社区“嵌入式”养老服务邻避冲突的衍生机理及治理策略

曾娅琴

社区“嵌入式”养老服务邻避冲突的衍生机理及治理策略

曾娅琴

（重庆三峡学院公共管理学院，重庆 404020）

我国社会即将进入深度老龄化阶段，老年事业的快速发展带来了对社区“嵌入式”养老服务的不断增长的需求。社区“嵌入式”养老服务是适应我国老年人养老需求的新的服务供给模式，但在推进过程中却频频引发邻避冲突。究其原因，老龄歧视、自利意识以及程序公正性的缺失等文化、经济、制度因素都在其中扮演了重要角色。为此，我们应当通过实施积极老龄化的制度，以及客观公正宣传老年人形象的舆论来缓解老龄歧视，通过建立社会参与机制、长效补偿机制来提升公众对社区“嵌入式”养老服务的接受程度。

社区“嵌入式”养老服务；邻避冲突；治理策略

一、引言

在当前我国经济社会发展中，人口老龄化是无法绕开的一个话题。根据第七次全国人口普查公报（第五号），截至2020年11月1日全国60岁及以上人口占总人口的比重已到18.7%，65岁及以上人口所占比重达到13.5%[1]，我国即将进入深度老龄化社会。党中央将积极应对人口老龄化上升到国家战略层面，是“十四五”时期社会建设的重要内容，关系着国家发展的全局以及亿万老百姓的福祉。

由于我国家庭人口结构的变化，传统的家庭养老模式已不适应当前我国社会发展的现实，机构养老又囿于传统的养老观念和较高的成本未能大规模推广，在这种情况下，2017年国务院在《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》中提出“构建居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”的养老服务体系。在社区居家养老体系中，居家养老与社区养老服务是密不可分的，居家养老以社区服务为基础，如果没有社区养老服务的充分供给，居家养老将和传统的家庭养老没有任何区别。传统的社区养老服务仅限于休闲娱乐健身、家政服务等方面，缺乏专业性，且辐射范围有限，难以满足老年人居家养老的需求。在这种情况下，社区“嵌入式”养老应运而生。社区“嵌入式”养老是上海市闵行区颛桥镇2013年探索出的新的养老服务供给模式。为了满足老年人原居安养的愿望，颛桥镇政府利用社区中闲置的公共配套设施建设了一个仅有30张床位的养老院，通过政府购买专业化服务的模式为周边的生活半自理老人、轻度失智失能老人提供全天候的护理照料服务，同时为其他有需要的老年人群体提供助餐、日托等服务[2]。社区“嵌入式”养老的诞生引起了学术界的关注和讨论，学者们充分肯定了其在满足老年人养老需求上发挥的作用。例如胡宏伟等认为“嵌入式”养老模式具备地缘、情感、专业化、资源整合和运营效率等方面的优势，应作为我国未来养老服务供给的重要载体形式[3]。田杨认为“嵌入式”养老是对社区养老、居家养老和机构养老的整合，是居家、社区、机构养老三种养老模式融合发展的现实载体，应成为今后发展的重中之重[4]。此后北京、重庆、浙江等省市也纷纷探索和试点建立“嵌入式”社区养老服务，并取得初步成效。2017年“嵌入式养老”被正式写入国家文件，民政部、财政部在《关于做好第一批中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作的通知》中提出要“重点增设嵌入式居家和社区养老服务设施和机构”。至此，社区“嵌入式”养老服务进入快速发展时期。

社区“嵌入式”养老服务作为一种适合我国国情的、新的养老服务供给模式，其发展得到官方的大力推动，但也面临着一些问题和制约因素。其中较为突出的是，由于“嵌入式”养老服务机构多建设在社区中，甚至是居民楼的底楼，在各地的实践中频繁遭遇小区业主的抵制。在杭州、海口、武汉、重庆等城市都曾爆发过针对社区“嵌入式”养老服务设施和机构的邻避运动。“邻避”（Not In My Backyard）的概念由美国学者O’Hare于1977年首先提出，“邻避设施”是指那些能够在全社会产生广泛的正外部性，但却会对周边居民产生负外部性的公共设施。根据此概念，小区居民因担心社区“嵌入式”养老服务设施的兴建会对居住环境、资产价值、身体健康等方面带来负面影响，滋生“不要建在我家后院”的嫌恶情绪，进而采取强烈的集体反对，甚至发生情绪化的抗争行为，此即为社区“嵌入式”养老服务设施面临的邻避困境。随着大量“嵌入式”养老服务设施和机构的兴建，由此引发的邻避冲突必将成为我国未来社会治理中面临的一大挑战。

二、案例引入——重庆万州J小区抵制社区养老服务站入驻事件

（一）事件背景

截至2020年第七次人口普查，重庆市万州区60岁以上户籍老年人已有37.44万人，占总人口比例为23.93％，高于全市2.06个百分点，高于全国5.23个百分点[5]。2020年2月万州区被确定为中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点地区，中央财政提供1 838万元补助资金，支持万州养老服务发展[6]。2020年6月万州区出台《重庆市万州区居家和社区养老服务改革试点工作实施方案》，提出到2020年底，建成30个养老服务中心、129个社区养老服务站。在此背景下，大量社区养老服务站的建设开始上马。

（二）事件过程

J小区社区养老服务站属于万州区民政局于2020年8月批复建设的社区养老服务设施（2020年第二批）。J小区位于万州区江南新区CBD区域附近，社区养老服务站选址位于小区二期工程，于2017年交付使用，属于封闭式管理的住宅小区，尚未成立业主委员会。2020年12月小区业主发现30号楼下物业空置用房在进行装修，已到工程尾期。经向物业询问，了解到是建设社区养老服务站，随即此事在业主微信群引起极大的争议和讨论。业主们的主要观点和疑问如下：①小区设置养老服务站没有任何单位或个人进行通知和公示，信息不透明；②物业空置用房属于小区公摊面积，未经业主同意建设养老服务站侵犯业主产权；③设置在封闭式小区内部的社区养老服务站将对小区外人员开放，如何保障小区的安全；④小区里的公共区域是否会沦为老年活动场所，业主权益如何保障。

物业随即联系社区书记与业主进行交流，但由于部分业主情绪激动，交流会不欢而散。在此期间业主们自发通过万州区政府公开信箱反映情况，但是得到的回复并没有让他们满意。交流会后第二天在建养老服务站的站牌被业主拆下，大量业主聚集在30号楼下，与施工人员发生冲突，派出所警察带走少数业主，社区随即发布《致J小区业主的一封信》，对养老服务站的由来和概况进行了解释：①养老服务站建设面积299.98平方米，为社区服务用房。根据重庆市人民政府《关于认真做好社区组织的工作用房和居民公益性服务设施建设及管理工作的通知》（渝府发〔2005〕86号），新建或改建住宅小区，开发建设单位应按每百户15平方米的标准无偿提供社区组织工作用房和居民公益性服务设施。这意味着养老服务站的用房属于开发商无偿提供给社区使用的，不属于业主公摊面积。②养老服务站的功能分为三个区，包括看书看报学习区、休闲娱乐区、运动健身区，主要服务对象为小区业主。

然而部分业主并不接受该解释，认为养老服务站设有床位，其功能显然不限于老年人学习休闲娱乐，且作为社区的养老服务站，其服务对象不可能仅限于小区业主，必然会对全社区开放，因此不应建在封闭小区的内部，并称将反对到底。目前该养老服务站已暂停装修。

三、社区“嵌入式”养老服务邻避冲突的衍生机理

上述事件是一次典型的邻避冲突。自“邻避”概念提出，国内外学者从经济学、心理学、社会学、管理学等角度对邻避现象的成因、特征、对策进行了大量的研究。但不同的邻避设施由于其属性不同，带来的邻避抗争、表现形态、演进轨迹存在着显著的差异[7]。社区养老服务设施与PX项目、垃圾处理厂、核电站等邻避性较强的设施不同，并不会对环境产生明显的污染，在陶鹏、童星对邻避事件的分类中属于心理不悦类设施，此类设施具有满足社会需求的服务功能，但会令附近的住户感到不舒适[8]。结合上述案例，可以发现此类邻避冲突的衍生机理集中在以下几个方面。

（一）文化因素：老龄歧视普遍存在

张乐、童星认为心理不悦类“邻避”冲突源自于文化禁忌与文化偏见[9]，例如殡仪馆、火葬场等公共设施因与“死亡”等文化禁忌相关联而被抵触。但人们对社区养老服务设施的抵触则更多地源自于对老年人的文化偏见——老龄歧视。老龄歧视的概念最早由美国老年学家Robert N.Butler于1969年提出，指专门针对老年人的歧视和偏见。有研究者进一步认为老龄歧视是社会大众对老年人的一种无理的负面的塑形和差别对待，包括制度歧视、社会歧视和家庭排斥[10]。世卫组织曾对来自57个国家的8.3万余人进行了调查，发现老龄歧视普遍存在，且具备较强的隐蔽性，多数人甚至没有意识到自己对老年人有潜意识的成见[11]。歧视的根源在社会心理学上有两类观点，一是认为歧视源自于人们的认知（Perdue and Gurtman, 1988），即人们对某个事物的刻板印象；二是认为除了认知之外，人们的情感取向也是歧视的根源之一（Plamore,1971；Rupp et al.,2005）。通常人们对于“衰老”一词持有的认知总是负面的，因此老年人常常与“效率低”“脱离社会”“身体衰弱”“依赖他人照顾”等词相联系，形成认知上的歧视。虽然这种刻板印象也能引起人们的积极歧视，比如给予老年人特别的关爱和照顾，形成“老吾老以及人之老”的传统文化，但在讲究效率的市场经济中，老年人不可避免地被归类为弱势群体，在制度上受到排斥，包括强制性退休以及在教育、医疗、社会参与等领域的不公平。而这些年在媒体的报道中，老年人也常被贴上负面的标签，从最初的“扶不扶”，到“广场舞大妈抢占地盘”“公交霸座大爷骂哭年轻人”等热点事件的讨论，在一定程度上导致人们在情感上形成对老年群体的回避和排斥。这种被内化到个体意识中的认知偏差和情感排斥是老龄歧视产生的根源[12]。而当老龄歧视嵌入到某种社会制度安排中时，个体层面对老年人的刻板印象和情感排斥就会演化为整个群体的价值判断，隐性的认知歧视和情感歧视就会转变为显性的行为歧视，出现抵制性的邻避行为。

（二）经济因素：居民自利意识的推动

人们之所以在老龄歧视的影响下抵制社区养老服务设施的入驻，很大程度上根源于对自身利益的维护。在早期，邻避运动被认为是一种自利的、狭隘的、非理性的行为[13]，但随着社会的发展，邻避运动的合理性逐渐得到学界的认可，有研究者认为邻避运动反映了人们权利意识的觉醒和对公民权利的追求[14]，甚至认为社会基层的维权运动实际上增强了国家的权威和合法性[15]。邻避设施的最大特点便是收益具有分散性，由社会大众共同享有，但成本却具有集中性，（即）由附近的居民承担。社区养老服务设施在老龄化逐渐加深的今天，能够实现老年人原居安养的期望，让老年人在熟悉的居住环境和人际圈子中得到专业化的生活照料和健康护理，老年人的精神需求能够得到充分的满足，解决子女的后顾之忧。因此对老龄化的社会来说，社区养老服务设施显然具有明显的正外部性。然而对于小区居民而言，社区养老服务设施带来的除了上述收益之外，还有可以预期的“成本”。例如对小区公共用房、休闲健身设施等公共资源的挤占，尽管小区居民对此并不拥有私人产权，但却会产生利益剥夺感；机构接收外来老年人，会导致大量外来人员出入小区，存在安全隐患；失能、半失能老年人的入驻可能带来救护车出入、老年人去世等情况，引起心理上的不适；有孩子的家庭会担心可能出现的老幼冲突，引发纠纷、赔偿等问题；以及最关键的，老年人聚集的环境可能会导致小区房价贬值的风险。作为理性“经济人”，小区居民必然会对自身面临的收益与成本进行权衡。尽管社区养老服务设施给小区居民增加的成本多数属于风险成本，即风险事故发生之后才会支出的费用，但是人们往往会根据自身的生活经验来对可能面临的风险进行判断，尤其是老年歧视的存在又会放大人们对风险的感知，得出成本远大于收益的结论，从而产生对社区养老服务设施入驻的抵制。

（三）制度因素：程序公正的缺失

已有实证研究指出公众对政府的信任程度与对邻避设施的接受程度呈显著的正相关关系，如果公众对运营一个具有潜在风险的项目的企业及其管理机构缺乏信任，那么邻避冲突在短期内几乎无法解决[16]。而公众对政府的信任则很大程度上源自于程序的公正[17]。根据美国社会心理学家蒂鲍特 (John W.Thibaut) 和瓦尔克 (Lanren walker) 的研究，“程序公正”是指对于决策制定者采用政策、程序、准则以达成某一争议或协商结果的公平知觉[18]。程序公正有助于人们产生积极的态度和行为[19]，而程序公正的缺失往往会引发人们的极端化情绪，从而迅速关闭各方理性沟通协商的机会，导致危机升级。在上述案例中，政府要在短短半年时间内建设129个社区养老服务站，压力之大可想而知。在行政效率原则下，程序的公正性（有可能）被忽视（弱化），表现在以下几个方面。一是选址程序缺失，封闭式选址往往是地方政府治理邻避冲突的典型特征，即邻避设施的选址决策由地方政府或企业单独做出，整个决策过程不向社会开放，公众无法了解选址决策的具体信息和决策依据[20]。决策程序的缺失直接导致人们产生“为何在我家后院”的质疑，因为暗箱操作带来的往往是环境不正义。二是信息不透明，本文案例中，在抗争冲突爆发前，人们普遍缺乏关于社区“嵌入式”养老服务这类新事物的一些关键信息，例如服务对象、服务内容、服务方式、如何运作等。在缺乏明确的官方信息的情况下，人们关于社区养老服务设施可能带来的风险完全来自个人的想象，缺乏理性分析，进而导致各种谣言产生，形成群体恐慌。在信息不透明的环境中，谣言的存在往往是诱发群体性事件的导火索，并能在短时间内使事件迅速升级[21]。三是缺乏公众参与。案例中社区养老服务站的建设从选址到施工都没有将决策的接收方纳入过程之中，既没有与小区业主进行协商，也没有进行公示，业主提出反对意见后也缺乏相应的理性沟通机制。当人们发现难以循正常途径解决该问题时，邻避冲突的爆发自然难以避免。

四、社区“嵌入式”养老服务设施邻避冲突的治理

根据上述分析，由社区“嵌入式”养老服务设施引发的邻避冲突有其自身的衍生机理，不能简单地视为是人们自私自利的、意识形态的或政治的一种倾向，从而加以批判。除了邻避情结之外，单一的治理主体、制度的缺失、程序不公正等都在其中扮演了重要的角色。对于此类冲突的治理，也应当基于此类设施的属性及其危机的衍生机理综合考虑。

（一）缓解老龄歧视的路径

邻避困境之所以存在，首先源自于人们从邻避设施中感知到的风险，因此要解决邻避冲突必须把对社会风险的治理纳入其中。养老服务设施并不会对人们的生命与健康造成直接的损失，因此是属于风险相对可控、损失的不确定性程度较低的公共设施。小区居民感知到的社区“嵌入式”养老服务设施带来的风险是客观存在的，这一点无需否认，但是这种风险感知在很大程度上被老龄歧视放大，使老年人无法获得公正的资源分配，因此此类冲突必须从源头治理——缓解老龄歧视。人们对老年人的基本认知和态度情感会受到一个社会的文化、经济、制度和舆论等多种因素的影响，因此缓解老龄歧视可以从以下几方面入手。

1．制度层面：实施积极老龄化。一个社会针对老年人的公共政策本身所蕴含的伦理原则和价值导向会折射出一个社会对老年人的基本观点和老年人的社会地位。我国已经以《老年人权益保障法》为基础建立起了针对老年人的公共政策体系，包括老年人的退休权、养老保障权、社会救济权、医疗卫生权等，但是目前的政策基调是以爱老敬老助老为核心的，也就是说是以承认老年人“衰老而无用”的负面标签为基础的，政策设计的初衷虽然是为老年人提供福利，但是在落实的过程中却会在整个社会强化老年人的负面刻板印象。因此在制度层面，我们应当确立“积极老龄化”的价值取向，更多地构建以老年人能力建设、潜能开发为核心的政策，承认老年人的人力资本价值，将针对老年人的单纯的物质和健康保障，转变为保障老年人充分参与社会发展并平等分享社会发展成果的权利，以此带动整个社会扭转对老年人的各种歧视。在我国“十四五”规划中，已经将开发老龄人力资源、发展银发经济纳入其中，我国部分地方也已经在利用老年人人力资本方面做出了一些有益的尝试，例如上海、深圳等地推出的低龄老人照顾高龄老人的“以老助老”居家养老模式，全国老龄委倡导并组织的离退休老年知识分子向西部地区开展智力援助的“银龄行动”等。但此类能够塑造老年人积极形象的社会政策、项目并不多，需要在制度层面开发更多地支持老年人自身发展的公共政策和项目。

2．舆论层面：传扬积极的老年人形象。公众心目中老年人的形象在很大程度上会受到大众传媒的影响，媒体对老年人的精神面貌、身体状况、性格能力等特征的描绘将潜移默化地影响或重构人们对老年群体的印象，因此媒体是塑造老年人积极形象的重要力量。首先，媒介工作者自身必须清醒地认识到塑造积极的老年人形象是建设和谐的老龄化社会的重要途径，应当有意识地将传播老年人积极的社会形象作为工作中的价值导向；其次，在宣传报道中，大众传媒可以通过实际的案例、专家的介绍、权威的数据等方式向公众展示老年人健康生活、自立自强、努力进取、奉献社会的形象，让社会公众认识到年老并不必然等于“衰弱而无用”“顽固而保守”，是“社会的包袱”，也能对社会有所贡献；再次，应当摒弃肤浅的、哗众取宠式的新闻报道，做到公平客观，例如在报道老年人“碰瓷”“挤占社会资源”等负面资讯时，不偏听偏信，应当向老年人了解原因，同时报道也不能只停留在事情的表面，很多问题背后涉及公共资源、公共服务、城市发展规划等各种因素，应当深入分析，引导公众理性思考。只有媒体客观公正地塑造老年人的形象，才能引导社会公众以客观公正的眼光看待老年人群体，进而增加老年人的自信、自尊与自立，表现出更积极的社会形象。

（二）增强政策合法性和有效性的路径

公共服务设施要不要建，建在哪里，需不需要征求民意，当公共利益与局部利益发生冲突时应如何解决都属于公共政策的范畴。在现代多元民主社会，任何公共政策都面临着合法性和有效性的问题。公众对于政策的认同是合法性的基础，而有效性则在于制度安排对人们行为的激励是否达到了预期目标。因此，要达到“老有所养”的政策目标，还需要从以下几个方面推动此类设施邻避冲突治理的民主化与科学化。

1．建立社会参与机制。政策的形成过程，实际上是各种利益群体把自己的利益要求输入到政策制定系统中，由政策主体依据自身利益的需求，对复杂的利益关系进行调整的过程[22]。我国政府是政策的制定主体，但政策的制定过程却不能忽略公民的参与，尤其是涉及多方利益的政策，如果缺乏广泛的民意基础，执行起来会困难重重，因此社区“嵌入式”养老服务设施的建设必须建立社会参与的机制。首先应当建立公众广泛参与的选址机制，有研究指出选址社区的公众对程序公正的要求超出了对风险规避本身的要求[23]，增加程序的公正性有助于提升公众对政策的支持度。目前一些风险性较高、邻避性较强的项目已经开始注重与民众沟通的环节，建立相应的沟通机制，但在我国养老设施的审批程序中对此尚缺乏明确的规定，鉴于当前公众对养老设施的邻避情绪，显然应当赋予公众参与选址决策的权利。我们可以借鉴西方的经验，设置开放的政策讨论平台，并制定规则，允许公众将独立调查的数据带到平台上讨论[24]，或者采用通过问卷调查、恳谈会、听证会等形式广泛征求民意，总之要为民众提供一个制度内合理表达诉求的渠道，从而促成相关利益方的良性沟通与合作。其次，建立信息公开机制，选择公众知晓度高的渠道公布相关信息，包括项目规划的全部内容、相关的论证资料和论证结论、民众意见的处理等，以此缩小信息不对称带来的风险认知差异。另外，信息的公布一定要及时，冲突发生之后再公布的信息，往往会被认为是辩护式信息，难以获得民众的信任。

2．建立长效补偿机制。收益和风险分布的不均衡是邻避设施本身固有的特点，它显然无法实现“帕累托改进”，因为“帕累托改进”不允许任何人的利益受到损害。针对有人有所得就有人有所失的情况，经济学家们提出了“补偿准则”，即如果一种变革使受益者所得足以补偿损失者的损失，这种变革就是卡尔多－希克斯改进。因此，通过民主协商的方式建立补偿方案，化被动治理为主动治理，便能够减小项目推进的阻力。养老服务设施的风险相对较低，恰当的补偿方案能够有效提升公众的接受程度。一般而言补偿的方案可以是货币补偿，也可以是提供福利、建设公共设施、举办公益活动等非货币形式，甚至是两者相结合的复合方式。还有研究人员提出“正义物品补偿”，开辟了邻避补偿研究的新领域[25]。但要注意的是，如果补偿过程不公开透明，会被认为存在“贿赂”“收买”的嫌疑，引起更大的反对声浪，因此补偿方案的制定也应当与选址社区的民众进行充分的协商谈判，做到公开公正。

五、结束语

“十四五”时期将是我国老年事业发展、养老服务体系构建的重要阶段。根据党的十九届五中全会的精神，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，是实现老有所养的基础工程，意味着在养老服务体系的建设过程中必然产生对社区“嵌入式”养老服务的大量需求，由此带来的邻避冲突也必将成为对地方政府社会治理水平的一大考验。当前一些地方政府在社区“嵌入式”养老服务引发的邻避冲突中采用的封闭式治理、应急式妥协这种传统的公共行政模式显然难以应对这一新的挑战。对此类邻避冲突的治理关系着我国养老服务体系的顺利建设和健康运行，我们必须在分析社区养老服务设施的特征及其邻避冲突的衍生机理基础上，提出有针对性的科学对策，建立相应的制度，才能妥善解决此类冲突，有效化解由此可能引发的群体事件，真正在和谐社会实现“老有所养”的美好目标。未来还需收集更多案例对此类邻避冲突的成因、特征进一步分析，并在智慧养老的时代背景下检视如何利用科技进步更好地化解此类冲突，提高政府治理水平。

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The Derivative Mechanism and Governance Strategy of NIMBY Conflict in “Community-Embedded” Elderly Care Service

ZENG Yaqin

China is about to enter the stage of deep aging. The rapid development of the aging undertakings has brought about the growing demand for “community-embedded” elderly care services. “Community-embedded” elderly care service is a new service supply mode to meet the needs of the elderly in China, but it frequently causes NIMBY conflicts in the process of promotion. The reason is that cultural, economic and institutional factors such as aging discrimination, self-interest consciousness and lack of procedural justice play an important role. Therefore, we should alleviate the discrimination against the elderly by implementing the system of active aging and publicizing the image of the elderly objectively and fairly and improve the public’s acceptance of “community-embedded” elderly care services by establishing social participation mechanisms and long-term compensation mechanisms.

community- embedded elderly care services; NIMBY; governance strategy

C913

A

1009-8135（2023）01-0119-10

曾娅琴（1981—），女，重庆人，副教授，博士，主要研究公共政策、公共服务。

（责任编辑：郑宗荣）