哈尔滨清理编外人员

佟西中

图/视觉中国

哈尔滨开始向编外人员“动刀”了。3月20日，哈尔滨市机构编制委员会办公室发布消息，市级机关事业单位开展编外用人清理规范工作。该消息一经公布即引发社会广泛关注。

按照当地公布的《哈尔滨市级机关事业单位编外用人清理规范工作方案》（以下简称《方案》），清理工作从3月开始到6月底结束，分自检自查、组织实施、检查督导三个阶段实施。

根据《方案》，本次专项整治行动的实施对象为哈尔滨市级机关、市属事业单位现有雇员、行业专职人员、工勤人员和单位自聘人员（统称“编外用人”）。

哈尔滨市机构编制办一位工作人员向《中国新闻周刊》表示，按照有关方面要求，哈尔滨市正按照确定的《方案》，依法依规开展这项工作。“各地其实也在不同程度地开展，只是方式方法不尽相同。”他说。

值得注意的是，近期《党和国家机构改革方案》提到了优化机构编制资源配置，地方党政机关人员编制精减工作，由各省（自治区、直辖市）党委结合实际研究确定。

在此背景下，哈尔滨市清理编外人员尤其引人关注。哪些编外人员会被清理，又如何清理？

“编外”是相对编内而言的。编内人员即在编人员，一般指国家财政负担其经费开支的各级各类机关、事业单位以及部分特殊机构等单位的正式工作人员。

就编制类型看，行政编和事业编最为民众所知。据悉，哈尔滨市此次清理的“编外人员”指，市级机关、市属事业单位现有雇员、行业专职人员、工勤人员和单位自聘人员。

从总体看，《方案》比较完整，包括工作目标、工作原则、清理范围及对象、主要任务、组织实施、工作要求等内容。

哪些人会被清理？《方案》在主要任务中提到，精简编外用人员额、清理规范用人行为。其中清理规范用人行為列举了11条，包括行政执法、财务管理、人事管理、涉密等岗位使用的编外人员；临时性、阶段性工作已完成、合同已到期未再续聘的编外人员；人员使用与审批岗位不一致的编外人员；主动离职、考核评估不适岗的编外人员；既没有与用人单位签订劳动合同，又未实行劳务派遣的编外人员；已推行社会化服务外包仍自行聘用并混合使用的编外人员；历史遗留问题产生的编外人员。

另外，超出员额控制标准的编外用人和行业专职人员，可以通过社会化服务外包的保安、保洁、绿化、食堂等岗位的工勤人员，不符合相关法律法规的其他情形，也在被清理范围之内。

《方案》还提到，医院、高职高专、公证处、仲裁办等用人主体要结合专业和实际需要，自主开展自聘人员清理规范工作，并逐步将已自聘人员转化为社会化服务外包形式。

除清理规范用人行为，编外用人员额也要精简。《方案》提到，市级机关事业单位现有编制内人员能保证工作正常开展的，不使用编外人员。用人单位要制定编外用人员额年度精简计划，市直机关编外用人原则上5年内精简完毕，每年精简不少于本单位编外用人员额的20％。市直事业单位编外用人结合职能调整情况及空编率适度精简（空编率5％～15％，编外用人精简5％；空编率15％～25％，编外用人精简10％；空编率大于25％，编外用人精简15％）。

一位组织系统官员向《中国新闻周刊》解释称，空编率越大，编外用人精简幅度越大，这是符合逻辑的。空编率越大，代表可用编制内人员数量越大，可优先使用编制内人力资源。

前述哈尔滨市机构编制办工作人员说，这是统筹编内和编外关系，编内编外调整一盘棋。

编外用工在各地普遍存在。中国人民大学公共管理学院教授、国家发展与战略研究院研究员马亮向《中国新闻周刊》表示，不单是哈尔滨市，沿海发达省份也存在类似现象，编外用工的现象在全国都比较普遍。

中国人民大学人力资源开发与管理研究中心主任刘昕也向《中国新闻周刊》提到，很多地方的机关事业单位编外用工现象非常突出，编外用工即使不占用编制，但仍然以财政支付费用为主。

马亮认为，原因是多方面的，首先编制是刚性约束，有的地方政府卡得很严，扩编、增编需要严格的程序，而现实中人员需求量大，所以存在编外用工的现象。

哈尔滨市政府办公大楼。《方案》中列举了11条清理规范用人行为，包括行政执法、财务管理、人事管理、涉密等岗位使用的编外人员。图/视觉中国

其次，可能是编制资源配置不合理。马亮说，中央政府缺人，可以从地方政府借调，省级地方政府缺人，可以从下级政府借调。但基层政府缺人，无法借调，只能以编外用工形式解决。

除了上述原因，刘昕补充说，各单位在使用编外用工时，往往缺乏足够的约束机制，自行扩张的情况屡有发生，这就导致行政成本越来越高。

中国人民大学公共管理学院教授、地方政府发展战略研究中心原主任魏娜说，编外人员大量增加，一方面与政府管理的公共事务增加相关，另一方面与政府职能转变不到位有关。

魏娜向《中国新闻周刊》提到，从现实情况看，政府管理的公共事务和提供的公共服务是在增多。管理事务增加的同时，政府的职能也要转变，如果管理方式不科学，也会增加编外人员。

在魏娜看来，政府及用人单位对编外人员缺乏管理、缺乏监督，也是编外人员增加的原因之一。

值得注意的是，在清理编外人员之前，哈尔滨近年至少开展过两轮事业单位改革，对机关事业单位编制“动刀”。

2018年，哈尔滨市制定《市直机关事业单位实施控编减编三年行动计划（2018-2020年）》，并提出了相关目标。

据哈尔滨机构编制网消息，截止到2020年11月底，市直机关（含直属参公事业单位）编制总量精简21.5％，市直事业单位编制总量精简36.2％，超额完成三年行动目标。

另据《黑龙江日报》2021年7月报道，继2018年启动并完成一轮事业单位机构改革后，哈尔滨接续实施深化事业单位改革试点工作，哈尔滨市事业单位机构编制规模进一步压缩。

报道提到，哈尔滨市本级机构精简47个，占比19.3％，事业编制精简8246名，占比25.3％。市辖区机构精简177个，占比21％，事业编制精简7816名，占比22％。

近期公布的《党和国家机构改革方案》提到，地方党政机关人员编制精减工作，由各省（自治区、直辖市）党委结合实际研究确定。

公开报道显示，《党和国家机构改革方案》公布后，哈尔滨是首个公布清理编外人员方案的城市，但在此之前，多地已开始清理编外人员。

今年2月，安徽省桐城市召开市编外人员清理规范工作座谈会。会议表示，清理清退不是最终目的，而要以此为契机，规范整顿编外用人乱象，提高政府行政效能和服务水平。

再之前，2022年湖北省房县开展了编外聘用人员清理规范工作。同年湖北省监利市召开会议，决定对监利市全市机关事业单位编外聘用人员进行清理规范。

此外，据海南媒体报道，2021年海南省万宁市285家行政事业单位清理编外人员1336人，年度节省财政开支3079万余元。

哈尔滨此次明确出台《方案》开始清理编外人员，释放了什么信号？中国人民大学经济学院教授、国家发展与战略研究院研究员聂辉华向《中国新闻周刊》表示，可能有两层含意：一是中央已经决定精减编制，地方政府会有所动作，编外、编内又是紧密相关，在清理编外人员后，还可能进一步精减编内人员；二是地方财政吃紧。疫情三年，财政支出加大，清理编外人员，可减轻财政负担，提高治理效能。

魏娜也认为，清理编外人员是信号，先从清理编外人员开始，然后逐步精减编内人员。她特别提到，对于编外人员，也不适宜“一清了之”，应该留有过渡期。

值得一提的是，哈尔滨公布的《方案》中提到，用人单位要依法依规开展人员清理工作，畅通编外人员退出机制，保障编外人员合法权益，推行社会化服务。

北京大学政府管理学院教授、中国人力资源研究会测评专业委员会常务理事白智立向《中國新闻周刊》表示，当前多地推进编外人员清理工作，主要原因有三点：一是地方政府因疫情等因素，财政压力加大，“清理”编外人员可节约行政资源。二是贯彻一直以来精兵简政、减员增效的传统。三是需要对编外人员进行规范管理。

白智立还表示，要加强制度建设，填补编外人员队伍管理制度的空白。“编外人员对社会经济发展作出了贡献，不能一味否定其作用和功能，应该以此为契机积极推进编制管理的改革。”他说。

刘昕提到，清理编外人员要避免“一刀切”，避免流于形式，要明确各单位的组织定位和承担的主要职责，然后据此进行科学的核算，人员配置要尽可能合理。

一般来说，改革都涉及利益的调整与分配，精简编制与清理规范编外人员亦如此。

多位党政机关人士、事业单位受访者向《中国新闻周刊》提到，编内与编外，不同的部门、机构、地域，情况都各不相同。有受访者甚至坦言，在实践中一些地方确实存在“关系户问题”。

而从现实角度看，被清退的编外人员，可能面临失业、再就业的问题，如果年龄偏大，还可能会更难就业。

那么，怎样清理，如何取舍？就摆在了地方政府面前。哈尔滨公布的《方案》，对此进行了积极探索。

在工作原则方面，《方案》提到，“区分不同机构性质，统筹编内和编外关系，严格控制编外聘用人员，从严规范适用岗位、职责权限和各项管理制度，降低行政成本，提高服务效能”。

《方案》提到，按照“谁使用、谁负责、谁清理”的要求，严格遵循有关法律法规开展清理规范工作，要积极稳妥、以人为本，妥善处理好各方面关系，深入做好有关人员思想工作，切实保障职工合法权益，确保清理规范工作平稳有序推进。

具体而言，包括通过清查行业文件，精准摸清底数，按照“谁用人、谁统计、谁备案”原则，对编外人员进行动态实名登记和管理，进而按照前述“谁使用、谁负责、谁清理”原则，进行清理和规范。

对于编外人员退出，《方案》有相关规定，包括畅通编外人员退出机制，保障编外人员合法权益，推行社会化服务，对用工量大的独立办公单位可单独采购实行服务外包，零散用工单位可归口机关事务管理部门集中统一采购实行服务外包。

《方案》还提到，对现有已订立劳动合同但未到期的工勤人员设置1至2年过渡期，过渡期内按照单位性质，通过现行经费渠道予以保障，过渡期满后，相应岗位变更为政府采购服务。

此外，在实施方面，分自检自查、组织实施、检查督导三个阶段，每个阶段规定了时间和相关安排。在工作要求方面，“一把手亲自抓好落实”。哈尔滨还组织编办、人社、财政、民政、公安、消防救援、机关事务、纪检监察等部门建立健全协作配合机制，抽调工作人员组成工作专班，对清理规范工作进行检查指导。

聂辉华认为，《方案》体现了一定的策略性，也考虑到了可操作性，但没有统一的标准。“比如，具体到编外人员个体，到底谁退出？谁留下？”他说，最好给出具体的标准，告诉公众到底以何为依据，比如年龄、学历等客观标准，如果标准不明则容易给“人为操作”提供空间。

对此，有观点认为，“一刀切”不失为一种“公平”的办法。所谓“一刀切”即将编外人员全部清退。

一位基层公务员向《中国新闻周刊》表示，“这（全部清退）根本不现实，政府、事业单位，对编外人员是有现实需求的。”他举例说，政府部门通常都有司机和文印室文员，而这往往不占用编制名额。

《中国新闻周刊》了解到，编内、编外在工作层面多有明显区别，其中，编外人员多是事务性、辅助性工作，通常不会接触到核心业务。一位地方公务员向《中国新闻周刊》表示，“编外人员定位就是辅助”。

魏娜也认为，对编外人员“一刀切”全部清退，是不现实的。“三定方案”——定职能、定机构、定编制是确定的，如果增编需要法定程序，需要遵守相关规定，论证增编合理性。

“政府的改革目标是缩减规模，而不是增加编制。”她说，这就需要转变职能、规范管理，如果不转变管理方式，搞人海战术，“多少人干事也是不够用的”。

在魏娜看来，统筹编内与编外，根源还在于政府管理职能与管理方式的转变。她提到，政府首先要确定职能任务，如果管理任务增加，需要补充编内人员，还是增加编外人员，这需要论证测算，“编外人员始终是辅助，所占比例需要测算，管理要科学规范”。

白智立认为，最理想的状态是实行科学的职位分类基础上的编制管理，但现实中存在职位分类实行不彻底，编制管理不尽理想等问题，还不能人、岗、事、编完全适配。“从当前情况看，全部清理编外人员，不仅不合理，而且做不到。”他说。