普法的正当性分析

代良琼

（西北政法大学 法治学院，陕西 西安 710000）

自1985年我国第一个《关于用五年左右时间向全体公民基本普及法律常识的五年规划》出台，至2021年6月15日中共中央、国务院转发《中央宣传部、司法部关于开展法治宣传教育的第八个五年规划（2021—2025年）》，法治宣传教育已持续发展36年，正式迈入第八个周期。在中央和地方各级国家机关大力推动之下，普法工程虽“尚未完工”[1]4，但已取得了相当令人瞩目的成效。

普法实践开展时间长、涉及范围广，学界的关注与研究也在持续进行。虽然不少学者就其目的原则、内容方式、责任落实等方面予以反思和建议，但对普法性质或本质的研究更多地集中在2010年前后①，之后的十年期间此类文章较少见到。普法的正当性似乎是随着普法实践的持续进行而获得了认可，而自发性普法并非是自觉性普法，普法的正当性没有从根本上得到坚持和确信。

关于普法性质的研究更多地发表在2010年之前，国家对于普法实践的开展也是在探索中前进。学术界关于普法是否具有实质上的正当性和积极性的研究分析，受到当时实践经验、法治阶段的限制。而也正是那时带有局限性的研究分析，为今天以及未来的普法实践廓清了障碍。如今，我们正朝着“中国特色社会主义法治体系初步形成”的2025目标大步向前。2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出：“坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，深入开展法治宣传教育，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。”2018年中央依法治国委员会组建成立后的历次会议均强调，要加强法治宣传教育工作②。法治宣传教育不只是一场轰轰烈烈的“普法运动”，而是要真正摆上议事日程、纳入国民经济和社会发展五年规划，逐步走向规范化、制度化。《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第六个五年规划》《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法治宣传教育的第七个五年规划》《中央宣传部、司法部关于开展法治宣传教育的第八个五年规划》，连续三个五年法制（治）宣传教育周期，从“法制宣传教育”到“法治宣传教育”，进而删除“在公民中”的表述，名称变化的背后必是法治（制）宣传教育实践本身的发展变化。近四十年，法治（制）宣传教育工作经历了从点到线、从线到面、从面到网，不断拓展、不断深化的过程[2]50。无论是对普法实践的历史经验进行总结，还是对普法实践的未来方向加以展望，都必须在新时代法治建设的背景下确立普法的正当性。

一、普法悖论之否定

法律条文的宣传教育是普法内容的一个方面，新时代普法更强调对法治实践和法治理念的宣传教育。有人说：“既然承认法律是人民的意志，缘何又要通过普法向人民宣传‘人民的意志’？”[1]191以此质疑普法的正当性是不恰当的。该观点是将“从群众中来，到群众中去”两条不同时间、不同地点、不同内容的路线错误地黏合到了一起。法律的制定来源于人民的需求，只有通过人民的实践活动才能真正地发现法、了解法并反映法的要求[3]191，继而将“他们的经验综合起来，成为更好的、更有条理的道理和办法”，至此“从群众中来”由下到上的路线完成。随之“再告诉群众（宣传），并号召群众实行起来，解决群众的问题，使群众得到解放和幸福”，则是“到群众中去”的由上到下的路程，不只是宣传法律条文，还要号召群众实行法治，用法治解决群众的问题，通过法治使群众得到解放和幸福。由此，普法的内容便不能仅围绕着法律规范的条文内容展开，而是要扩大至包括立法、执法、司法、守法的法治建设全过程。普法是一个简称，不仅对应2016年之前的“法制宣传教育”，从“七五”规划开始的“法治宣传教育”亦与普法对应。普法规划名称从“刀”制到“水”治的转变紧跟中国法治建设进程的发展。2013年党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将法治建设从民主政治中相对独立出来，以第九章“推进法治中国建设”专章论述法治建设和法制改革，法治话语的显赫地位就此凸显[4]5。“法律是人民的意志”是现代法律的逻辑起点，新时代的普法在法律制定前就要求在立法规划、草案起草、听证论证等立法全过程中融入法治宣传教育，“谁执法谁普法”“谁服务谁普法”“以案释法”等要求均体现了法治实践在普法内容中所占据的重要地位。普法的内涵随着法治实践的发展而不断完善。普法的正当性分析不能忽略其变化了的内涵。

在共建共治共享大格局下，法治是中国特色社会主义道路中社会治理的一种方式。现代法治因其具有世界通行的一般性而能够被我们引进国内进行建设发展，“法治的价值是普世的，但作为价值载体的法律制度可能是不普世的”[5]162。中国的法治道路和法治模式坚持中国共产党的领导，遵循中国特色社会主义理论的指导，吸收外国法治的有益经验，从中华优秀传统文化中汲取营养，颇具自身特色。中国特色社会主义法治是“现代法治”的下位概念，普法的正当性研究绝不能脱离中国特色社会主义法治的独特性背景，而以现代法治的一般性理论直接否定。2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，法治建设总目标的实现必须坚持“依法治国和以德治国相结合”原则；2021年《中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出要“健全基层群众自治制度”。国家治理体系中既要强调“法治”的重要地位，也不能忽视“德治”“自治”的积极作用。我国的法治并非法治全能主义，法治文明秩序只是众多文明秩序中的一种[6]30。而普法与法治建设的关系，“八五”普法规划有明确的定位，即“全民普法是全面依法治国的长期基础性工作”。该定位决定了普法与中国特色社会主义法治体系之间并非直接因果关系，二者间的逻辑关系为：普法有利于法治体系的建成，法治体系的建成不仅仅只是普法。普法“只是打算提倡法律的价值，而不是要通过配套制度的设计和具体操作去证实法律的价值”的观点[1]12，从某种层面上说是正确的，但不能凭此认为普法是不正当的。普法的作用确实有限，普法只是动态、立体的法治全过程中的一个方面，普法的主要目的只是集中在“公民对法律法规的知晓度、法治精神的认同度、法治实践的参与度显著提高，全社会尊法学法守法用法的自觉性和主动性显著增强”③上。研究普法与法治之间的关系，不应夸大普法实践的作用影响，不能向法治全能主义倾斜。

无论认为普法是国家权力控制[7]30，还是意识形态控制[1]60，均忽视了人的主观能动性。诚如学界通说所言，“法治”不是从我国本土历史文化资源中生长出来的事物，“法治”这个舶来品被党和人民选中，充分发挥了人的主观能动性和创造性，党和国家以及众多法律人才的辛勤耕耘使得“中国特色社会主义法治”在我国社会土壤中生根发芽。法律专门队伍在中国的特殊条件下改变了“法治”的存在形式，但这并不是从无到有的改变，而是从有到有——从“法治”到“中国特色社会主义法治”——的改变。法律专门队伍能够以外在视角对“法治”进行辨证分析探讨，为何断定普通公民缺少主观能动性，只能被动接受不容辩驳、不可质疑的“政治正义观念”[1]203？马克思主义哲学认识到主观能动性的发挥不是无所不能的，会受到社会发展水平、实践主体的认识水平等因素的限制，忽视主观能动性发挥的客观基础、条件限制、局限性，就会陷入唯心主义[8]20。2009年我国城镇人口有6.22亿，城镇化率46.6%④，2021年末全国常住人口城镇化率为64.72%⑤；2009年全国高中阶段毛入学率为79.2%、高等教育毛入学率达到24.2%⑥，2021年我国高中阶段毛入学率为91.4%、高等教育毛入学率达到57.8%⑦；十年间我国公民的认知水平和受教育程度获得了普遍的发展和提高。被视为“普法受众”的普通公民，在基本人权的法治保障下，充分利用网络信息平台，就法律规定、法治热点、司法事件等法治实践问题提出自己的看法和意见，而正是在这样的论辩下，法治建设的生命力得到拓展和延伸。人的主观能动性受到客观条件的制约，但黄老汉在抵制行政强制拆迁时高举宪法的行为本身已说明法治宣传教育培养公民法治素养的积极作用⑧。权力控制、意志控制之类的观点，限于“普法者与被普法者”的主客关系视角，仅强调政府立场的强势地位，而忽视了社会公众的主观能动性的庞大力量。

二、普法重要吗？

普法符合现代法治限制公权力、保护私权利的本质要求。法治的理念源远流长，可以追溯到古希腊时期的亚里士多德《政治学》中“已经制定的法律得到普遍服从；人们遵守的法律应该是良法”[9]202的表述。然而近现代意义上的法治实践则是随着主权国家的建立逐渐展开的，各个主权国家的领导群体不同、建立方式不同，其法治运行的模式进路亦有差别。特殊性中必然蕴含着普遍性，不同法治模式背后都体现着对同样的法治理念、法治价值的追求。前联合国秘书长安南在《冲突中和冲突后社会的法治和过渡司法》报告中，就法治的一般性作出阐述：“法治，是联合国使命的核心概念。对于联合国而言，法治是指这样的一种治理原则：所有个人、机构和实体，无论是公共的还是私人的，包括国家本身，都对公开发布、平等实施和独立裁断，以及与国际人权规范和标准保持一致的法律负责。”虽然秘书长在报告中将该阐述限制在了联合国的范围内，但作为世界上最大的政府间国际组织，一定程度上已反映出世界法治的共性。抛开国家、法系、历史等影响法治模式的各种因素，“摒弃人治、弘扬法治、将公权置于法治的笼子里”[10]139的法治理念是一致的。“王在法下”的理念从形成到发展不断变化，但该表述形象地总结了法治的基本内涵——掌握国家权力的人要受到法律的约束。在历项普法规划中，均以“一切有接受教育能力的公民”为普法教育对象，以期在最广泛的群体中进行法治宣传教育、鼓励公民遵守已经制定的法律。同时，普法实践也抓住了矛盾的主要方面，从“二五”普法规划开始就强调普法教育的重点对象是“县团以上干部，特别是省、部级高级领导干部和执法干部”，在“六五”普法规划中更是将领导干部作为重中之重予以强调，《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》以“坚持系统内普法与社会普法并重”为原则，要求国家机关履行好系统内的普法责任。领导干部、国家机关工作人员的法治宣传教育融入了立法、执法、司法过程，与自身的职务工作相结合，是对掌握国家权力的人群的时刻警醒与教育。中央、地方、各部门各单位均多次要求领导干部和公务人员举行会议学习法治思想、研读法律规范，营造了积极正面的良好氛围。普法以一切有受教育能力的公民为教育对象，并把领导干部作为教育的重点对象、甚至是重中之重，符合法治约束权力的共性要求。

普法实践走民本法治路线，与我国社会主义本质相一致。法治具有世界通行的共性，也具有不同国家的个性。尽管法治缘起于近代西方民族国家，但西方国家的法治模式也因法律职业共同体的不同而有所不同，大致可分为三种：在英国和美国，法官承载着公正审判、以案立法的重要地位；但法国代表性的法律家类型是律师，辩护律师在法国资产阶级革命中发挥了举足轻重的作用；而在德国，理想的法律家是学识渊博的法律博士，《德国民法典》的概念化与严谨性足以证明法学教授在德国法治进程中的重要性[11]242-243。法学群体虽有不同，然均属于由法律人士垄断和掌握法律的“专职法治”，奉行的是“法治的专职主义”[12]7。法治于近代传入我国，在新中国成立前并未形成专业的法律职业共同体以垄断法律领域，且我国是人民民主专政的社会主义国家，法律职业共同体掌握并影响法治进程与我国特色实践不符，故我国无法遵循西方国家“专职法治”的路径。群众路线是中国共产党对马克思主义“人民群众是历史创造者”的创新与发展，在革命、建设、改革的各个阶段，从群众中来到群众中去都是党和国家的成功经验。法治建设亦应为了群众、依靠群众，法治宣传教育实践深切契合群众路线，寻求党的领导、依法治国和人民利益三者之间的有机统一。法治宣传教育走“法治的群众路线”、追求“民本法治”，是坚持以人为本的要求和体现。

普法契合中国特色社会主义法治体系建设进路的特殊性。中国近代史始于1840年鸦片战争，民族国家的独立和发展在外力压迫下，由一批先进的马克思主义者领导全国人民坚持斗争，自上而下式地建立起新中国。社会主义建设时期，新的社会秩序亟待建立、国际局势颇为复杂，全能型国家治理模式在整合国家资源、保障国家安全、“赶超欧美”等方面发挥着不可磨灭的作用[13]90。当然，法治秩序的建立同样是在国家权力的选择、移植、推动下进行的。在马克思的理论中，市民社会是国家政治生活和秩序之外的“非政治性社会”，市民社会是国家的必要条件，不是市民社会决定政治国家，而是相反。但是无论是古代“家国同构”的传统思想，还是计划经济时期的集体观念，市民社会或者说社会力量在改革开放之后才拥有了发展空间。市民社会发展不足，“以国家为中心建构法治秩序是依法治国实践中的基本立场与价值取向”[14]33，也是历史与现实的必然选择。然而，随着经济水平的不断提高、公民认知能力的增强，社会群体展现出了其应有的力量，在治理型法治新时代，要建立国家与民间并行、体制内与体制外互动的双重治理机制[15]39。普法实践一方面制定五年规划，要求国家机关自上而下地承担普法责任、履行普法义务，引导着法治宣传教育的发展方向。另一方面，曾被定义为“普法受体”的公民或社会团体实现了“主体转化”，成为新时代法治宣传教育的实践主体，自下而上地积极参与法治建设。国家机关制定、执行并适用“以认同人民”为本质要求的法律，普法实践深化人民对法治理念、法治精神的认同[16]70-71。普法源于自上而下的开展，激励鼓舞了社会群体自下而上的积极性和主动性，深切契合了具有中国特色的法治进路、法治模式。

普法在法治建设中具有独特作用，无法被立法、执法、司法环节所替代。新时代全面推进依法治国提出了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的新十六字方针。法治实施体系中新增“全民守法”一环，有必要通过对该概念中“全民”和“守法”两个关键词的辨析以明确其与法治之间的关系。“全民”的范围决定了守法的广度，不仅包括公民群体，执政党、国家机关、企事业单位、社会组织均在“全民”的范围之内[17]48。无论机关法人还是社会法人，其组织的权能行为要遵守法律规范，最终是要落实到每一个个体的行动之上。“全民”所指向的既是化零为整的各组织团体，也是化整为零的每一个公民。关于“守法”，亚里士多德所言的法治的含义，把“已经制定的法律得到普遍服从”这一层放在“良法”之前就充分说明，相比“良法”而言，“守法”才是第一位的。潘恩也说“对一项坏的法律，我一贯主张（也是我身体力行的）遵守”。遵守法律、服从法律是“守法”的应有之义。但若仅是如此，便是固化了对守法内涵的理解。传统守法理论以守法义务为核心，强调对法律的遵从；弘扬主体性的积极守法体现在“用法”和“护法”两个层面[18]7-8；而新时代的“守法”还应包括对法律的信仰和对法律的批判[19]262。全民守法要求“立法者遵守规范立法之法、执法者遵守规范执法之法、司法者遵守规范司法之法、守法者遵守规范行为之法”，贯穿了法治运行的各个环节[20]3，各公民团体都应遵守法治、守正法治。在“守法”的丰富内涵之下，全民普法作为依法治国的一项长期基础性工作，发挥着不同于立法、执法、司法职能的独特作用。虽然“知法”与“遵守法律”之间并不存在直接的因果关系，普法发起者通过法治教育使公民知法守法的努力较为有限；但普法与运用法律、信仰法治、守正法治之间的积极性关系紧密且坚韧。国家机关在系统内部面向的普法通过广义上的“谁执法谁普法”与自身的立法、行政、司法权能相结合，但国家机关的普法还有另一社会群体的面向，由上到下的普法进路又独立于立法、执法、司法环节。加之“谁服务谁普法”的新要求和媒体公益普法责任的强调，公民、团体等社会力量在法治宣传教育中占据着另一半主体地位，更是与立法、执法、司法环节相分离。普法在“全民守法”所发挥的独特作用使其在法治实施体系中保持着自身的独立性。

三、普法“好”吗？

不可否认，普法在起始时是以运动的形态带着强烈的政治性展开的，但普法实践发展至今，已经是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。普法对中国的法治建设来说好不好，需要从普法的功能、作用和价值三个维度进行分析。功能与作用关系紧密，二者之间的混同似乎成为了学界审视某一事物的通行做法，但下文则采取相区别的看法分析普法这一事物。

功能指的是一个事物系统所具备的对其他事物发生作用的能力或根本属性，是事物本身所固有的重要特性[21]47。功能由结构所产生，是内在的而非外在的。普法的功能取决于其自身的特征。普法的结构，即法治宣传教育的结构，包括三个要素：第一，主体要素，涵盖全部公民和组织，在特定的工作时间内对领导干部和国家机关工作人员有特殊定位。第二，内容要素，涉及中国特色社会主义法治理念和法治实践，包括法律制度在内的立法、执法、普法、守法法治运行全过程。第三，形式要素，既有国家机关从上到下的普法形式，亦存在公民社会从下到上的促进方式。法治宣传教育，从主体方面来说属于培育健全公民身份人格的公民教育，在内容方面属于以法治体系为内容的法治教育，而在形式方面则可以归入整个社会中所存在的一切形式的广义社会教育。归根结底，法治宣传教育是“教育”概念的种概念，其功能无法脱离“教育”本身的特性。普法的功能即是教育功能。无论是国家机关由上到下的普法活动，还是公民社会自发的普法行为，普法本身都在对所有公民进行法治教育。普法的教育功能并不指向“成才”方面[22]43，我们不能要求普法将所有人培养成法学专家；但普法的教育功能可以培养受教育者成为现代化要求的、具有法治意识和法治素养的公民。虽然普通公民在特定的工作时间具有了领导干部、国家机关工作人员的特殊身份，但普法的自省功能也属于教育功能本身，体现为自我教育。

功能是潜在的作用，作用是显现出来的、外在的即实现了的功能。作用，作什么用，则取决于使用者主体——人的目的。普法能够产生的作用，除遵循教育功能所发挥出来的部分外，还包括主体额外开发的部分。第一，教育功能的本质是知识传递。虽然当前互联网技术非常普及，但仍存在信息不对称的情况。公民个人所掌握的信息是有限的，公民对信息的知晓和掌握能力也远不及国家机关。普法即要求国家机关向公民社会公开并解读其掌握的信息，而公民社会作为普法实践的另一主体也进行着信息的交流与交换，且公民社会所产生的新信息也反馈回了国家机关。普法促进了法律知识的传递。第二，普法的内容不仅仅是法律知识，还包括立法、执法、司法、守法的法治运行全过程。“将立法工作同普法工作有机结合，做好重要立法项目、重大时间节点的立法宣传”⑨，“把向行政相对人、案件当事人和社会公众的普法融入执法、司法办案程序中，实现执法办案的全员普法、全程普法”“把普法融入法律服务过程”③等，这些要求全面开展，有利于促进法治的实施与运行。第三，“法治”作为现代国家治国理政的方式被我国选中后，作为形塑社会秩序的最重要的手段，法律“就不再是以单一的中立社会规范存在，而是会主动创造出一个价值体系”[23]92。法治话语在党和国家的引领下风潮迭起，国家权力机关由上到下所开展的普法实践必然承载着某种程度上的意识形态塑造。当然塑造的程度一方面取决于由上到下的主流法治意识引导，另一方面更取决于公民社会以自身主观能动性作出的判断、评价和反馈。但普法最开始由国家机关推动，以法治理念和法治实践为内容，无法脱离福柯的知识—权力学说框架。普法促进了国家共同体理念的发展，促进了中国特色社会主义法治体系的公民认同。据此，普法对法律知识传递、法治实践运行、法治观念认同有着直接而正面的作用。普法所教育出来的人也在经济、政治、社会等其他方面产生着间接作用和影响，但已与文章主旨相去甚远。

价值是表征关系的范畴。价值问题属于主体性问题，是客体满足主体需要的积极意义或客体的有用性。价值既是事物自身的追求目标，亦可作为评价事物的标准，具有复杂性。普法实践本身追求着多元、平等、公开、交互的价值目标。在坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设的背景下，过去国家机关的“普法主体”定位和公民社会“普法受体”定位的观点[24]154，已不符合当前的实践情况。普法规划中着力提出普法融入法律服务过程、落实社会媒体公益普法责任、强化基层普法工作，围绕政治国家、社会组织、自治团体、公民群众等多元主体的普法大格局正在形成。信息的传递，即一方主体将信息告知另一方主体，这个过程本身不存在社会地位上的差异，仅在于信息资源数量的多少。加之政府职能改革，由“管理职能”向“服务职能”转变，国家管理转向共同治理，公民社会力量逐步增强。虽然在行政关系中仍存在一定程度的不平等，但整体上看，普法以期在政治国家和公民社会中搭建平等桥梁的目标追求并非天方夜谭。同时，法律的公开是富勒、拉兹、菲尼斯等诸多法学家均予以认可的法治要求，且公开透明亦是国家机关的工作要求。普法要求在全体公民中开展法治观念和法治实践的宣传教育，首项要求即是法治观念和法治实践的公开。不仅是法律法规的公开，更是在不违背特殊规定的情况下立法、执法、司法全过程的公开，甚至是部分草拟文件、工作会议、意见采纳或拒绝理由的公开。最后在多元、平等、公开的基础上，实现了国家机关与公民社会就法治观念和法治实践的沟通反馈，摒弃“一言堂”式的灌输式普法，推进主体间交流的交互式普法[25]17-18。

从评价标准的角度，普法实践符合民主价值和权利价值。与“民主”相对的词是“专制”，指向的是公共权力掌握在谁手中的问题。如果公共权力掌握在少部分人、甚至是某一个人手中，是“专制”；如果公共权力被最广大的人民群众所掌握，则是“民主”。法律作为公共产品，指引并规范着最广大人民群众的行为活动。法律若是仅被少数人掌握知悉，即使国家性质、权力性质表面上是民主的，变相的法治“专制”也会阻碍民主的发展。普法的口号“把法律交还给亿万人民”，让最广泛的公民能够知悉法律、掌握法律，才是民主的法治。宪法赋予了公民法制教育权利、监督权、批评建议权等多项政治权利⑨。普法实践的持续展开正是为公民知悉法律、了解法治进程提供了便利，保障了公民接受法制教育的权利。普法不能把每一位公民教育成法学家，但为公民进一步理解法律的内容和实施、甚至精通法律拓宽了可能性。普法一方面是对现有法治观念和法治实践的宣传教育，另一方面是公民对自身法治体验所表达出的看法意见乃至批评建议，进而国家机关对公民意见加以分析，权衡采取与拒绝之后实现对法治建设的完善和补充。普法搭建的这架桥梁以民主和权利价值为基石，但桥梁想要真正发挥作用、把公民的这些权利落实，还需要其他法治环节的支撑和配合。

四、普法正当性的两种论证

普法正当性有两种论证，即功利论和道义论。功利主义的开创者提出“以最大多数人的最大幸福”为行为选择的准则，强调了一种外在的感性满足。功利主义认为，某一行为是否是道德的或正当的，所依据的标准是该行为的结果是否给行为者及其相关人带来好处，或者仅是利大于弊的好处。功利论关涉行为的结果，行为本身的评价及行为者的评价不在功利论的关注范围内。普法实践促进了法治理念、法治实践相关信息资讯的传播和流通，在法治实施的具体环节和行为中也起到了积极作用，通过激发公民群众的主动性和创造性推动法治中国的建设进程。诚然，理论分析必然需要真实的法治实践的支撑。黄老汉手持宪法抗议政府强拆，正是知悉了宪法中公民住宅不受侵犯的规定；千禧年后出生的孩子开始步入职场，正在熟练地运用劳动法律保护自己的合法权益；中年店铺老板面对街道检查员的签字要求，会再三询问检查员在做什么工作、签单是什么意思……种种真实案例，都能让人直观感受到普法实践在公民法律意识、法治观念方面的显著提升。假设没有普法，即使当前的互联网信息技术再先进，公民能够较为简便地搜索到法律条文，但也只能搜索到所公布出来的法律条文，最低限度的含义理解和使用运用都需要额外付出时间和经济成本。而在数十年前，科技水平低、信息闭塞，公民与法律之间的距离更远，理解法律、使用法律更为艰难。普法最初由国家机关发起，为国家机关设定了责任义务，公民作为受益群体没有额外负担；而新时代的普法强调公民社会的主体性，公民的每一个法治实践都是普法的一部分，普法在法治建设的进程中助力了“最大多数人的最大幸福”。

与功利主义相反，道义论不以行为的结果为标准，排除了道德价值的功利性，而强调道德价值本身。道义论主张只要行为本身是正确的，或行为依据的原则是正确的，结果如何不影响行为的道德性。行为的动机正确与否是道义论的评判核心[26]140。多元化的普法主体，把关于中国特色社会主义法治体系的信息最大限度地公开呈现给最广大的人民群众，在愈发平等的位置上进行交互沟通，政治国家和公民社会两股力量支撑起法治中国的建设进程。普法具有多元性、平等性、公开性与交互性等特征，其行为本身是正确的。且普法实践已非随时都能停止的政治运动，国家机关的普法工作有党和国家制定的五年规划予以宏观指导，各省结合地区特色制定了“法治宣传教育条例”加以细化，各机关内部也出台各种意见办法进行落实，普法实践依据各规范性文件展开。普法实践本身以及普法实践的依据均是正确的、道德的。

五、结语

自1986年开展第一场普法运动，到今天全面推进依法治国，普法的主体、内容、目标、方式等均发生了显著变化。新时代背景下的普法主体包含国家机关和公民社会，内容方面由法制体系向法治体系扩充，目标在于激励公民参与法治建设、增强法治认同，灌输式普法转向交互式普法。普法以领导干部和国家机关工作人员为重点对象，符合现代法治限制公权力的本质要求；又面向一切有接受教育能力的公民，推动公民社会力量的发展，契合我国以人为本的中国特色社会主义法治发展进路。

普法教育作为“教育”的一种特殊形式，承袭教育功能，在各普法主体中传递和交流法治理念、法治实践。普法是法治实施体系中的一环，但其与立法、执法、司法环节联系紧密，能够在每一个案件中发挥作用，促进法治的运行与实施。普法自身追求着多元、平等、公开、交互等价值，且与“法治的民主”“民主的法治”理念相一致，实际起到落实宪法中公民权利的作用。

普法是中国特色社会主义法治体系的组成部分，但法治体系又处于国家治理的统筹之下。普法能够发挥的作用不是无限的，且离不开其他环节的配合与支撑，普法与法治之间的正当性和积极关系不能因其实际效果未达到期待而予以否定。把握住普法的内涵和价值，积极推动其主要矛盾主要方面的发展，同时加强各环节的运行与优化，才能发挥普法的更大作用。

注释：

①参见许章润主编《普法运动》，清华大学出版社2011年版。该文集收录了季卫东、凌斌、刘洋、宋晓等学者有关普法“权力控制”、普法“悖论”等本质问题的诸多研究。

②2018年中央全面依法治国委员会第一次会议指出，“运用宪法宣传教育活动，弘扬宪法精神，加强宪法实施和监督”；2019年中央全面依法治国委员会第二次会议强调“加强社会信用体系建设，加强普法工作”；2020年中央全面依法治国委员会第三次会议特别要求“要加强疫情防控法治宣传和法律服务，组织基层开展疫情防控普法宣传”。

③《中央宣传部、司法部关于开展法治宣传教育的第八个五年规划（2021—2025年）》。

④《中国城市发展报告2010》。

⑤国家统计局《2021年国民经济和社会发展统计公报》。

⑥教育部《2009年全国教育事业发展统计公报》。

⑦教育部《2021年全国教育事业统计主要结果》。

⑧黄老汉手持宪法，将宪法条文明示在家门口，公民采取了合法、合理的行为伸张自己的合法权益，法治宣传教育实践鼓励了公民使用法律武器维护自身权益；且在此之后，人们对政府行为、拆迁条例的质疑，以及新拆迁条例的出台，则更加说明了受法治宣传教育引导的公民对“法治”的论辩。而政府强制拆迁行为的规制更多地要依靠法治建设中其他环节的支撑配合。

⑨《中华人民共和国宪法》第二十四条第一款：“国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育，通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约，加强社会主义精神文明的建设。”第二十七条第二款：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”第四十一条第一款：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”