和党两党已达成共识，将中国视为美国最重要的战略竞争对手。无论是国会出台对华科技遏制的立法，还是行政机构出台对华科技遏制的措施，都不会受到直接的阻碍。其次，在美国战略界，对华科技遏制逐渐成为一种政治正确，“小院高墙”等遏华思路发展成为主流认知，支持中美科技合作的理性声音被边缘化。最后，美国工商界对于中美科技关系的持续倒退，形成了稳定的心理预期。大部分美国跨国公司，都在经营决策上服从了美国对华科技“精准脱钩”的战略方向。特别是在对华技术出口管制、供应链安全等问题上，做好了对华合作进一步受限的准备。

二是完成了战略设计。拜登政府在2022年10月发布首份《国家安全战略报告》，将中国认定为美国“最重大的地缘政治挑战”，并围绕“投资、联盟、竞争”三要素提出了在安全、经济、技术等方面与中国进行全领域竞争的配套措施。根据美国国家安全顾问沙利文在美国“特别竞争研究项目”召集的“全球新兴技术峰会”中的讲话，美国对华科技遏制战略包括四大支柱（投资科技生态环境、培养顶尖STEM人才、保护技术优势、整合联盟伙伴），瞄准三大技术族（计算机相关技术、生物技术、清洁能源技术）。投资科技生态环境与培养顶尖STEM（科学、技术、工程和数学）人才属于单边维度，保护技术优势属于双边维度，整合联盟伙伴属于多边维度。据此，美国对华科技遏制将覆盖单边、双边与多边三个维度，并将突出重点领域。

三是完成了组织保障。在机构设置方面，拜登政府上台后，美国多个联邦部门纷纷成立“中国工作组”或类似的内设机构，专门负责针对中国的专项措施，其中大部分都涉及对华科技遏制的功能。例如，2021年2月国防部成立“中国特别工作组”，2021年10月中情局成立“中国任务中心”，2021年10月国务院成立“网络空间和数字政策局”。2023年1月，第118届众议院通过的第二项举措就是成立“中美战略竞争特别委员会”。在资金保障方面，美国通过国会立法等方式不断为实施对华科技遏制追加资金。2022年8月9日，拜登签署《2022芯片与科学法案》，在授权联邦政府向芯片产业提供527亿美元补贴的同时，要求受补贴企业“选边站”，十年内不得参与在中国的实质性扩大半导体产能的重大交易。

二、美国对华科技遏制形成“路径锁定”

随着美国完成对华科技遏制的系统化能力构建，未来较长一段时期内，美国对华科技政策将形成一种“路径锁定”，很难脱离遏制与干扰中国科技发展的战略取向，并将呈现以下三个特征。

一是常态化。无论政府更替或党派政治变迁，对华科技遏制都将是美国的常态化政策，甚至成为其开展对华科技交往的预设前提。中美科技合作空间的拓展将变得极为艰难。既有的中美科技合作渠道还会受到持续侵扰。短期来看，美国中期选举结果也不会减弱这种政策取向。2022年11月美国中期选举结束后，民主党保住参议院，共和党则控制众议院，白宫施政进入“跛脚鸭”状态。由于对华科技遏制是两党为数不多的共识，反而会获得维持，甚至成为双方进行政治利益交换的筹码。

二是精密化。完成了系统化能力构建，仅能确保对华科技遏制政策的“可行性”，不能确保其“有效性”。例如，前述《2022芯片与科学法案》提出的高额补贴仅是一种授权，而不是可以直接落地的政策。因此，未来美国对华科技遏制将进入“精密化”阶段，即重点推动制度构建和政策落地，编制一张对华科技“防泄漏”之网。除了近年持续推动的出口管制制度改革和外资审查制度改革（特别是新兴和基础技术的识别与新增、出口管制与外资审查的协同管理）以外，美国必将出台更多的打压中国科技发展的立法和行政措施。例如，在对外科技合作中进一步排除中国关联要素、强迫关键领域的科技人才在中美之间“选边站”、规范各州与地方政府对华科技合作的边界等。2022年底以来，美国试图说服日本与荷兰共同实施对华芯片出口管制，就是一个典型的例子。2022年10月美国大幅升级对华芯片出口管制，但其中的漏洞在于，日本与荷兰的芯片企业可以在基本不依赖美国技术的条件下完成生产制造，从而规避美国出口管制的管辖。根据路透社和彭博社的消息，2023年1月美国已与日本和荷兰达成协议，共同限制向中国出口某些先进芯片制造设备，相当于将2022年10月份的美国对华出口管制新规部分扩散到另外两国。

三是偏激化。一方面，系统化能力将不断自我强化。其中的各类既得利益者（包括政客、机构、企业、智库）会为了扩大自身利益而推动政策强化。例如，通过不断渲染中国科技威胁、协助出台打压措施，获得政治资源、政府补贴、市场优势等。近年美国智库发布的渲染中国科技威胁的报告明显增多，持对华科技强硬立场的一些智库也更加活跃。如：认为中国的创新水平已经超过美国（ITIF，2023）；建议美国改革337条款以打击中国在先进产业方面的不公平竞争行为（ITIF，2022）；认为美国在5G领域必须确保芯片供应链完整，严格审查中国5G专利布局，并限制华为获得先进的5G芯片（RAND，2022）；等等。另一方面，由于美国已完成对华科技遏制的政治动员，反向的制衡力量大幅削弱，导致对华科技政策只能往对抗的方向发展。据调查，目前在影响美国政府决策的华盛顿各方力量中，对华理性友好的主张接近消失。因此，美国对华科技遏制将变得偏激化，不仅缺乏上限目标，还可能出台不计成本、非理性的打压措施。

三、对策建议

由于美国对华政策转变的幅度和速度超出预期，以及我国科技实力与美国仍然存在较大差距，使得我国在应对美国科技遏制方面相对被动。在美国采取较为零散的科技遏制措施的情况下，我国尚可借助其他领域（如经贸、外交）的牵制加以应对。但随着美国对华科技遏制的系统化，我国传统的应对方式将更加难以取得成效，必须尽快从被动的、零散化“接招”转向主动的、系统化“出招”。

一是针锋相对，构建应对打压的系统化能力。针对美国对华科技遏制，进行更广范围、更深层次、更大力度的组织动员。一方面，调动更多利益相关主体的危机感和紧迫感，推动从供（即安全的技术供应链）、需（即统一的技术大市场）两个方向，组建应对美国打压的利益共同体。另一方面，着力提升国内创新合作效率，帮助解决国内企业、高校、科研院所之间的信息不对称，打造更加紧密的本土创新合作生态。

二是极限准备，尽快布局“去美化”技术储备。借助相关行业协会及重点高技术企业的力量，围绕美国对华打压的三大技术族，梳理不同等级的对美依赖风险技术清单，在相关产业链上游布局“去美化”技术储备。密切跟踪研判美国对华出口管制的新动向，向相关产业与企业发布风险预警，并协助其在国内外寻找替代供应商，实现技术来源多元化。

三是攻其缺陷，抓住美国对华技术封锁的软肋。欧盟、日本、韩国等第三方技术来源，是美国对华技术封锁的软肋。如果第三方不与美国同步实施对华出口管制，美国不仅达不到管制效果，还将导致本国企业在国际竞争中受损。目前美国正在极力拉拢第三方，试图组建对华技术封锁的联盟。我国须投入更多政治、经济与外交资源，游说第三方保持中立，拒绝跟进美国不断升级的对华出口管制措施。

四是从长计议，瞄准决定国家科技竞争力的根本。高技术人才是与美开展极限科技战的最根本资源。无论是突破“卡脖子”技术，还是在新兴技术领域“换道超车”，都最终依赖于相应领域高技术人才的专业知识与探索发现。从打造国家长期科技竞争力的角度，我国更须下大力气营造全球顶尖的人才培养、引进和发展生态，促进科技、教育、经济领域的交互协同，将我国打造为全球高技术人才的首选目的地之一。