行政纠纷的分流与实质性解决*

李大勇

一、问题的提出

2014 年《行政诉讼法》修订之后，立案审查制改为立案登记制，并增加了行政诉讼一并解决相关民事争议、把行政协议纳入到行政诉讼受案范围等内容，对行政审判提出了巨大的挑战。一方面，行政案件数量呈井喷状增长，由于审级的提高，大量行政纠纷未能在基层法院得到解决，上级法院“案多人少”矛盾突出，“倒金字塔”现象加剧，法院不堪重负。另一方面，与案件增多伴随而来的是行政案件的处理继续呈现出程序空转、案结事未了的情形，大量的行政案件通过程序性处理进行结案。因此，与行政诉讼相关的司法改革必须要对此予以整体性、统筹性考虑。行政纠纷解决的系统性、整体性决定了“问题——对策”模式的局限性、碎片性，仅仅是“头疼医头脚疼医脚”，则会出现“旧伤未去又添新恨”的尴尬局面。另外，多元化行政纠纷解决模式固有的部门化、碎片化，使得从整体论、系统论角度考虑行政纠纷解决机制成为必然。因此必须转换研究视角，跳出纠纷解决机制本身，在社会发展与法治建设的大背景下来透视行政纠纷解决机制。行政纠纷解决机制的整体观要关注的问题集中在各种纠纷解决机制的协调、整合。当下，构建行政纠纷多元解决机制的核心就是如何处理行政诉讼与其他行政救济方式之间的关系。

在很多行政纠纷解决过程中司法手段与其他救济手段交替出现，形成一种多元化行政纠纷的解决模式。那么如何认识多元化纠纷解决方式的功能，这些纠纷解决方式与行政诉讼之间又是什么关系？如何使不同类型的行政纠纷流向最为适合其解决的途径？而且在个案中“实质性解决争议”也已成为一个非常重要的裁判指引。那么在多元化行政纠纷解决机制的构建过程中如何来认识“实质性解决争议”？行政纠纷选择多元化解决与实质性解决的政策指引之间有无冲突？两者之间呈现一种什么关系？本文结合系统论的相关理论，对此问题进行探讨，以期能起抛砖引玉之效。

二、行政纠纷解决机制的系统整合：多元化解决

（一）纠纷缘何多元化解决？

行政纠纷解决途径包括行政诉讼、行政复议、信访等方式，呈现一种“多中心治理”模式。纠纷解决的多中心不仅表现为法律服务产品供给主体的属性多样化，也使得纠纷解决行动者的动力分散化，出现一种消极竞争的态势。这是否就是多元化纠纷解决机制呢？正当的纠纷解决方式包含两个要素：处理机关必须由中立的第三人组成；纠纷解决标准被社会认为是正当的。①［日］小岛武司、伊藤真：《诉讼外纠纷解决法》，丁婕译，中国政法大学出版社2005 年版，第7 页。这也就意味着无论何种纠纷解决机制，双方选择的方式与正常审判程序处理的结果应当是一致的。以中立的第三人和解决标准这两个要素衡量我国现行的行政纠纷解决机制就会发现，有些制度如行政复议，往往会让人对行政复议机构的独立性产生质疑。有些制度则是对解决标准认识不一致，如信访和复议制度都存在这方面的问题，行政诉讼主要是合法性审查，而行政复议制度既审查合法性也审查适当性。信访作为救济制度存在的问题更多，处理标准可谓因人而异、因事而异，并没有严格且明确的纠纷解决标准。“一方面是本应通过司法途径解决的纠纷未解决或当事人对裁判结果不服，最终流向信访领域；另一方面试图通过信访解决的纠纷又不可避免地对法院以及法官产生反作用；以至于两种制度在运行过程中相互交织、相互作用，附带地产生了一种非常吊诡的现象——涉诉信访。”②李大勇：《“诉访分离”司法政策的表达与实践》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2021 年第4 期。

多元化纠纷解决机制不仅从形式上强调解决纠纷方式的多样性，更是要强调各纠纷解决方式之间的功能互补、相互协调、程序衔接、相互支持等良性互动。且从国外的司法实践来看，又出现一股司法与行政汇合的潮流，尽管呈现出不同形式，“几乎所有国家在普通法院之外都存在着大量的行政机关处理日常案件的情况。”③朱景文：《比较法社会学的框架和方法——法制化、本土化和全球化》，中国人民大学出版社2001 年版，第 277 页。这都可视为对传统的一种回归，各个国家采用一种更为务实的做法来解决矛盾纠纷。司法作为解决各种社会纠纷的基本方式和最终方式，并不意味着所有的纠纷都要通过司法来优先解决。过度地强调司法手段在多元化纠纷解决机制中的绝对地位和优先地位，只会对自身的司法权威造成冲击，反而会产生更多的社会问题和弊端。左卫民教授提出“应当摒弃司法中心化的立场，更多强调非司法性纠纷解决机制的建设。”④左卫民等：《变革时代的纠纷解决：法学与社会学的初步考察》，北京大学出版社2007 年版，第10 页。

最高人民法院寻求多元化纠纷解决的动力来自于两方面，一是对中央政策的贯彻和实施；二是最高人民法院对诉讼案件逐年增多的忧虑，纠纷的普遍性与司法资源的有限性之间的矛盾是司法制度的核心矛盾。法院本身就是政治系统的重要组成部分，无论从其设置、权力运行，还是人员产生、审理敏感案件等各个方面都与政治生态系统密切相关。马丁·夏皮罗认为美国“最高法院就可能会与全国性政治多数的立场相符，只不过时间上会有点落后罢了”。⑤［美］马克·图什内特：《让宪法远离法院》，杨智杰译，法律出版社2009 年版，第180 页。尽管司法体制不同，但在最高法院具有的政治性方面无疑是相通的。中央对纠纷的解决也从最初的严格控制转为现在的“综合治理”思路。2014 年 10 月 23 日，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。2015 年，中央全面深化改革领导小组审议通过《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》。随后最高人民法院在一系列的司法政策文件当中明确，要通过发挥审判权的规范、引导和监督作用，完善诉讼与其他非诉讼纠纷解决方式之间的衔接机制，⑥《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》（法发〔2016〕14 号 2016 年6 月28 日）；《最高人民法院关于建设一站式多元解纷机制 一站式诉讼服务中心的意见》（法发〔2019〕19 号）；《最高人民法院关于深化人民法院一站式多元解纷机制建设推动矛盾纠纷源头化解的实施意见》（法发〔2021〕25 号）《最高人民法院关于进一步推进行政争议多元化解工作的意见》（法发〔2021〕36 号 2021 年12 月22 日）。把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，从源头上预防、化解行政争议，促进行政争议诉源治理。发挥人民法院在多元化解纷中的参与、推动、规范、保障作用，依法调动各类纠纷解决资源。司法权在多元化纠纷解决机制当中处于引领和监督作用，其他非诉讼纠纷解决方式则要以司法为参照和适用标准，使得非诉讼纠纷解决方式更加灵活、有效、便民，形成诉讼和非诉讼方式优势互补的良好局面。对此，实践做法主要有以下两条路径：

其一实行诉讼分流，把纠纷分流到其他纠纷解决渠道，减轻司法负担。除改革行政纠纷的司法解决方式之外，还要注重开拓其他解决行政纠纷的方式，如扩大调解方式的运用，最高人民法院和司法部联合发文，强调突出非司法手段解决纠纷的作用，淡化事事都要司法解决的思路，“以化解社会矛盾纠纷为主线”，使得人民调解解决纠纷的功能更加显现出来，“努力适应新形势下矛盾纠纷发展变化的趋势，大力拓展调解领域”⑦《最高人民法院、司法部关于进一步加强新形势下人民调解工作的意见》（司发〔2007〕10 号），载《人民调解》2007 年第10 期。，依法调解纠纷。如果有些纠纷通过调解解决不了，要依靠党委政府和基层组织妥善解决。司法在解决纠纷当中应当是有所为、有所不为。正如毕克尔所言“消极也是一种美德”。司法不去解决一些特定纠纷，也是为了更好地去解决应当解决的纠纷。

其二是探索繁简分流和判例制度的示范作用，提高司法资源的利用率。就行政纠纷而言，探寻多元化纠纷解决机制有其自身的特殊需求。行政管理领域涉及面比较广，通常较为复杂，而且专业性、技术性比较强，需要裁决者具有一定的专业知识。法律问题和事实问题交织在一起，由于行政诉讼实行的是全面审查制度，而法院对于事实问题的了解并无太多优势；行政诉讼是“民告官”，行政一方处于强势地位，而法院在政治体制中所处的位置较为“边缘”，加大了司法审查的难度；另外就是司法救济的周期长、成本高，增加了双方当事人的负担与成本。改变这种局面，使得老百姓在权利受到侵犯后愿意诉诸这种正式的救济途径，不仅仅要提高法律意识，进行法律宣传，更重要的是能够提供一种功能上可以替代原有方式的行政纠纷解决机制。而且无论是公共管理还是社会自治领域，都具备解决纠纷的责任和能力。这些因素都迫使寻求一种多元化纠纷解决机制。通过“拓展替代性机制，以节约司法资源，应对社会纠纷解决和治理的需求。”⑧范愉：《司法资源供求失衡的悖论与对策——以小额诉讼为切入点》，载《法律适用》2011 年第 3 期。

（二）多元化解决机制的内在逻辑

多元化纠纷解决机制就是一个多元组合、相互衔接、资源整合、司法支撑的治理方式的统一体。最高人民法院大力推行多元化纠纷解决机制，既有与中央保持一致、政治宣示的考虑，也有“诉讼爆炸”带来的现实压力。一方面通过其他纠纷解决方式大量地进行诉讼分流，可以缓解法院“案多人少”的压力。另一方面也给司法解决纠纷提供了一个缓冲的地带。通过其他纠纷解决方式处理之后，双方当事人对纠纷争议认识更加深刻。在纠纷进入司法途径之后，双方当事人更能理性地接受法院最终判决。

构建行政纠纷的多元化解决机制应当考虑以下几个方面的内容：

第一，各种纠纷解决方式尽管在目标上具有一致性，但不能否认的是各纠纷方式之间处于一种竞争关系。古今中外从未有过哪一种纠纷解决方式处于绝对垄断地位，能够绝对排斥其他纠纷解决方式的存在。“依法解决纠纷的选项可以构成一个光谱般的清单”⑨季卫东：《法治社会的多元化纠纷解决》，载《人民法院报》2016 年8 月31 日，第5 版。，当事人对于纠纷解决方式具有一定的选择权利，任何一种纠纷解决方式都并非“放之四海而皆准”，只有“对症下药”才能取得较为理想的结果。当事人选择何种方式来解决纠纷，应该综合考量纠纷性质、纠纷解决的社会影响、纠纷当事人间关系的现状及其未来趋势、纠纷解决的目的及纠纷解决的成本耗费等诸多因素。这是一个综合考虑、利益衡量的过程，在此基础上才可能做出理性的选择。⑩参见杜承秀：《论纠纷解决方式择选应考量的因素——“多元纠纷解决机制中法院的作用及其发挥”系列论文之一》，载《广西社会科学》2015 年第7 期。选择是一种权利，但当事人一旦选择了某一种纠纷解决方式，就必须遵循该制度的规则和程序，也意味着让渡了对纠纷走向的控制权。

第二，“司法是维护正义的最后一道屏障”强调的是法院解决纠纷的最终裁决性。但囿于各种因素的限制，大量的行政纠纷并不能进入到司法渠道如被受案范围、原告资格等限制拒之门外。司法机关也面临着权威性不足的窘迫，收案率和胜诉率低，可上诉率和申诉率、信访率高的局面，这些无疑都在反映着司法途径解决行政纠纷的尴尬。“行政纠纷解决存在明显的‘双轨’制度需求现象”⑪程金华：《中国行政纠纷解决的制度选择——以公民需求为视角》，载《中国社会科学》2009 年第6 期。，行政纠纷中的原告或利害关系人想通过非诉讼渠道和诉讼渠道解决纠纷的愿望和诉求是同等强烈。至少从公民需求角度来看，行政诉讼并非解决行政纠纷的最佳选择。在多元化纠纷解决机制中，要充分发挥法院在法律问题上的优势地位。当事人对非诉讼解决方式的处理结果不满意，会转而要求法院否定其处理效力。“法院的审判能够在相当程度上控制和调整纠纷处理机构合意获得的行动和过程。”⑫［日］棚濑孝雄：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社2004 年版，第110 页。《最高人民法院关于进一步推进行政争议多元化解工作的意见》（法发〔2021〕36 号）第10 条就规定了法院在收到起诉材料后，对于特定类型的案件可以引导起诉人先通过民事争议途径、行政机关处理、行政复议等其他法定非诉讼方式予以解决。

第三，创制多元化纠纷解决机制的目的就是要为当事人提供一个平等对话、相互协商的平台，能够发挥制度合力，最大程度地解决纠纷，而非优势相互抵消。“纠纷解决机制运作的目标应当是实现完整、无漏洞的纠纷解决，达到系统化和协调化之要求。”⑬林莉红：《法治国家视野下多元化行政纠纷解决机制论纲》，载《湖北社会科学》2015 年第1 期。但从目前我国行政纠纷解决机制的运行来看，行政纠纷的处理缺乏统一的制度设计和规划，各制度之间缺乏配合、相互脱节，甚至存在着一定的冲突之处。有些纠纷既可以通过司法途径解决，也可以通过其他替代方式解决。但作为专门解决纠纷的国家机关，法院在多元化纠纷解决机制建构及运行过程中应该发挥协调作用、准则输出作用、指导作用和监督作用。⑭参见杜承秀：《论多元纠纷解决机制中法院的作用》，载《河南财经政法大学学报》2015 年第3 期。在解决行政纠纷中，法院除了积极发挥自身的审判职能外，也要“依法探索行政案件处理新机制，善于利用现行体制提供的各种资源”，争取当地人大、党委、政府的支持，“善于寻找解决公权力纠纷的替代性方案”。⑮《最高人民法院关于充分发挥行政审判职能作用为保障和改善民生提供有力司法保障的通知》（法［2008］125 号）。

第四，解决行政纠纷的方式并非越多越好。多元化行政纠纷解决机制能够良好运作的前提是，所提供的任何一种救济制度，能够达到解决纠纷、息诉罢访的要求。在构建多元化纠纷解决机制时，应当防止一种错误倾向和认识，即“认为多元纠纷解决机制的构建是设立的纠纷解决机制越多越好，建设起各种类型、复杂多样的纠纷机制是多元化纠纷解决机制的体现。”⑯胡兴东：《西南民族地区多元纠纷解决机制研究》，载《中国法学》2012 年第1 期。解决方式多，便于当事人选择，但解决方式之间的权威性却容易相互消解，降低当事人对纠纷解决机制的认同感。当事人也会在不同的纠纷解决机制中反复比较进行利益衡量，增加了寻求不当利益的可能。倡导多元化纠纷解决机制，无疑会降低司法的权威性和最终裁决性，也淡化了责任追究机制。法院倡导多元化纠纷解决可能减少自己的责任风险，所承担的压力也逐步分解化。仅仅依靠法院很难承担起构建多元化纠纷解决机制的重任，还必须通过立法来完善法律，进行制度构建。只有多元化纠纷解决机制实现之时，法院才能回归它本身应有的社会定位。

三、行政纠纷解决机制的目标调整：实质性解决

（一）纠纷缘何需实质性解决？

2014 年新修订的《行政诉讼法》第1 条增加了“解决行政争议”，意味着对行政诉讼的功能定位有了重大调整，任何一种诉讼制度最基本的功能就是解决争议、定纷止争。只有在解决争议过程中，才能既对行政行为的合法性进行审查，又能充分考虑到原告的诉讼请求。“当前行政案件上诉率高、申诉率高，但发回重审率和改判率较低。二审和再审的纠错功能缺失，直接导致四级法院间案件数量明显呈倒金字塔格局，各地法院平均每审结10 件行政案件，就会有1 件到最高法院上访”⑰江必新：《在全国法院行政审判工作座谈会上的讲话》，载《行政执法与行政审判》2014 年第3 集，中国法制出版社2014 年版，第4 页。，这意味着行政诉讼并没有充分发挥其应有的功能和作用，与其制度目标还有一定的距离。

与形式、程序相对应，一个行政纠纷只要经过人民法院作出有效裁判，就意味着该案件在司法程序上已经走到了终点，也就是所谓的“案结”。但是“案结”并非意味着“事了”，并非意味着行政机关与原告之间的权利义务关系得到明确界定，并非意味着双方当事人认可裁判结果。法院的裁判还具有指引功能，具有一定的示范效果，其所产生的约束力已经远远超出对双方当事人的约束，已经外溢到社会生活。高家伟教授对实质性解决纠纷有过精彩论述，实质性解决行政争议的效果内涵是多维度的，其衡量标准在法律方面表现为服判息诉、自觉履行裁判，在社会学方面体现为化危为机、将消极因素转变为积极因素，在经济发展上体现为建构与恢复良性竞争秩序，使生效裁判积极推动生产力的发展。完整意义上的实质性解决是指“法律、社会与经济等方面的效果达成良性互动，个案正义、社会正义与经济正义达成统一的均衡状态”。⑱参见高家伟：《论社会冲突型行政争议的实质性审判程序》，载《行政法学研究》2013 年第4 期。

实质性解决行政纠纷追求的是行政机关与行政相对人之间的和谐关系能够“恢复原状”，能够恢复到行政纠纷产生之前的状态。实质性纠纷解决更加强调处理结果的可接受性，意味着法官在审理过程中要加强法律沟通，不仅关注判决结果，也要弥补受损的社会关系。法官与当事人之间呈现出纵向与横向相互交汇的关系，使得法官在“理性与感情交错的主观间性中审理案件”，⑲季卫东：《法治社会的多元化纠纷解决》，载《人民法院报》2016 年8 月31 日，第 5 版。当事人的意志也有机会参与到裁判的形成过程，一方面增加了裁判的可接受性，另一方面也避免司法程序空转、司法资源浪费。

（二）实质性解决纠纷的内在逻辑

第一，实质性解决行政纠纷是建立在查明事实、分清是非的基础之上的。行政诉讼实行全面审查原则，通过对法律问题、事实问题、政策问题、裁量问题逐一审查之后，要对行政争议有一个明确的认定。实质性解决纠纷不是“和稀泥”，更不是双方各打五十大板。只有在查明事实、明确是非的前提下，才会涉及到采用何种方法，通过何种途径来解决行政纠纷的问题。目前采用的方式大多是综合考虑、利益衡量的法学方法论，在合法性审查和原告诉讼请求之间寻求一个均衡点，把保护当事人权益和社会公共利益充分统一起来。实质性纠纷解决必须要考虑到行政争议的合理性问题，原告的诉讼请求具有一定的合理性，但现实法律制度却又无法提供足够支持时，要在行政审判中贯彻能动性司法理念，对于行政案件的合理性问题的解决，要“通过案外工作以及引导、宣传、释明、协调等多种手段”。⑳江必新：《论实质法治主义背景下的司法审查》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2011 年第6 期。

第二，实质性解决行政纠纷意味着司法与行政要处于一种良性互动状态，意味着法院与行政机关不是一种简单的对峙或依附关系，而是在解决行政纠纷上具有目标的一致性。这种行政审判模式的转型，“必然要求重新塑造司法权与行政权之间的关系，避免出现对立和附庸两种极端形态。”21章志远：《开放合作型行政审判模式之建构》，载《法学研究》2013 年第1 期。从依法行政角度来看政府必须要有效地解决纠纷，从法院解决纠纷的职能看，实质性解决纠纷也是法院职能的应有之意。因此实质性纠纷解决就成为链接法院与政府关系的一条纽带，构成合作的现实基础。

第三，实质性解决行政纠纷意味着法院要采用“综合治理”方式，把案外方式和案内方式充分结合起来，发挥制度合力。“依法探索行政案件处理新机制”，这种新机制就是在事实清楚、是非明确、不影响国家利益和其他合法利益的前提下，可以通过由行政机关改变完善行政行为，尽量恢复原状、弥补当事人损失，从而使原告自愿撤诉，达到案结事了的结果。同时要善于充分利用现有的各种体制性资源，争取当地人大、党委政府的支持，寻找行政纠纷的替代性纠纷解决方式。22《最高人民法院关于充分发挥行政审判职能作用为保障和改善民生提供有力司法保障的通知》（法〔2008〕125 号）。还要把行政诉讼中可以运用的司法手段发挥到极致。“要注意争议的实质性解决，促进案结事了。”23《最高人民法院关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》（法发〔2009〕38 号）为避免诉累，在审理行政裁决、行政确认案件中，可以直接对涉及民事争议的事项进行行政附带民事诉讼的审理，依法进行裁判。在撤销或责令行政机关重新作出行政行为，或责令其履行法定职责时，内容应当具体明确。另外，凡是不适宜通过判决表述的或司法无法解决的问题，可以对行政机关作出司法建议加以改进。

第四，实质性解决行政纠纷意味着要尽可能一次性、快速解决行政争议，避免形成诉累，以达到“诉讼经济”的目的。这意味着司法机关要深入到行政争议涉及的法律关系当中，对双方权利义务关系有明确的认定，然后通过一定的程序机制进行解决。实质性解决还涉及到行政审判方式的改革，行政审判方式改革是强化行政审判的作用和效能，事关行政诉讼法立法目的的重要措施，要通过采取强化合议庭职能、充分发挥庭审功能、增强行政裁判文书的说理性等一系列措施，建立健全有中国特色的行政审判方式。242009 年9 月26 日，李国光副院长在纪念《中华人民共和国行政诉讼法》实施十周年座谈会上的讲话，载《行政执法与行政审判参考》2000 年第1 辑，法律出版社2000 年版，第10 页。很多行政纠纷从表面上看是行政机关与原告之间的纠纷，但背后却是因行政裁决、行政确认所针对的民事争议引起的。因此要从根源问题来解决。涉及民事纠纷的，要依法释明、引导当事人一并提起民事诉讼，通过行政案件与民事案件的一并审理，一揽子解决民事、行政争议；对于民事、行政案件分别立案、分别审理的，要处理好先后次序的问题。对于处理民事争议的裁决类的行政行为，行政机关就民事争议所作裁决违法的，人民法院可以直接判决变更裁决，减少当事人诉累。25参见江必新：《在全国法院行政审判工作座谈会上的讲话》，载《行政执法与行政审判》2014 年第3 集，中国法制出版社2014年版，第3 页。

四、行政纠纷多元化解决与实质性解决的共容

（一）实质性解决是多元化纠纷解决机制的共同目标

司法政策的调整是各种因素作用的结果，尽管两种司法政策在立足点上有所不同，但并不意味着行政纠纷的多元化解决机制与实质性解决纠纷两种司法政策导向就是对立的。行政诉讼的发展不仅依赖于行政诉讼制度本身的结构优化，同时还依赖于制度环境的均衡与协调，依赖于行政诉讼与复议、信访、裁决等纠纷解决方式，从而形成制度合力。最高人民法院司法政策对于行政纠纷解决方式有一定程度的调整，从之前大力推广多元化纠纷解决机制，再到强调行政纠纷的实质性解决。既说明其对行政纠纷认识趋于深化，也说明了单单凭借增加多种纠纷解决方式难以对积重难返的行政纠纷解决困境有颠覆性的突破。行政纠纷在现实生活中得不到实质性解决的症结不能完全归结于法院。每一个行政纠纷都有其自身的特殊性，要根据具体情况采取不同的解决方式。有些行政纠纷不属于受案范围或超过诉讼时效，或者诉讼请求得不到法律支持。一些行政纠纷和民事纠纷相互交织在一起，要么案情复杂，要么经历的时间比较长，政策问题与法律问题混为一体，远远超出了行政诉讼的受理和审查范围，以至于类似的大量案件尽管经过了重重司法程序却长期得不到解决。这恰恰说明对于某些行政纠纷，行政诉讼并非是最合适的救济途径。

行政纠纷解决系统由若干要素组合而成，行政诉讼与其他纠纷解决机制都属于纠纷解决系统的子系统。“经济社会发展更迭变迁，行政争议解决机制的探索与完善亦将在整体观指导下持续呈现出动态性来，用以满足时代需要。”26高秦伟：《行政复议制度的整体观与整体设计》，载《法学家》2020 年第 3 期。在系统论框架下，可以充分评估行政纠纷解决机制系统的外部环境，以及行政纠纷解决系统与外部环境的互动关系。可以从宏观和微观两个角度来审视行政纠纷解决系统。从宏观维度而言，可以把行政纠纷解决系统视为一个整体，不考虑行政纠纷解决系统内部构造，着重分析行政纠纷解决系统与外部环境的互动关系来探究行政纠纷解决的整体性目标。就微观视角而言，可以把行政纠纷解决系统视为由若干要素构成的封闭系统，从各子系统以及互动关系上来探讨多元化行政纠纷解决机制之间的分工与合作。

多元化纠纷解决机制是手段，实质性纠纷解决是目标。在整个国家全面倡导行政纠纷解决多元化的形势下，一方面是行政裁决、行政复议大刀阔斧地进行改革，扩大行政司法的权限，另一方面却是法院系统尽可能地构建多元化、柔性的解决机制。追求当事人之间的和解与合意成为行政审判程序设计的首要目的。这在最高人民法院的指导案例中已经有多处体现，如第30号案例“青岛万和热电有限公司诉山东省青岛市李沧区人民政府行政决定上诉案”认为，当被诉行为涉及重大公共利益且法律规定不够明确，采取裁判方式结案无法做到案结事了时，法院应积极运用协调手段，以实质性化解行政纠纷。27《行政诉讼中协调手段的运用与利益衡量 ——青岛万和热电有限公司诉山东省青岛市李沧区人民政府行政决定上诉案》：最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判指导案例》第1 卷，中国法制出版社2010 年版，第156 页。在第112 号案例“张富贵诉甘肃省国土资源厅矿产行政登记案”中，二审中因当事人达成和解协议，准予撤回上诉并载明一审判决不再执行。二审期间，当事人就民事权益达成和解协议，可视为行政机关改变被诉具体行政行为，准许撤回上诉的裁定中可载明一审裁判不再执行。

在实质性解决行政纠纷这一目标指引下，只要有助于纠纷解决，各种合法的司法手段与非司法手段都可以在解决纠纷过程中加以尝试、适用。“体现出浓郁的现实主义情结。”28章志远：《开放合作型行政审判模式之建构》，载《法学研究》2013 年第1 期。当事人选择纠纷解决方式具有一定的实践理性导向，无论是选择诉讼还是其他纠纷解决机制，核心目的都是希望诉讼请求得到充分实现和满足。

（二）实质性解决与多元化解决是一体两面

矛盾解决的体系是一个有机整体，是由不同的子系统组成的。各子系统既独立自主地运作，又相互联系、相互影响。通过整体主义来审视行政纠纷解决机制的构造，行政纠纷解决机制并非是单向度的，而是由多维度构成的有机体系,任何片面化的理解都不能全面体现行政纠纷解决机制的特质,都会使得行政纠纷解决方式顾此失彼。从结构和历史的整体看，对任何一种解决方式的偏重或轻视都会影响纠纷解决功能的实现。

第一，多元化纠纷解决机制解决的是入口问题，实质性解决更多解决的是出口问题。尽管每一种纠纷解决机制都是为了解决纠纷，但是在功能上有所侧重，在实施效果上也有一定的差异。什么样的纠纷由何种纠纷解决方式解决更为合适，这属于纠纷的分流机制。而一个纠纷经过何种程序设置能够使得双方当事人的诉讼请求得到充分考虑，能够息诉服判和取得良好的社会效果，这属于实质性解决纠纷的范畴。为实现有效化解行政纠纷这个目标，法院应通过各种方式“鼓励和支持”行政机关进行调解、裁决或进行其他处理。29《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（法发〔2009〕45 号）。法院要创造各种条件，充分发挥其他纠纷解决主体的能动性和积极性。“法院审理行政案件的过程实际上是徘徊在法律与司法政策、规范与事实、政府与民众、私益与公益之间进行利益衡量、价值选择的过程。”30李大勇：《司法政策论要——基于行政诉讼的考察》，载《现代法学》2014 年第5 期。只有加强各种纠纷解决方式之间的相互协调、科学界定各自纠纷解决范围，合理规范制度间的衔接问题，才能实现多元化纠纷解决机制的最优化布局，才能实质性解决行政纠纷。

第二，多元化纠纷解决机制是前提、基础，实质性解决纠纷是保障。不同的行政纠纷解决机制适用于不同领域或不同情形下发生的行政纠纷。只有“对症下药”，一个行政纠纷才会以最妥善的方式得到高效处理，才会避免浪费大量的救济成本和人力。人民法院的审判既不是解决所有行政纠纷的最终手段，也不是解决各种行政纠纷唯一的理想模型。只有有了足够丰富的纠纷解决方式，当事人才会有足够的选择自由，在不同的纠纷解决方式中选择最适合自身纠纷情况的解决机制。当今世界各国在对各种纠纷解决方式进行整合重组时都会面临一个左右为难的窘境。若对当事人过于强调完整、系统、全面的程序权益救济，法院则会面临“诉讼潮”的压力。但若施以简易程序或替代性纠纷解决机制，则又有“司法缺位”之嫌。目前解决途径之一就是广泛适用“程序选择权”，在公民得到正当程序保障权益这个前提具备时，应当“通过激励机制，鼓励当事人选择简易程序或非诉讼机制解决纠纷。”31何兵：《现代社会的纠纷解决》，法律出版社2003 年版，第69 页。《最高人民法院关于进一步推进行政争议多元化解工作的意见》（法发〔2021〕36 号）第12 条规定，对诉前调解或其他非诉讼机制解决争议的案件，根据行政争议实质化解工作的需要，人民法院做好指导、协调工作：（一）指导相关机构和人员充分了解行政争议形成的背景；（二）指导相关机构和人员正确确定争议当事人、争议行政行为以及争议焦点，促使当事人围绕争议焦点配合调解工作；（三）指导相关机构和人员在对被诉行政行为合法性进行初步判断的前提下，促进当事人达成一致意见；（四）引导当事人自动、及时履行调解协议；（五）其他有助于实质化解纠纷，且不违反人民法院依法、独立、公正行使审判权相关规定的工作。替代性行政纠纷解决手段要符合最低程度的正义标准，应当以司法为参照，还需要不断地朝规范化、程序化、法治化的方向努力。

第三，多元化纠纷解决机制是形式，实质性解决纠纷是内容。多元化纠纷解决机制与实质性解决纠纷是完全可以统一的。多元化纠纷解决不仅意味着可以存在多种和行政诉讼相提并论的其他替代性纠纷解决手段，还意味着在行政诉讼过程中，人民法院除了采用裁判手段外，还可以采用司法建议、和解、协调等多种手段作为补充。中央办公厅、国务院办公厅《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》（中办发〔2006〕27 号）规定，无论是司法机关还是行政机关都要加强协商、调解意识，加大调解在解决行政争议中的优势作用，建立健全调解与复议、诉讼充分有效衔接及结合的法律机制。在事实清楚、法律明确、不损害其他合法权益的前提下，尽可能地争取调解处理，恢复人民群众与政府之间的信任关系。