乡村治理现代化视域下制度建设与基层民主治理秩序重构——基于浙江经验的考察

朱战辉

（武汉大学 新闻与传播学院，湖北 武汉 430072）

一、问题的提出

党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，将国家治理体系和治理能力建设与国家治理现代化联系起来。乡村治理是国家治理的重要组成部分，推进乡村治理现代化是实现国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。在社会分化背景下，“富人治村”已经成为乡村治理实践的普遍现象，在乡村治理现代化的理论和实践脉络中重构富人治村新秩序，是实现乡村治理现代化、推进基层民主建设的重要路径。

“富人治村”是在农村经济快速发展和乡村社会分化背景下，由迅速崛起的经济精英或者企业主竞选村干部、参与村庄政治并主导村庄公共权力和公共决策的一种基层治理现象或治理形态[1]。富人治村作为乡村治理的新样态，得到了学界的重视，既有研究大多基于富人治村实践在村民自治的视域下展开，集中探讨了富人治村实践对基层民主的影响。关于富人治村的形成机制，主要有资源利益、社会结构和文化论等解释路径，富人治村是乡村经济发展、社会结构分化以及乡村文化变迁的必然结果和普遍现象，经济发展和农村社会分化也抬高了进入村庄权力结构的经济门槛，村庄权力的竞争逻辑造成了富人治村的结果[2]，而嵌入乡村资源利益结构、回报家乡的桑梓情怀等是富人治村的重要主体动力和社会文化基础。富人治村作为乡村治理和基层民主实践的重要形态，富人治村的实践样态和运作逻辑对乡村治理秩序和基层民主的影响成为学界研究的重点，并产生了一定的争论。部分学者认为，富人治村促进了乡村经济发展，富人竞争村干部对提高村级权力结构的合法性以及基层民主政治建设都有积极效应[3]。作为经济精英的富人村干部，具有突出的经济能力和社会地位，富人治村以其突出的治理能力和广泛民意基础上的权力合法性，促进了基层治理结构的多元化、提升了基层治理效率、增进了基层民主[4]，符合国家对现代农村的建构以及村民对基层民主的期待。与此同时，部分学者基于乡村社会富人治村实践的考察，认为富人治村对于基层治理秩序和基层民主建设产生了一定的负面阻碍作用。在富人主导的村庄权力和公共决策中，处于经济结构和社会结构有利位置的富人村干部秉持一种“私人治理”逻辑[5]，导致村庄公共性的萎缩[6]194，在治理结果上呈现出村庄权力结构固化、权力运作私人化以及村级治理悬浮[7]等特点。富人治村模式隐含的政治排斥、派性结盟、精英俘获等治理逻辑，一定程度上削弱了村级民主，不利于基层民主的良性发展[8]，因此富人治村不仅对乡村治理秩序造成了破坏，也难以增进基层民主。

以上关于富人治村的研究主要是基于乡村社会场域中的村民自治实践，对治理主体、治理逻辑和权力运作的社会结构的强调。富人治村相关研究的本质是一种“社会中心论”的视角[9]，造成了学界对富人治村与基层民主关系的分歧，难以对富人治村模式下基层民主建设及未来走向做出判断。国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的战略目标，对于乡村治理和基层民主建设的未来走向具有重要指导意义。乡村治理现代化将国家权力和制度规则纳入基层治理转型中。作为国家政权建设的重要范畴，国家治理现代化强调制度建设重要性，把各方面制度优势转化为治理能力，实现治理的制度化、规范化和程序化[10]。乡村治理现代化注重在国家治理现代化范畴内，将基层民主制度和规则体系建设转化为基层治理能力的提升，同时增进基层民主，突出国家制度建设和规则供给与乡村社会在基层民主治理领域的良性互动。本文在乡村治理现代化视域下，将国家或地方政府的制度改革实践引入分析，探索基层民主治理的制度体系建设对富人治村的规制，制度规则供给对乡村民主治理秩序的保障作用，以及如何增进富人治村的治理公共性和治理实践的稳定性，并促进基层民主发展。

二、治理现代化视域下的富人治村与基层民主实践

富人治村是典型的基层精英政治形态，在我国的基层政治实践中具有传统的稳定性和实践的变迁性，对中国基层精英政治实践的考察已经纳入治理现代化和国家政权建设的学理脉络。中国封建社会时期，由于国家治理能力的限制，国家权力的运行遵循“皇权不下县”的原则，在地方政权运行和基层治理实践中，作为乡村社会精英的乡绅承担起地方政府代理人角色，形成乡绅与乡村社会打交道的双轨制治理模式，并成为基层社会治理的一种常态[11]54—59。在现代化进程中，国家政权建设致力于国家权力对基层社会的进入和互动，而基层代理人模式是国家治理能力不足所采取的政权建设路径。新中国成立前的基层代理人治理模式下，代理人的权力和治理合法性来源于国家政权的授权以及乡村社会的认可。但是，由于对代理人模式下治理主体的权力运作缺乏制度性保障，只能依靠权力文化网络的软约束，在乡村内生性规则秩序弱化甚至瓦解的情况下，往往造成代理人模式的异化，比如“盈利性经纪人”的产生[12]180。新中国成立后的集体化时期，中国共产党依靠其强大组织体系和组织能力建构了“权力的组织网络”，在“全能主义”国家治理模式下保障了国家权力对乡村社会的进入[13]，但是在特定情境下也压缩了乡村社会自主性空间。改革开放之后，随着村民自治制度的建立和实施，国家权力逐渐从乡村社会退出，尤其是税费改革之后的一段时间，国家退场使得国家权力对乡村社会的治理能力日益弱化。国家权力从乡村社会的退场，一方面增强了乡村治理的自主权，另一方面也弱化了国家权力对乡村社会治理的制度体系建设和公共规则供给能力。学界关于富人治村逻辑的异化以及治理后果的研究，正是在国家退场、乡村规则弱化、基层权力运作缺乏有力制度保障和规则约束的背景下展开的。由此可见，国家能力的强弱以及国家治理制度体系的建设，对于基层精英政治实践和乡村治理秩序具有重要塑造作用，对基层民主建设产生不可忽视的影响。

国家治理现代化强调对国家治理体系和治理能力的现代化建设，对乡村治理现代化和基层民主实践产生重要影响。不同于传统时期的代理人模式，也不同于全能主义国家对乡村社会的全面而直接介入，乡村治理现代化强调基层治理和基层权力运行的制度化和规范化建设，以完善的制度体系建设和规范化的权力运行提升基层治理能力，保障基层民主建设和发展。乡村治理现代化进程中，国家对基层民主治理体系和治理能力的现代化建设，并非以国家强制性权力或者地方政府行政权力直接介入的方式，也非采取基层代理人模式；而是通过基层民主制度体系建设和完善的制度规则供给路径，塑造乡村治理和村级权力运行的规范化和公共性，以此重构基层民主治理秩序。这样既保障了国家权威对社会互动规则的设定，又避免了国家行政权力直接介入乡村治理对基层民主运行空间的挤压。村民自治制度作为基层民主的主要展现形式，其核心内容和原则在于村级民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，从权力产生、权力运行和权力监督等方面对村级民主自治进行了制度规范和保障。因此本文对富人治村的考察，以及国家制度体系建设和规则供给对富人治村秩序的重塑，也将从村级民主选举为基础权力产生、村级民主管理和民主决策为主要内容的权力运行，以及村级民主监督为原则的权力监督等层面展开。

本文的经验基础主要来源于笔者对浙江绍兴、台州、宁波等民营经济发达地区的经验调研，具体资料来源为2020 年7 月对宁波N县为期近一个月的调研。浙江民营经济发达地区是富人治村现象的集中发生地，根据相关统计，2009 年浙江村两委成员中的富人工商业主的比例约为2/3[14]。笔者对N 县街镇的调研统计，全镇78 个在任村书记和村主任中，资产过千万的工商企业主占比近1/7，中小老板在村两委成员中所占比例更高，而村主职干部中没有工商经营兼业的普通村民只占1/5，富人治村现象具有一定的普遍性。N 县地处浙江中东部，是浙东典型的乡村工业化和民营企业发达地区，其经济业态以文具、模具、灯具、家具等为主，全县年财政收入100 多亿元，保持在全国百强县前列。因此，对以N 县为代表的浙江地区富人治村实践的学术研究和讨论具有经验的典型性。

三、规则弱化背景下富人治村对村级民主治理的影响

改革开放之后尤其是农村税费改革前后的一段时期，在国家退场和乡村经济社会分化背景下，村民自治的制度规则和乡村社会内生性社会规则都有所弱化。富人治村运行的制度和社会规则弱化的治理环境中，形成了富人主导的村庄权力结构，在村级权力运作中造成了对普通群众的政治排斥，弱化了村庄权力运行和村级治理的公共性，削弱了村级民主。村民自治实践中的富人治村对基层民主治理公共性的削弱，其核心在于社会规则弱化和国家退场带来的富人等治理主体对村民自治制度的僭越。在缺乏完善的制度体系建设和制度规则执行能力弱化的情况下，难以对富人治村模式中的村级权力产生、权力运作以及权力监督形成有效规制。

（一）富人竞选与村级权力垄断

村民自治首先呈现在村庄治理主体产生的村庄民主选举实践中，村民通过投票或者参选等途径参与村级治理，村庄治理主体和村级权力的合法性来源于民主选举制度，以及村庄群众的选举认可。在浙江乡村工业化和民营经济快速发展过程中，逐步产生了乡村社会内部的经济分化和社会阶层分化，先富起来的经济精英有较强动力通过参选进入村级权力结构，从而实现经济和政治社会地位的总体提升，以及为在地化的企业经营创造有利条件。村级民主选举制度为村庄政治运行创造了自主性空间，但是在国家从乡村社会退场过程中，国家和地方政府对村庄选举的制度和规则体系建设以及监督执行的能力弱化，为村庄选举中的权力僭越提供了可能空间。与此同时，在市场化和乡村社会阶层分化的背景下，传统的乡村社会内生秩序逐渐被富人主导的以血缘、地缘、利益、人情交往关系等关联形式下形成的利益结构团体取代，村庄政治社会结构逐渐分裂，造成了村庄选举中的富人竞选格局。在村庄社会阶层分化、民主选举制度建设和执行能力弱化的背景下，富人竞选实践中组团竞选、利益笼络的贿选等策略性行为较为普遍，村庄民主选举异化为村庄中的派性竞争[15]。笔者在N 县街镇、洋镇等乡村调研发现，这一时期以村庄富人为核心的派性间选举竞争较为普遍，富人竞选中的选票购买价格在每张上百元至几百元之间，有些城郊村或者内生性利益较大的村庄选举，选票价格可达上千元。

富人竞选激活和加剧了村庄派性政治竞争，造成了村庄社会和政治结构的分裂，甚至使村庄选举陷入混乱的丛林秩序状态。与此同时，富人竞争变成了以经济手段为基础的贿选，经济能力成为村庄权力评价的主要标准，无形中抬高了村庄选举的选票价格和进入村庄权力结构中的经济门槛，对村庄社会性权威以及普通村民参选形成了政治排斥，村民的民主选举权利难以得到保障。富人竞选对村庄公共政治和民主选举的削弱主要有两方面的原因，其一是国家的退场弱化了国家权威对村级权力合法性的保障，同时国家和地方政府在乡村社会中的制度建设和制度执行能力弱化，使村庄选举陷入缺乏国家权威和制度规范的富人主导的丛林法则格局；其二是乡村市场化的快速发展造成了村庄社会结构的分化，逐步瓦解了乡村社会内生性的社会道德舆论等非正式制度和软约束体系，导致经济指标凌驾于社会性规范之上，加速了富人竞选的异化，造成了富人垄断村级权力的民主选举后果。

（二）富人主政下的权力利益网络与分利秩序的形成

村庄富人精英通过竞选进入村庄权力结构核心，形成了富人主政的村级治理模式。在内生性利益密集型地区，这些嵌入在乡村经济社会结构中的经济精英争当村干部具有牟利的内在动力，富人当政逐步瓦解了传统基层政治的“权力文化网络”，形成了新的权力利益网络[16]。富人主导的村庄治理格局下，经济精英与政治精英结合谋取利益的途径主要表现在两方面。首先是对乡村经济发展中村庄内生性利益的谋取。随着乡村工业化和城镇化的快速发展，村庄内部的土地价值如宅基地、工业用地等迅速升值，成为乡村社会最显化的利益来源。例如，N 县农村宅基地的流转价格可达几十万元，村庄社会围绕土地利益的竞争十分激烈，经济精英可以通过对村庄权力的垄断为其在乡村办厂、审批宅基地等提供便利条件，因此富人精英成为乡村土地升值的主要得利主体。与此同时，镇域甚至县域内的村干部兼企业主的沟通联合，对其在乡村社会中的企业经营提供了便利空间，成为富人村干部在乡村社会间接的利益来源渠道。其次，税费改革之后的国家资源下乡成为垄断村级权力的经济精英的重要获利渠道。在项目治国的环境中，国家资源下乡采取项目制的运作方式，项目资源在乡村社会落地的过程中，乡村经济精英与政治精英的联合，垄断了乡村项目落地实施的承包权和监督权，造成了富人治村格局下国家资源下乡过程中“精英俘获”，弱化了国家资源下乡转化为村庄公共品供给和基层治理能力的提升。而具有“自利性”的地方政府，在发展主义逻辑下面对自身推动乡村发展能力的不足，倾向于选择富人村干部作为乡村治理和发展的代理人，对于富人治村在推动乡村发展中的牟利行为往往采取默许的态度，某种程度上结成了乡村利益共同体，进一步弱化了国家权威对富人治村权力运作的制约作用。

富人主政对乡村权力结构的垄断，造成了村庄权力的私人化和封闭化运作，为富人牟利创造了便利条件。国家的退场以及乡村社会排斥性政治格局的形成，弱化了群众对村级权力运行的参与和监督能力，富人主政下的权力利益网络化运作模式，带来的直接后果是形成了基层治理中的“分利秩序”。在分利秩序下，乡村内生性利益被经济精英攫取，难以转化为群众共享的公共事务和公共建设能力。而国家自上而下的资源输入面临着精英俘获的结果，国家经济能力和对乡村资源输入能力的增强，在国家项目资源进村过程中由于缺乏完善的体制机制保障，难以有效转化为国家对基层治理和公共服务能力的提升。

（三）民主监督缺位与村级治理悬浮

在国家退场和乡村社会内生性秩序瓦解的背景下，处于乡村社会经济结构和政治结构核心位置的富人村干部垄断了村级权力的运行，普通村民则被排斥在村庄公共事务之外，村级民主监督难以发挥在村级公共事务管理、决策中的应有作用。一方面，乡村经济分化逐渐演化为村庄社会内部的阶层分化和社会排斥，处于经济社会结构上层的富人精英掌握了村庄社会评价和规则制定标准，比如在村庄社会交往和人情规则中形成了富人引领、中间阶层跟随和底层排斥的阶层化运作规则[17]。普通村民处于村庄社会的边缘，要么被富人精英主导的派性政治所吸纳，要么被排斥在村庄政治运行之外，群众对富人治村的民主监督的社会基础逐渐瓦解。另一方面，地方政府作为国家制度执行和监督主体，在发展主义逻辑和乡村利益共同体结构模式下，地方政府对村级民主监督制度的建设完善和执行力度，在国家退场的背景和趋势下逐渐弱化。正式的基层民主监督制度因为缺乏国家权威的保障，难以在村庄公共权力运行、公共事务管理和决策中为群众参与民主监督提供顺畅的通道保障。富人治村政治排斥和私人化的权力运作模式下，普通群众缺乏有效参政议政和民主监督的路径保障，富人主导的村级权力运作处于民主监督缺位的状态。村民对村级公共治理缺乏有效参与途径，进一步强化了村民弱政治化的身份，正如调研中村民普遍表达的“村庄发展建设是他们（村干部）的事，是国家的事，不是我们的事”。村庄民主监督和公共治理的群众缺位，实际上形成了富人治村模式下村级管理、决策和监督的群众性丧失，脱嵌于乡村社会，造成了村级公共权力运作和村级治理的悬浮。

四、乡村治理现代化进程中的制度下乡与基层民主治理秩序重构

制度可以被视为支配行动者行为的一系列规则[18]271。作为国家治理现代化的重要内容，乡村治理现代化的关键在于进行乡村治理制度体系的建设，使村级权力制度化、规范化和标准化运行，以此增强乡村治理能力，重构基层民主治理秩序。在国家治理体系和治理能力现代化建设的进程中，国家对基层民主治理制度体系的建设不断完善，国家重新进入乡村社会和乡村治理领域。不同于乡村治理的代理人模式，也不同于国家行政权力对乡村治理的直接介入，乡村治理现代化的改革方向是国家通过基层民主治理制度体系建设和规则供给的方式进入乡村社会，这样既保障了国家权威对乡村权力的规制，同时也避免了行政权力对村级民主自治空间的挤压。在乡村治理中，国家和制度并不是抽象的存在，而是贯彻到村级治理各领域的代表国家公权力的具体制度和规则，以及与之相关的地方政府公共政策。富人治村作为村民自治实践的重要形式，国家和地方政府有义务和责任保障村级民主自治制度的有效实施。在乡村治理现代化过程中，作为国家权威载体的制度建设和规则供给，对村级民主选举的规范化、村级民主管理民主决策的程序标准化、村级民主监督的制度化具有重要的保障和塑造作用，重构了富人治村模式下村级权力来源的合法性、权力运行的规则性以及权力监督的群众性，进一步促进了基层民主建设，提升了乡村治理能力。

（一）村级民主选举规范化与富人治村合法性重构

村庄民主选举是基层民主实践的重要内容，是村治主体和村级权力来源制度合法性与社会合法性的重要保障。在国家从乡村社会退场的背景下，村级民主选举面临着制度体系不完善以及地方政府政策执行能力弱化的困境，造成了富人竞选形式下的权力垄断和政治排斥后果，村级民主选举规则陷入丛林法则，富人治村的制度合法性和社会合法性基础弱化。

在治理现代化进程中，村级民主选举规范化建设主要通过国家对村民自治制度体系的完善，以及地方政府政策制定和执行能力的强化来实现。一方面，不断完善村级民主选举制度体系建设，比如对选举权、候选人制度、投票规则和选举过程等民主选举制度规则进一步清晰明确，以此加强村级民主选举程序规范化、民主选举监督机制、农村选举法治化建设。另一方面，加强对村级民主选举制度和规则的监督执行力度，以保障民主选举制度体系的贯彻落实，实现村级民主选举的规范化。例如，N 县针对村庄选举中存在的问题进行了重点和针对性的政策制定、监督和执法，其中最为明显的是对村庄选举中的贿选行为进行打击整治，从选举制度和政策宣传、举报监督体系建设、贿选行为的惩罚机制等方面进行了重点部署，在遏制村庄选举中的贿选行为方面取得了很好效果。与此同时，针对村庄派性竞争等村庄选举和村级治理中的突出矛盾，N 县在全省的改革部署中适时推进村社党组书记“一肩挑”的选举制度和政策，并在村社组织换届选举期间组织力量入村入户进行调研摸排、动员部署等，从而确保村级民主换届选举的平稳进行，很好地弥合了村庄政治结构的竞争分裂格局。

村级民主选举制度体系的建设完善以及监督执行能力的强化，保障了村级民主选举的规范化，有效扭转了富人精英的无序竞选和村庄选举规则混乱的局面。通过国家和地方政府对村级民主选举制度规范化建设和执行，重构了富人治村制度合法性和社会合法性基础。一方面，保障了村庄民主选举的顺畅进行，村民的平等选举、公平竞争等权利得到保障，群众参与村庄选举的积极性提高，从而增强了富人当选的群众认可基础。另一方面，村级民主选举制度的规范化执行，赋予当选的富人村治主体更强的国家和政府公共权威的合法性保障。依靠较强的个人能力、社会资本、经济资本当选的富人村干部，在群众认可和国家权威保障的基础上，有助于发挥富人治村对村庄发展建设的引领作用，充分释放村级民主治理活力，有效提升基层治理能力。

（二）权力运行的标准化与富人治村的规则重构

在村庄社会分化和内生性公共规则弱化以及国家退场和地方政府乡村公共治理能力弱化的背景下，富人治村模式下的权力运行异化为乡村权力利益网络下的分利秩序，在治理现代化进程中重构村级治理规则十分必要和迫切。在缺乏公共规则的富人治村模式下，村级权力运行中存在的权力滥用、腐败多发等现象，对村级民主管理、民主决策造成了严重的不良影响。针对这些乡村治理困境，N 县着眼于村级权力规范化行使制定了“村级权力清单36 条”（简称“36 条”）。“36 条”包含村级重大事项决策、项目招标管理、资产资源处置等19 项集体管理事务，以及村民宅基地审批、土地征用款分配等17 条便民服务事项，涉及村级民主管理、民主决策等各个领域，为村级权力运行、民主管理、民主决策提供了有力的规则保障。通过“36 条”的规则建构和严格执行，将村级权力关进制度的笼子，明确了村级权力的边界和运行规则，从而保障了村务工作的阳光运行和群众的民主参与。村庄内生性资源和自上而下输入的国家项目资源为基础的村庄资源分配、公共建设，是村级民主管理和民主决策的重要内容。N 县地方政府通过“三资管理平台”“项目招投标管理制度”等制度平台的设置，对于乡村工业化和城镇化发展中迅速增值的土地等资源，纳入规范化的三资管理制度中，同时对于超过10 万元的项目资源必须进入镇级以上的招投标平台进行公开招投标。乡村资源管理使用的规范化制度建立和公共规则的重构，有效保障了村级三资管理的规范化，以及国家项目资源下乡过程的公开透明、标准化和规范化，遏制了乡村权力利益网络对乡村公共资源的侵蚀。同时，村级治理“五议决策法”为村民参与村级公共事务管理和决策提供了路径保障，保障了村民对村庄公共事务的民主参与权，同时也在社会层面重构了村民参与村庄公共事务和村级权力运行的公共规则。

国家和地方政府通过规范化制度和政策建构和规则供给，一方面使公共化的国家权威和权力通过规范化的制度体系建设重新进入乡村社会治理领域；另一方面基层治理制度体系的建设完善，为不断弱化的乡村社会内生规则秩序的重构提供了基础和便利条件。村级治理的公共规则建设，使村级权力的标准化、规范化运行替代了富人村干部对村级权力的私人化运作模式，从而达成了富人治村的规则之治。一方面达成了国家治理现代化对基层治理规范化的要求，另一方面保障了村级民主监督、民主决策的有序运行。

（三）民主监督的制度化与富人治村公共性重构

民主监督是村级权力运行和村级治理公共性的重要保障条件，村级民主监督的核心在于建立村民参与村庄公共事务的制度条件，保障村级民主管理、民主决策和民主监督的群众参与性。在治理现代化改革之前的富人治村实践中，富人主导了村庄选举和村庄权力的运作，形成了对普通村民的政治排斥，村民参与村庄公共政治的渠道阻滞，村级民主监督缺乏体制机制保障而难以有效运行。

在乡村治理现代化背景下，村级民主监督首先要建立完善的体制机制，为村级民主监督提供制度化保障和畅通渠道。N 县在乡村治理现代化进程中设立了村监委会，负责村级公共权力运行的监督，并建立了完善的村级公共事务管理和决策过程中的监督机制。在“36 条”的总体框架下，按照“五议两公开”的运作流程，将村庄民主监督运行机制制度化和常规化，有效发挥了村级权力运行的监督职能。在村庄重大公共事务的管理和决策中，村监会、村民代表会议和党员大会等制度化平台，为村民参与村级民主管理、民主决策提供了体制机制保障，为村级民主监督提供了多元化畅通渠道。与此同时，村庄中群众性组织的建立（如老年人协会），在发挥日常生活组织和服务功能的同时，也激发了群众参与村级民主治理和监督的积极性。在富人治村模式下，制度化的民主监督体系的建立，既能发挥富人村干部对村庄治理和发展建设的带动引领作用，保障了村民参与村庄民主管理、民主决策和民主监督的渠道畅通，激发了村级公共事务的群众参与积极性，显著增强了富人治村模式下村级治理的公共性，激活了基层民主政治的活力。

五、结论与讨论

富人治村是基层民主制度的重要实践形态，富人治村模式的形成、村级权力运行及监督，是村级民主选举、民主管理、民主决策和民主监督原则的主要体现形式。在国家从乡村社会的退场以及乡村社会结构分化的背景下，村级民主自治面临着外生性国家权力对乡村社会治理能力和公共规则供给能力的弱化，以及乡村社会内生性规则秩序弱化的双重困境。在乡村社会自主治理时期，由于国家对乡村治理制度体系建设和制度规则执行能力的不足，难以对村级民主自治及其权力运作形成有力的制度保障和制度约束，富人治村实践因此陷入乡村社会的丛林秩序法则中。村级民主选举成为富人精英主导的派性政治的角力场，并垄断村级权力形成了对普通群众的政治排斥。富人主导的村级权力运行遵循着权力利益网络的运作规则，形成了乡村社会权力运作的分利秩序，对村庄公共利益和公共秩序造成损害。在社会阶层分化和村庄排斥性政治结构中，因为缺乏有力的制度保障，村民参与民主监督的渠道难以畅通，村级治理的公共性全面削弱。随着国家治理现代化进程的推进，国家制度供给对富人治村和村级民主自治进行了全面的体制机制建设，从而重构了富人治村的公共性，促进了基层民主建设。国家和地方政府通过规范化的制度体系建设和公共规则的制定及执行，塑造和保障了村级民主选举的规范化、村级民主管理民主决策的程序标准化、村级民主监督的制度化，重构了富人治村权力来源的合法性、权力运行的规范性以及权力监督的群众性。

国家治理现代化进程中，国家政权建设落实到治理体系和治理能力的现代化建设中，形成了国家权威对乡村社会的再进入。随着国家整体能力的增强，国家在治理资源、制度体系建设、规则执行和监督、公共治理目标达成等方面有了全面的能力提升，从而推动了基层治理现代化的改革进程，促进了乡村治理和村级权力运行的规范化、标准化和公共性的增强，重构了基层民主治理秩序。乡村治理现代化核心在于乡村治理和基层权力运行的制度化和规范化，国家制度建设和规则供给的改革路径，在两个层次对乡村治理现代化改革基层民主建设产生了有效促进作用，为推进乡村治理现代化改革和基层民主建设提供了有益的路径借鉴。

首先，在国家治理体系和治理能力现代化进程中，国家与乡村社会的互动以及国家公共权力对乡村社会的进入，既不是通过基层代理人的方式，也非政府行政权力对乡村社会治理的直接干预，而是通过规范化制度建设和规则供给方式，使基层民主自治实践在制度框架内运行，从而塑造基层治理的公共秩序。国家制度建设和规则供给，一方面避免了缺乏制度和公共规则约束而产生的代理人治理模式的异化，造成对国家和乡村公共利益的损耗；另一方面也避免了政府行政权力对乡村社会的强制性干预，造成挤压乡村社会民主自治空间的行政化后果。基层治理体制机制的建设完善，赋予了乡村治理和公共权力以国家权威性保障，同时为乡村治理和村级权力运作提供了可循的制度规则体系，从而保障了村级治理的稳定性和规范化，增进了基层民主制度建设，促进了乡村治理能力的有效提升。

其次，在村庄社会结构分化和社会内生性规则秩序瓦解的转型环境中，国家政权建设的制度下乡模式，有效塑造了村级民主自治运行的制度环境，重构了乡村治理结构和乡村社会规则秩序。自上而下的国家制度供给，并不是取代基层民主自治，而是在社会内生性规则建构能力弱化的背景下，通过国家公共权威和规范化制度的保障，激活和重塑乡村社会内部的公共治理规则。基层治理现代化改革需要国家与乡村社会的有效互动，而国家治理现代化进程中的国家制度供给路径有效激活了基层社会的民主自治活力和乡村社会公共规则秩序的发育，对乡村体系和治理能力现代化建设具有重要促进作用，有效增进了基层民主。