加快构建完善的党内法规制度体系——学习党的二十大精神

韩 强，周雨晴

（1 北京外国语大学马克思主义学院，北京 100089；2 北京联合大学马克思主义学院，北京 100089）

2021 年7 月1 日，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100 周年大会上庄严宣告：“我们党坚持依规治党、形成比较完善的党内法规体系①”[1]7。在党的二十大报告中，习近平总书记在谈到过去十年取得的十六个方面成就时重申了“形成比较完善的党内法规体系”这一重大判断。同时，围绕新时代党的建设总要求，要求健全全面从严治党体系，完善党的自我革命制度规范体系；围绕坚持和加强党中央集中统一领导，要求健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系；围绕建设堪当民族复兴重任的高素质干部队伍，要求完善干部考核评价体系；围绕增强党组织政治功能和组织功能，要求构建严密的组织体系[2]64—67。这些论断既突出展现了我们党在加强党内法规体系建设方面取得的重大成就，又提出了进一步健全完善党内法规制度体系的任务。2022 年是《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022 年）》的收官之年，也是新的五年规划的布局和制定之年，加快构建完善的党内法规制度体系意义重大，也非常迫切。

一、“比较完善的党内法规体系”论断包含着丰富的内涵

加快构建完善的党内法规制度体系，必须正确理解“形成比较完善的党内法规体系”这一基本论断。总的看，这一论断一方面表明，现有党内法规制度体系与过去相比，已经达到了比较完善的程度。根据中共中央办公厅法规局的统计：“截至2021 年7 月1 日，全党现行有效党内法规共3615 部。其中，党中央制定的中央党内法规211 部，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关制定的部委党内法规163 部，省、自治区、直辖市党委制定的地方党内法规3241 部。党内法规使用党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则7 类名称，现行有效党内法规中，党章1 部，准则3 部，条例43 部，规定850 部，办法2034 部，规则75部，细则609 部。”[3]另一方面，它又告诉我们，“比较完善”还不是“非常完善”，进一步健全完善党内法规体系、使之更加成熟和定型的任务仍然没有完成，还需要全党付出更大的努力。正确把握后者尤为重要。

党内法规制度体系的内涵，在不同时期不同中央文件中的阐述及强调的重点有所不同，经历了一个从注重制度规范体系到注重制度制定、实施再到体系化的认识和建设过程。

第一，从党内法规制度规范体系看。党内法规制度的概念，最早主要是从制度规范的角度使用的，如1938 年毛泽东在党的六届六中全会上第一次使用“党内法规”的概念，提出：“为使党内关系走上正轨，须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”[4]528。刘少奇在会议上作的《党规党法的报告》，其中主要针对的同样是讨论制定关于党的组织决定、关于中委工作规则及纪律的决定、关于各级党部工作及纪律的决定等规范问题[5]。1945 年5 月，刘少奇在党的七大上正式使用“党内法规”概念时也是如此，他指出：“党章、党的法规，不仅是要规定党的基本原则，而且要根据这些原则规定党的组织实际行动的方法，规定党的组织形式与党的内部生活的规则”[6]400。在党内法规从概念到实体化、体系化转化的过程中，早期更强调的也是制度规范体系。如1990 年7 月，《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》颁行，在党内文件中首次正式使用了“党内法规”的概念，规定“党内法规是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称。党章是最根本的党内法规，其他党内法规是党章有关规定的具体化。党内法规对于加强党的建设，保证党的各项工作和党内生活的制度化，具有十分重要的作用”，明确“党内法规的名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则”②。从此，党内法规制度的规范体系也就建立起来了，其中党内法规体系是核心，集中体现了党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则共四级七类党内法规。在此之外具有约束力的党内规范则统称为党内规范性文件，主要包括党的决定、决议、报告、意见、通知甚至是上级领导批示、会议纪要，等等，范围极其广泛。

当然，这一制度规范体系并非一成不变，而是产生了一定的变化。一是党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则的地位略有调整。比如2019 年修订的《中国共产党党内法规制定条例》把七类党内法规的顺序作了微调，调整为党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则，也就是把规则往后调整了两位。这虽然并未从根本上改变其在党内法规效力位阶上的定位，但也反映了这一党内法规地位上的不同之处。二是不同类型党内法规的具体构成有了新的发展，其中最突出的是党内条例。党的十八大以来，党内条例建设一直是党内法规制度建设的重点和亮点。据统计，党的十八大以来，党中央将制定准则、条例作为建设党内法规体系的主体工程，着眼规范党的领导和党的建设各方面重要关系、重要工作，出台42 部准则、条例，占现行有效准则、条例91%，由此构建起党内法规体系的“四梁八柱”[3]。而现行有效的准则只有3 部，可见立规的重点就是条例。三是形成了一系列新的党内法规制度规范。特别是按照“1+4”党内法规制度体系的要求，党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度大量出台，党内法规制度得以更加丰富，体系化水平有了明显提高。

第二，从党内法规制度规范体系和实施体系相统一看。正如依法治国进程中从“法制”到“法治”代表了认识上的深化和理念上的升华一样。党内法规制度建设的体系化也表明，制度的实施日益受到重视，并发挥了越来越重要的作用。从2012 年制定《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017）》时起，“全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系”成为党内法规制度建设的目标，制度规范体系和实施体系相统一开始成为共识。如果说这一体系目标还相对比较笼统的话，到2017 年6 月中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》时，对目标的表述已经明确得多。比如《意见》指出，到建党100 周年时，形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系，党依据党内法规管党治党的能力和水平显著提高。具体要求则是党内法规制度体系健全、实施到位、保障有力。同时强调，党内法规制度体系，是以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体。要求坚持目标导向和问题导向，按照“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹相协调原则，完善以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系，即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4 大板块③。使用“比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系”的表述，无疑体现了规范与实施的有机统一，使注重实施成为体系建设的重要内涵。

值得注意的是，到2018 年2 月中共中央印发《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022 年）》时，注重规范与实施相统一的思路体现得更加充分。其明确提出，要把制度规范体系凸显出来，承担起草任务的中央有关部门要加强组织领导，落实工作责任，抓紧推进有关工作。牢牢抓住质量这个关键，深入开展调查研究，做到于法周延、于规周详、于事简便，确保每部党内法规都立得住、行得通、管得了。要把执行体系凸显出来，各级各类党组织要认真履行主体责任，加大党内法规宣传教育、监督检查、问责追责力度，坚持抓住“关键少数”和管“绝大多数”相统一，把法规制度威力充分释放出来④。要适应新时代坚持和加强党的全面领导、以党的政治建设为统领全面推进党的各项建设的需要，到建党100 周年时形成以党章为根本、以准则条例为主干，覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，并随着实践发展不断丰富完善。党内法规制度质量明显提高，执行力明显提升，系统性、整体性、协同性明显增强⑤。

此后，党的十九届四中全会继续强调要构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。2021 年1 月，中央印发的《中共中央印发法治中国建设规划（2020—2025 年）》则从健全党内法规体系、抓好党内法规实施、强化党内法规制度建设保障三个方面部署了“建设完善的党内法规体系，坚定不移推进依规治党”工作[7]。

综上所述，从宏观上看，党内法规制度体系是一个制度规范体系和实施体系的统一体。制度规范体系强调制度必须科学、民主、依法制定，不断提高党内法规制度的质量，同时也要做好党内法规制度的立改废释和清理等工作，确保党内法规制度规范的科学化水平不断提高，真正实现高质量立规。而实施则是党内法规制度付诸实践的过程，包括执行、遵守、保障监督、实施评估等多个方面和环节，这是党内法规制度的落脚点，也是其全部价值所在。只有真正实施并用实施效果来检验党内法规制度建设的质量，才能真正把两者统一起来，真正实现党内法规制定与实施的有机结合，实现党内法规制度体系化建设的基本目标。

二、加快构建完善的党内法规制度体系是全党一项新的重大任务

“建设完善的党内法规体系，坚定不移推进依规治党”始终是党的建设的一项根本任务。因此，加快构建完善的党内法规制度体系，是实现“形成比较完善的党内法规体系”这一目标后全党面临的一项新的任务。这一任务的实现，比前者要更艰难、更漫长，因为党情世情国情在不断变化，党的建设实践也在不断发展，必然对健全完善党内法规制度不断提出新要求。具体地讲，这一任务的必要性、紧迫性体现在如下几个方面。

第一，坚持党的领导、实现第二个百年奋斗目标的需要。过去十年，中国共产党完成了三大任务：一是完成脱贫攻坚、全面建成小康社会的历史任务，实现第一个百年奋斗目标；二是迎来了党成立一百周年；三是中国特色社会主义进入新时代。党的二十大报告将其作为具有重大现实意义和深远历史意义的三件大事。三件大事为党的事业奠定了新坐标，也使我们站在了新的历史起点上。党的二十大报告明确指出：“从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。”[2]21要实现这一艰巨而伟大的任务，必须始终坚持和加强党的全面领导，使党的领导走上法治化的轨道。基于我们对坚持和加强党的全面领导的基本判断和明确要求，在党内法规制度建设中明显加大了关于党的领导的党内法规制度建设的力度。《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》要求，要完善党的领导法规制度，加强和改进党对各方面工作的领导，为党发挥总揽全局、协调各方领导核心作用提供制度保障。要研究制定党的宣传工作、群团工作、人才工作、政治工作、外事工作等方面的条例③。《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022 年）》也对完善党的领导法规提出明确立规要求，要求制定《中国共产党重大事项请示报告条例》《中国共产党农村工作条例》《中国共产党宣传工作条例》《中国共产党组织工作条例》《中国共产党政法工作条例》《中国共产党机构编制工作条例》《中国共产党群团工作条例》《党领导外事工作条例》《党的人才工作条例》《党中央领导全面深化改革工作规定》《党中央领导经济工作规定》《党中央领导法治工作规定》，修订《中国共产党统一战线工作条例（试行）》完善党对军队绝对领导方面的党内法规③。到现在为止，其中绝大多数党内法规已制定并颁布实施，体系化程度有了明显提高。但是，党的领导仍然需要不断提高法治化水平，加强法治化保障，特别是在完善党的领导法规制度体系上还有许多短板和弱项，亟须加以弥补。如最为重要的关于党的全国代表大会制度的党内法规仍然没有出台，鉴于其党的最高领导机关的定位，出台《中国共产党全国代表大会工作条例》日益必要和紧迫[8]。此外，在党的全面领导党内法规制度落实上也存在比较多的问题。由于理解上的偏误，执行中落实不到位和过于简单化绝对化的情况屡见不鲜，严重制约党的领导的实现，也迫切需要加强监督保障制度建设。

第二，国家治理体系和治理能力现代化建设的需要。努力形成更加成熟更加定型的中国特色社会主义制度、实现国家治理体系和治理能力现代化是全党的一项重大任务。为此，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，围绕使中国特色社会主义制度更加成熟和定型、更好展现这一制度的优势，对于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化进行了总体部署，提出了总体目标：到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效；到2035 年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现[9]44—45。目前，党成立一百年的相关目标已经基本实现，我们已经构建起支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度，制度优势向国家治理效能的转化卓有成效，特别是取得了经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹。但是，2035 年目标和新中国成立一百年目标还在等着我们。作为中国特色社会主义事业的领导核心，党的治理体系是国家治理体系的核心，党的治理能力和水平决定着国家治理能力和水平。因此，必须从根本上坚持和完善党的领导制度体系，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》围绕坚决维护党中央权威，健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，对于把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节进行了一系列制度设计，提出：建立不忘初心、牢记使命的制度；完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度；健全党的全面领导制度；健全为人民执政、靠人民执政各项制度；健全提高党的执政能力和领导水平制度；完善全面从严治党制度。实际上，这些制度由于提出时间短，构建难度大，有的还没有完全出台和落实，健全完善的任务相当紧迫。

第三，全面从严治党、推进党的自我革命的需要。勇于自我革命是中国共产党区别于其他政党的显著标志。党的十九届六中全会通过的历史决议把坚持自我革命总结为党的百年历史的一条基本经验，体现了我们党正是在不断自我革命中锻造先进政党、成功领导革命、建设和改革不断取得胜利的。自我革命是全面从严治党的理论升华。治国必先治党，治党务必从严，我们党作为一个担负伟大使命的先进政党，作为一个有着9600 万党员、在中国这样的14 亿人口大国执政的党，必须首先把我们党建设好，确保我们党不变质、不变色、不变味。改革开放以来，我们党面临着各种复杂深刻的考验，也存在各种可能的风险。正是由于坚持从严治党，特别是党的十八大以来不断把全面从严治党向纵深推进，使党化解了许多重大危机，经受了严峻考验，刹住了一些长期没有刹住的歪风，纠治了一些多年未除的顽瘴痼疾，找到了自我革命这一跳出治乱兴衰历史周期率的第二个答案，自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力显著增强，管党治党宽松软状况得到根本扭转，风清气正的党内政治生态不断形成和发展。当然，我们也清楚地看到，全面从严治党永远在路上，面对一些党员、干部缺乏担当精神，斗争本领不强，实干精神不足，形式主义、官僚主义现象仍较突出，铲除腐败滋生土壤任务依然艰巨等问题，必须进一步强化全面从严治党的依据，特别是完善相关的党内法规制度体系，使全面从严治党走上制度化、规范化、法治化的轨道。也正是基于此，我们党把全面从严治党制度体系上升到自我革命高度，提出了健全全面从严治党体系、完善党的自我革命制度规范体系的任务，要求坚持制度治党、依规治党，以党章为根本，以民主集中制为核心，完善党内法规制度体系，增强党内法规权威性和执行力，形成坚持真理、修正错误，发现问题、纠正偏差的机制[2]65—66。目前，健全全面从严治党体系、完善党的自我革命制度规范体系仍是一个崭新的课题，亟待理论界加强研究，相关党内法规制度加快建设，使全面从严治党和党的自我革命真正成为确保党的先进性的最重要途径。

第四，党内法规制度建设自身规律的需要。虽然经过全党持续努力，党内法规制度建设取得了突出成就，体系化水平显著提高，形成了以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，以部委党内法规、地方党内法规为重要组成部分，由各领域各层级党内法规组成的有机统一整体，也形成了在党章之下分为党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规四大板块的“1+4”体系框架。但是，这一体系仍然存在一系列问题，比如，在体系内在逻辑上还不够顺畅。一是分类标准难以界定厘清，尤其需要界定和厘清党的组织法规和自身建设中的组织建设法规的范围。二是分类内容存在交叉重叠，其中纪律建设党内法规和党的监督保障法规的交叉重叠较明显。三是分类逻辑存在并列包容关系，党的领导法规与其他党内法规应该是包容关系，而目前是并列关系，从而导致在逻辑上存在不足，而“1+4”体系也未全面反映近年来党内法规制度建设的总体情况。在党内法规制度中，存在一定数量的具有综合性、宏观性的党内法规制度，难以在现有体系中作出明确归属，作为党内主干法规的《中国共产党党内法规制定条例》，还有《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017 年）》《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022 年）》等规范性文件就是如此[10]。此外，像“综合性党内法规”的概念虽然一直在使用，但并未赋予其规范的制度内涵。还有党内法规制度数量增长过快，导致学习掌握运用难度加大；立规存在只注重从严而忽视激励作用发挥的问题；在实施中存在层层加码现象；执行党内法规制度不力的情况较为普遍等。对此，必须遵循党内法规建设的规律，进一步树立科学的立规理念，注重提高党内法规制度的质量，处理好不同党内法规制度之间的关系，注重党内法规制度的实施，实现党规与国法的协同发展，建设有利于党内法规实施的法治文化，而完成这些任务，无疑还需要一个长期的过程。

三、加快构建完善的党内法规制度体系必须实现四个转变

党内法规制度建设只有进行时、没有完成时。随着新时代党的建设和党的事业不断发展，党内法规制度建设必须与时俱进、改革创新。在中央党内法规制定工作第三个五年规划制定之际，我们要聚焦加快构建更加完善的党内法规制度体系，进一步补短板、强弱项，在促进党内法规制度的系统集成上下功夫，使党内法规制度体系更加完善、更有活力，更能够立得住、行得通、管得了、用得好。基于党内法规制度体系建设的现状，必须实现四个根本性转变。

（一）在发展方向上实现从体系化向集约化的转变

一直以来，体系化是党内法规建设的基本方向和目标。从1992 年《中国共产党党内法规制定工作暂行条例》明确党内法规的概念和类型等开始，党内法规的体系化即逐步开启，2013 年11 月党中央印发的《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017 年）》则明确提出了这一目标，并将其表述为“全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系”[11]。这一目标历经不断充实，形成了“比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系”③的总体概括，而作为核心的党内法规制度体系也形成了“1+4”的基本框架。体系化的优势在于实现了党内法规在类型、层次、功能上的分化与整合，为党内法规更加成熟、更加定型打下了基础。但是，单纯的体系化发展也产生了一定的不足，主要表现为：党内法规在数量上出现了爆炸式增长；在层次上越来越叠床架屋；在功能上的激励作用渐行渐远。如何使党内法规更好地发挥作用，在理论研究和实践中，人们越来越深刻地认识到，党内法规在不断提高体系化水平的同时，需要不断启动另一个新的进程，这就是集约化，其最大启示就是民法典的通过实施。

民法典通过整合多个相关民事法律为一个统一的民法典，实现了对公民权利的有效保护，这一做法得到法律界的高度认同，也给党内法规带来有益启示。为此，也有学者提出了党内法规法典化的建议，认为这样可以有效减少党内法规的数量，增强党内法规的合力，加大某些重要领域规范和权利保护的力度，促进党内法规的有效实施。对此，本人是高度认可的，稍有不同的是，本人主张使用“集约化”的概念，就是对现有党内法规和今后要制定的党内法规通过集约化进行新的整合，其重点是整合同一类型的党内法规。目前，建议先从整合党的组织法规（主要是条例）入手，因为党的基层组织方面的党内条例有四个，分别是《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》《中国共产党农村基层组织工作条例》，另外还有一个组织工作条例、一个支部工作条例（试行）。我们可以把上述六个条例整合为一个党的组织工作条例，把不同层级不同类型的地方和基层组织融入其中，形成一个高度集约化的关于党的组织工作的条例。其中既有通用规范的内容，又有独特规范的内容。这样就可以把六个党内条例减少为一个，同时，也可以促进党内法规的学习和实施，党内法规的效能也能够更好地体现出来。在取得经验后，可以陆续推动党的领导、干部管理等领域党内条例的整合，从而把党内条例从目前的五十多个，大幅减少为三十多个，其管党治党的效能也会有显著的增强。

（二）在制度规范上实现从重制定向重修订的转变

根据需要不断制定新的党内法规，以切实改变依规治党的空白点，这是党内法规建设所必需的，也是特定的发展阶段的需要。但是，不能仅仅停留在这样的阶段，在立规数量达到一定程度时，必须把工作的重点转到修订上来。

党的十八大以来，党内法规制定步入快车道。据中共中央办公厅法规局统计，截至2021年7 月1 日，全党现行有效党内法规共3615部。其中，党中央制定的中央党内法规211 部，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关制定的部委党内法规163 部，省、自治区、直辖市党委制定的地方党内法规3241 部。党内法规使用党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则7 类名称，现行有效党内法规中，党章1部，准则3 部，条例43 部，规定850 部，办法2034 部，规则75 部，细则609 部[3]。这些党内法规中，很多是党的十八大以来新制定的。在中办法规局的相关文章中有一个简单的统计：党中央将制定准则、条例作为建设党内法规体系的主体工程，着眼规范党的领导和党的建设各方面重要关系、重要工作，出台42部准则、条例，占现行有效准则、条例91%[3]。可见，党的十八大以来，立规受到高度重视，这一问题已经得到了较好的解决。

比较来说，修订的问题正变得日益突出，任务也越来越繁重。一方面，随着党内法规数量的增长，有些党内法规在实施一定时期后必然面临修订的任务，以使其更符合管党治党实际；另一方面，党内法规制定条例规定了党内法规试行期为五年，此后必须以正式党内法规的形式实施，这也增加了党内法规修订的工作任务量。因此，我们看到，近年来，党内法规修订的现象日益普遍，有的党内法规已经修订三次，如党内监督条例、纪律处分条例、干部选拔任用工作条例等。

从《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022 年）》看，这一趋势也更加明显。其中写到，在完善党的组织法规方面，重点制定中国共产党中央委员会工作条例、中国共产党纪律检查委员会工作条例、国有企业党组织工作条例、中国共产党支部工作条例等党内法规；修订中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例、中国共产党地方组织选举工作条例、中国共产党基层组织选举工作暂行条例、中国共产党农村基层组织工作条例、中国共产党党和国家机关基层组织工作条例、中国共产党普通高等学校基层组织工作条例、中国共产党党组工作条例（试行）等党内法规④。需要修订的党内法规数量要超过新制定党内法规数量。对于完善党的领导、党的自身建设、党的监督保障法规方面的规定也体现了这样的趋势。2021 年1 月，中共中央印发《法治中国建设规划（2020—2025年）》，其中强调，坚持立改废释并举，与时俱进做好党内法规制定修订工作，完善清理工作机制，加大解释力度，提高党内法规质量[7]。这表述为加强党内法规修订工作提出了新的目标和要求。

可以说，未来党内法规建设中，注重党内法规的修订会更加突出，一部党内法规长期使用、不及时修订的情况会越来越少，规范修订工作的相关党内法规规定也会越来越完善，党内法规制定工作必须及时适应这一变化，研究修订的规律和修订中的问题，做好修订的衔接，把修订工作做好。

（三）在党规运行上实现从重立规到重实施的转变

按照党内法规“内容科学、程序严密、配套完备、运行有效”的目标要求，党内法规制度体系首先要解决按照“1+4”的基本框架实现应立尽立、配套完备的问题，特别是由于这一目标任务提出之时，我们面临着党内法规大量缺失的困境，因此各级立规主体注重党内法规的制定是必然的。但是，在注重立规的同时，党内法规实施的问题也越来越突出，主要是存在抓实施的力度不够，受领导个人意志影响较大，执规不严，有的以党纪处分代国法惩处等。为此，必须把更加注重党规实施提上议事日程。

党的十八大以来，在党内法规建设方面，注重实施的要求在逐步增强，从最初强调“运行有效”，到提出“高效的党内法规制度实施体系”③，再到“执行力明显提升，系统性、整体性、协同性明显增强”④，加强实施越来越成为全党的共识和人民的期盼。

目前，党内法规实施工作还需要进一步改进，其中重点是要强化这样几个方面工作。一是实施的党规依据需要更加有力。目前的党内法规往往是一个注重自我实施的制度，主要通过明确要求、加强教育和惩处来促进实施。但是在具体规定中，严格实施的程度、程序、强制力明显弱于国家法律，语言的严肃性规范性也存在局限，这是由党内法规的性质定位决定的，但仍应该从党内法规制度规范的角度加以健全完善，在源头上保证实施的顺利开展。二是实施的监督保障有待加强。在“1+4”党内法规体系中，监督保障体系占有重要地位。这方面虽然有中国共产党党内监督条例、中国共产党纪律处分条例、中国共产党问责条例及配套党内法规，但是由于主体较单一、体制存在一定改进空间，加之党内民主监督存在一定不足，因此，党内法规的实施保障仍然有待加强。三是党内法规同国家法律的衔接和协调应该成为一个重点。党内法规同国家法律的衔接和协调是党内法规建设的重点和难点，也是实施的重点和难点。习近平总书记多次专门论述这一问题，提出了明确的思路，《法治中国建设规划（2020—2025 年）》也强调，要注重党内法规同国家法律的衔接和协调，努力形成国家法律和党内法规相辅相成、相互促进、相互保障的格局[7]。在党内法规实施中，由于不能把两者有机协调和统一，带来了许多问题，今后应重点加以研究和解决。

（四）在实施效能上实现从重约束到重激励的转变

制定党内法规的初衷是规范管党治党，实现管党治党从人治到法治的转变。当然，为适应全面从严治党的需要，党内法规在严格要求、严格管理、严肃查处等方面的特色也进一步彰显，使纪严于法、纪在法前成为党内法规的鲜明底色。但是，随着党内法规日益实现全覆盖和向基层延伸，加之党内法规要求的日趋严格，一些党员干部信奉多干多错、少干少错、不干不错的信条，在党内出现了为官不为、得过且过、选择躺平等现象。虽然，全党大力倡导干事创业、开拓进取，但仍有不少党员干部不思进取，由此需要我们深刻反思党内法规的定位，适当加强激励功能作用的发挥。

在党内奖惩方面，虽然我们制定了一系列党内法规，如中国共产党党内功勋荣誉表彰条例、国家功勋荣誉表彰条例等。但是，这些党内法规一是数量极少，不足以在党内形成正向激励效应；二是过于高端，与一般党员干部关系不够密切；三是没有有机融入具体党内法规规定。由此导致党内法规的形象往往是严格、严肃的，而激励作用不明显、不突出。

实际上，党内法规不仅要发挥规范管党治党的功能，更要通过党内法规激励党员干部积极干事创业，发挥好广大党员的积极性、主动性、创造性，这一点对于我们这样一个有着九千六百多万党员的大党来说更为重要。党的十九大提出新时代党的建设总要求，强调“以调动全党积极性、主动性、创造性为着力点”，这应该成为党内法规建设的一个重要基点。如果脱离了这一点，把党内法规理解为越细越好、越严越好、越多越好，搞层层加码，那就走入了误区，离开了党内法规的初衷。

从过去注重约束向更加注重激励转变是今后党内法规建设的一个重要方向。要做到这一点，一是需要全党正确认识党内法规的性质和定位，特别是党内法规的制定者更要形成正确认识，把促进党的事业发展放在首位，把严管和厚爱结合起来，不能只是一味从紧从严，当然也不是背离从严治党要求，搞放松放水。二是把注重激励的要求作为立规的基本原则确立下来，目前这一原则严重缺失，是导致一些党内法规功能发生偏差的主要原因。三是把激励要求体现在党内法规的基本条款之中，既可以适当单独设置这样的条款，也可以在对一些行为的要求及惩处中体现这样的要求，特别要注意做到“三个区分开来”，从党内法规的角度为干事创业者撑腰打气。四是适当修改《中国共产党党内功勋荣誉表彰条例》，这一条例是从中央层面拟定的，在覆盖基层方面不够，面向基层的激励导向不强，应该从全党层面进行激励机制的建构，建立一个覆盖全党的统一的激励体系。

总的看，党进入全面推进社会主义现代化建设、实现第二个百年奋斗目标的关键期，党内法规制度建设经过长期发展也进入一个新阶段，如何加快构建党内法规制度体系，使之更好地服务于党的事业大局，是党内法规制度建设必须清醒认识和解决的重大课题。正是从这一根本任务出发，党内法规制度建设应该在体系化方面更加健全和完善，着力实现四个方面的转变，为更好地发挥作用打开广阔的空间。

[注释]

①此处所称“党内法规”是指广义上的党内法规，即指党内法规制度，包括党内法规和规范性文件。而狭义上的“党内法规”特指《中国共产党党内法规制定条例》所规定的七类党内法规。本文除引文外多使用“党内法规制度体系”这一概念。

② 参见《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》。

③参见《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》，载于《中共中央办公厅通讯（“党内法规专刊”）》2018 年第11 期。

④ 参见《中共中央关于印发〈中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022 年）〉的通知》，载于《中共中央办公厅通讯（“党内法规专刊”）》2018 年第11 期。

⑤ 参见《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022 年）》，载于《中共中央办公厅通讯（“党内法规”）专刊》2018 年第11 期。

⑥ 本文得到北京高校中国特色社会主义理论研究协同创新中心（北京外国语大学）资助。