统分结合下土地集约高效利用的创新实践——以宁夏西吉县“三统三分”为例

龙生平

（中国共产党宁夏回族自治区委员会党校（宁夏行政学院）,宁夏 银川 750021）

2016年4月，习近平总书记在安徽省凤阳县小岗村主持召开农村改革座谈会上指出：“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我们党农村政策的重要基石”；“新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系”[1]。2020年6月，习近平总书记在宁夏考察时叮嘱：“不能把农民土地拿走了，干得红红火火的，却跟农民没关系。要共同致富。”[2]不断探索拓展盘活农村土地的路径，充分发挥农村土地资源的基础性、支撑性和保障性作用，一直是我国农村集体经济改革的重点。“统”得过多，集体的“包袱”重，农民的积极性得不到有效发挥；“分”得过多，集体被“悬空”，农户整体经营成效难以提升。土地是农民的“命根”，如何处理好“统”与“分”的关系，让农民依靠土地实现共同致富？宁夏西吉县的“三统三分”作出了有力回应。

1 统分结合的经典案例与理论逻辑

20世纪80年代，随着人民公社逐步退出，集体统一经营与农户分散经营的农业经营体制逐步确立。1991年11月，中国共产党第十三届中央委员会第八次全体会议审议通过的《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》首次提出“统分结合的双层经营体制”。1993年，《中华人民共和国宪法修正案》对“家庭联产承包”予以确认。同年制定的《中华人民共和国农业法》明确规定，国家稳定农村以家庭联产承包为主的责任制，完善统分结合的双层经营体制。自此，统分结合就成为我国农村集体经济的主旋律，并逐渐派生出许多创新形式，为学界、实践领域提供了丰富的研究素材及应用经验。学者们普遍认为，统分结合的经营机制适应了我国农业经济生产和自然再生产的统一[3]，强调了集体的作用[4]，也较好发挥了集体与农户两方面的积极性[5]。

1.1 实践：统分结合下土地集约高效利用的实例

1.1.1 山东省供销合作社的土地托管服务[6]

在委托经营成为普遍趋势的情况下，不少农户不参与生产过程，只提出生产要求，委托给相关农业组织代为完成。第一，动员农户参与土地托管。供销社依靠村“两委”，引导外出务工、农业劳动力较少农户将土地托管给供销社，土地置换后连片经营。供销社有天然的行政色彩，容易获得农户信赖。供销社在与地方财政、国土、科技、农业农村等部门沟通方面有显著优势，也能以“平台”方式赋能其下属企业，使之更好地发挥土地托管、经营服务作用。第二，承包来土地后，再进行外包。这一模式可概括为“农民外出打工，供销社为农民打工，其他单位为供销社打工”。“统”，体现在土地集中连片托管和经营；“分”，体现在种植决策与服务分工外包。统分结合使该合作社获得了较好收益，也在国内创出了品牌[7]。

1.1.2 黑龙江省克山县仁发现代农业农机专业合作社的先“统”后“分”[8]

黑龙江省克山县全面开展土地股份合作，充分发挥大型农机作用，以合作社为单元统一经营。仁发现代农业农机专业合作社为激发成员的积极性，2015年将统一流转来的1.5万亩土地划分给了从120户农户中优选出的70户农户承包经营。也就是说，先将土地“统”起来，再将耕作任务“分”给农机充沛、劳动组织能力强的农户。“统”，主要体现在土地经营权、生产决策权向合作社集中；“分”，主要体现在生产过程由全社农户中的部分农户承担[9]。2016年，该合作社经营成本比上年减少600多万元，户均增收5万元。

1.1.3 河南省荥阳市新田地种植专业合作社的土地托管服务[10]

荥阳市新田地种植专业合作社为农户统一提供生产服务。例如，在粮食生产服务方面，合作社提供耕种、植保、采收等服务。一是签订服务合同。在合同中明确种植面积、种植品种等服务价格。二是进行农资配售。农户统一使用由合作社提供的种子、化肥、农药等。三是提供农机服务。合作社提供相应的生产服务，不从中分红或提成。四是农品销售服务。合作社统一为农户提供烘干、运输、销售等服务。“统”，表现在统一育种选种、统一调度生产、统一加工及销售。“分”，表现在农户自主掌握土地经营权和生产决策权。

1.1.4 四川省崇州市的农业共营制[11]

四川省崇州市的农业共营制构建了合作社、职业经理人、服务体系“三位一体”生产模式，壮大了共营力量，激发了参与者的积极性。一是组建土地股份合作社。引导农户以土地承包经营权折价入股，建立跨社区的开放式合作社。二是培育农业职业经理人。对符合条件的人员规范培训后发证书，建立人才库，解决了“谁来种地”问题，实现了“科学种地”。三是构建专业化的农业服务体系。引导社会资金组建专业化服务公司，依托这些公司落实技术咨询、农资配送、育种育苗、田间防治等农业生产性服务。四是建立利益连接机制。农户、合作社、职业经理人按1∶2∶7的比例分享收益。

1.2 理论：统分结合的逻辑分析与比较分析

以科斯、诺思为代表的新制度经济学提出的制度变迁理论认为，制度变迁的内在动力是使经济主体获取最大的“潜在利润”。其源泉在于因要素价格比率、信息成本、技术的变化而引起的相对价格变化和观念变化而引起的偏好变化[12]。统分结合的土地经营机制是我国改革开放以来一贯坚持的政策，中央反复强调“把处理好农民和土地的关系作为主线”。如何把握好“统”与“分”的度，科斯、诺思等学者的理论可为我们提供借鉴。

1.2.1 逻辑分析：先“统”后“分”，“统”“分”有度

从我国统分结合的制度设计及农业经营实际来看，“统”与“分”存在必然联系，也存在一定“弹性”空间。当土地、农机、节灌设施、劳动力、农资等需要从分散走向集中时，“统”的需求会增加；当需要结合地情、水情、交通、产业特性等，实施灵活生产时，“分”的愿望会变强。规模化经营走向“统”或“分”两个极端都不足取，要在协调好关系的同时，做好衔接配套[13]。一是充分发挥“统”优势。通过土地流转，将“碎片地”归并为“连片地”，经营者更容易获得规模收益。多户联营，有利于吸引投资，也容易引起政府关注，利于解决水、电、路、气、田、林、网等基础设施建设问题。通过统一销售，还能增强农民的市场谈判能力。尽管“统”的优势十分明显，但也不是越多越好，应在“统”的基础上建立“分”的机制，以更好地支持“统”。二是做好“分”的衔接配套。当前技术条件下，农业生产还不能全靠机械，还需要具备充足的人力资源。划片经营，“统中有分”，符合“边际理论”；先“统”再“分”更符合规模效益规律。三是促进农业生产精细化。农业生产是自然再生产过程和经济再生产过程的统一，具有时间上的季节性、空间上的分散性以及生产条件的复杂性，既要“精耕细作”，又要“因时而变、分散作业”，一定程度的“分”，更能适应这种需求[14]。四是分散风险，分担成本。“统”得越多，经营风险越集中，生产成本也会向统一主体集中。由此可见，“统”与“分”并非完全对立，而是各有优势、对立且统一。适度规模经营，更契合我国农业经营体制要求。

1.2.2 比较分析：统分结合在经典实例中的应用

前述4个实例，都是统分结合模式下的有益探索。不同方式的演进，在形成不同模式的同时，不仅有效平衡了“统”与“分”的关系，还通过其机制设计，解决了农业经营发展中面临的诸多难题，促进了农户与现代农业发展的有机衔接，其特点及作用主要体现在以下方面。一是解决了农户分散经营下农业生产性服务供给不足问题。“公司+农户”“村集体经济+农户”等，有效解决了农民产品销售问题，公司、村集体经济在这当中扮演了“统”的主体角色。向农户提供各种农业生产性服务，有利于形成协同发展的共生体。二是解决了土地承包权分散下农业生产规模不足与规模经营效率低下问题。“三权分置”的推进，土地流转加速，大量农业合作社的出现，改善了我国农业生产适度规模经营不足的局面。但规模经济的本质在于分红与专业[15]，单纯的土地流转集中并不一定能实现规模经济，通过农业生产性服务的纵向分工与外包促进了“服务规模经济型”，规避了单纯依靠扩大规模获取效益的弊端。

1.3 评议：新型统分结合与传统家庭联产承包制

改革开放以来，我国在农村实行了家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。该体制在提高劳动生产效率、全面促进增产增收的同时，也存在成本高、风险大等问题，而新型统分结合在平衡“统”与“分”之间的关系方面彰显出独特优势，主要体现在以下几个方面。

第一，新型统分结合更契合现实需要。“公司+农户”，公司是生产组织者，具体任务由农户承担。土地托管服务方式下，农户掌握承包经营权和种植决策权，能自主降低生产经营成本。先“统”后“分”，能充分调动组织者及服务者的积极性，使其农机购置、基础设施建设、技术服务等成本有机会通过实施服务予以抵消，山东省供销合作社、河南省荥阳市新田地种植专业合作社都是这一方式的具体实践者。“统”中有“分”，也能提高效率、降低经营成本。例如，黑龙江省克山县仁发现代农业农机专业合作社将上百户的生产任务分包给70户农户、四川崇州农业共营制选聘职业经理人，都采取这一方式。总体来看，统分结合，就是把握农业生产经营的规律性，宜“统”则统，宜“分”则分，使统分的结合度能满足土地经营产出“最大公约数”要求。

第二，新型统分结合的市场化趋势更加明显。新型统分结合改变了“统”的主体，其组织体系在有序扩大的同时，逐步取代行政色彩浓厚的集体经济组织。

第三，家庭经营是新型统分结合与双层经营的共同基础。家庭经营一方面通过扩大土地规模，寻求“土地规模经济性”，另一方面通过纵向分工与外包实现“服务规模经济性”，充分显示了家庭经营的基础性地位[16]。

新型统分结合下哪种方式最优，这取决于多种因素的组合。在地租成本上升及一些地区规模经营“开倒车”的情境下，农户委托经营与农业组织规模化服务方式更具有可持续性[17]。

2 西吉县“三统三分”的基本做法

“三统三分”是以农村土地、水、劳动力、市场信息为核心生产要素，以促进产地适配、土地集约高效利用和提高农民收入为目标，充分发挥政府、新型经营主体及农户“统分结合”优势，努力将农业基础设施补强、将农村土地市场搞活、将农民致富潜能激发的土地经营管理机制，有利于做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接各项工作，也有利于实现共同富裕。

2.1 农村土地统一经营，农民分享获利

将整体规划、制度保障、公共服务等事项“统起来”，将农地耕作、增产增收等任务“分下去”。一是紧盯农村土地资源这个“宝”，着力盘活利用。根据地情、水情、路况等，对农村土地利用统一规划，产、地相宜，促进“连片”。将农民增收致富与自治区正在推进的土地权改革紧密结合起来，加快确权、颁证、定价、交易推进。鼓励农户采用包、换、让、租、合等方式，促进土地流转和适度规模经营。二是坚决遏制耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”，确保农民利益。要求工商资本“先付资金后用地”，降低农民地租风险。承包地在1 000亩以上的经营主体，要在县乡（镇）两级政府备案，强化监管。对土地撂荒的，停发农补并限时整改。三是健全利益联结机制，增加农民收入。旱地、山坡地、未改造地及川道区灌溉地，明确了保底收入。新上项目要求优先使用本地农民务工及本地农机参与耕作。鼓励村集体和农户以土地作价入股分红，多元联营，发展订单农业。

2.2 高效节灌设施统一建设、分业配套

将水、电、路、田、林、网及信息化综合配套等事项“统起来”，将市场细分、分业配套、技术保障等任务“分下去”。一是高标准建设节灌良田，提高土地能力。整合财政涉农帮扶资金，对全县农业骨干管网和田间管网实施联通工程，对全县45个行政村的泵站、蓄水池、供水管道等进行改造，扩大节水灌溉面积，提升土地抗旱及产出能力。二是加大水资源监管力度，促进节水增效。加强建设项目水资源论证，严把论证审查关和许可审批关。实施多部门联合作业，全面复核全县农业灌溉面积及需水量。农业灌溉机电井实行“以电折水”，库灌区、井灌区实施分级分价。鼓励农户将节余的水量进行转让，增加节水收益。三是分业类配套田间设施，提高土地产出。田间设施配套实行“投、建、管、运”一体化，将参与单位“绑”在一起，形成以土地产出为获益基础的配套建设共同体，确保分业设施配套全、功能多、质量高，为土地增产保驾护航。

2.3 农业经营体制改革统一组织、分工协作

将产业规划、经营主体培育等事项“统起来”，将农产品生产、品牌建设等任务“分下去”。一是找准产业定位，科学谋划布局。将马铃薯、小杂粮等“放”在适宜山区，实施标准化基地建设。将冷凉蔬菜“放”在葫芦河川道区，确保“产量稳”“好运输”。围绕肉牛这个全县“头号”产业，针对饲料加工调制、良种繁育、出户入园、屠宰加工、品牌建设、有机肥加工等薄弱环节，培育、引进新型经营主体，鼓励“嵌合”发展，健全产业链条。二是强化分工协作，壮大特色品牌。鼓励村集体、农户、新型经营主体等，根据土地条件及相关规划要求，灵活组建经营实体。鼓励各经营实体打造互学互促示范点，促进农业基础设施建设配套。出台综合奖补激励政策，支持经营主体建设马铃薯种薯等繁育基地，争创自治区级著名商标和全国驰名商标。

3 西吉县“三统三分”取得的显著成效

西吉县“三统三分”定位准、落点实、力度大、效率高，村集体、农户、企业等参与广、评价高。土地利用不再“碎片化、各干各”，而是“统一管”“分头干”。

3.1 促进了土地盘活利用，增加了农民收益

政府“统”的决心和务实举措，吸引了大量创业创新群体进入农业，围绕肉牛、冷凉蔬菜等特色产业，出现了一大批新型经营主体，产业体系得到了补强。截至2022年8月底，全县新增合作社、家庭农场48家，引进农业企业5家。村组集体、企业、大户、家庭农场、农户等依据土地情况、产业规划、交通条件等，自主组成新的经营实体，促进了产业与土地精准适配，实现了增产增收。土地的价值提高了，许多荒地得到了复垦利用。2022年上半年，全县农村居民人均可支配收入达4 072元，同比增加316.90元、增长8.4%，增幅位居宁夏第一。

3.2 扩大了节灌规模，促进了田间设施配套

“三统三分”让经营主体看到了希望，纷纷筹集资金实施节灌改造，扩充了节灌面积，改善了土地生产条件，提高了土地抗灾能力。截至2022年8月底，全县已改造高效节水灌溉面积7.03万亩、新建高效节水灌溉工程0.81万亩。吸纳社会资金，建设了“互联网+农业灌溉”智能化管理系统，实现了田间灌溉“水肥药”一体，提升了节灌及管护水平。多部门联合作业，复核农业灌溉面积20.08万亩，复核规模化畜禽养殖企业87户，明确了基本需水量。鼓励农户将节余的水量入市交易。2022年部分村组将节出的1 000万立方米水量以入市交易方式转让给了宁夏宁东开发投资有限公司，不仅解决了宁东基地工业企业用水指标问题，保障工业企业持续健康发展，也让节水农户获取了相应收益。通过实施田间道路、林网工程，解决了群众出行难、农机下地难问题，也促进了农地配套设施建设。

3.3 夯实了“三农”基础，增强了改革集成合力

在一年多时间里，西吉县建成马铃薯良种繁育基地11万亩、冷凉蔬菜15万亩，杂粮种植面积35万亩，农品供给能力整体提高了三成。通过发挥新型经营主体带动作用，鼓励农业龙头企业与农民合作社、集体经济、新型经营主体抱团，形成一体发展、分工协作、优势互补、利益共享的企农利益联结关系，促进了一二三产业融合发展，消除了困扰当地经济发展的农村“空心化”、农民“老龄化”、土地“撂荒化”、农业“边缘化”现象，推进了“三农”工作。在科技、金融、财政等政策“叠加”影响下，陇薯7号、张杂谷13号、晋谷21号、固糜22号、白燕2号、中豌4号、宁亚21号等新品种迅速得到了扩种，还创建了20个标准化种植基地，增强了品牌影响力，彰显了改革合力。

4 “三统三分”带来的启示

2020年6月，习近平总书记在宁夏视察时强调：“发展现代特色农业和文化旅游业，必须贯彻以人民为中心的发展思想，突出农民主体地位，把保障农民利益放在第一位。要探索建立更加有效、更加长效的利益联结机制，确保乡亲们持续获益。”如何发挥土地作用保障农民利益，如何通过土地构建出更加有效、更加长效的利益联结机制，如何让“三统三分”切实发挥联农带农富农作用，不同于我国改革开放时期的“大包干”，西吉县的“三统三分”是在坚持土地、农田水利设施集体所有前提下，把集体统一经营和农户分散经营的优势巧妙结合起来的一种创新探索。从目前试行情况来看，“三统三分”比较适合以一产为主的农村地区，对全国其他地区及行业也有一定的借鉴意义。

4.1 只有做好土地利用顶层设计，才能在更大范围盘活资源，增强区域发展动能

西吉县“三统三分”能在全县19个乡镇及各村组快速推广并产生显著成效的关键，在于提前做实了土地利用总体规划并深度融入全县各类发展规划。西吉县是人口大县，农业是主打产业，土地是命脉。该县缺水严重、土地瘠薄，川道灌区和山塬区地情水情路况等差别很大，只有充分考虑各地不同情况，强化顶层设计，才能在更大范围内优化资源配置，充分发挥劳动力、农机等要素支撑作用，避免“拥堵”“迟滞”，促进产地适配、种养结合。自治区第十三次党代会提出，全面建设社会主义现代化美丽新宁夏，必须加快“三区”建设，加快建设乡村全面振兴样板区，对土地利用提出新要求。宁夏从南到北，土地情况及功用差别很大，只有做好土地利用顶层设计并深度融入相关规划及行动方案，才能充分释放土地资源潜力、全面增强产业与经济发展动能。

4.2 只有夯实农田基础设施建设“家底”，才能为农业发展提供有力支撑

西吉县之所以将高效节灌设施建设及配套作为“三统三分”的一项重要内容，是因为该县缺水严重，影响土地产出及农民收入。化解“靠天吃饭”难题必须“引水上山”。该县通过整合、吸纳多路资金，用于农业管网、储水设施建设，使一些低产旱塬地变成了高产的滴灌地。宁夏是全国缺水最严重的省区之一，扬黄灌区许多农灌设施尚缺乏维修、更新，跑冒滴漏严重；一些山塬地及渠系末端缺水严重，造成土地撂荒。只有把握好农业农村改革发展机遇，结合农田水利工程建设，充分调动农户、新型经营主体的积极性，吸纳更多社会资金参与高效节灌设施建设，从根本上补齐农田基础设施建设“欠账”、夯实“家底”，才能为农业振兴提供更多支撑。

4.3 只有明确工作职能、落细产业分工，才能形成强大发展合力

西吉县围绕促进土地集约高效利用，通过“三统三分”明确了政府、农户及经营主体的职能，对土地盘活利用、节灌设施建设、市场细分及应对等进行了分工和落细，激发了土地潜力和产业活力，使该县农业发生了巨大变化，实现了增产增收。自治区第十三次党代会提出着力打造“六新六特六优”产业，优化产业结构和布局，推动产业向高端化、绿色化、智能化、融合化方向发展。只有将每个重点产业的发展谋划到位、将相关职能落实到位，才能协同解决好土地、种子、农机、科技等要素支撑问题，促进农业高质高效发展，进一步擦靓“葡萄酒之都”“枸杞之乡”“滩羊之乡”“高端奶之乡”“宁夏菜心”“盐池黄花菜”“六盘山冷凉蔬菜”“彭阳辣椒”“西吉西芹”等品牌，让宁夏更多特色农产品不断走向国内外大市场。

4.4 只有因地制宜发展产业才能巩固拓展脱贫攻坚成果，实现共同富裕

西吉县通过“三统三分”在做好整体规划、补齐基础设施建设及公共服务短板的同时，鼓励农户等经营主体因地制宜发展产业，通过种菜、种粮、种养结合等，将坡梁地、沟地、河湾地、坪川地等有效利用起来，稳住了水土、保护了生态，很好地解决了农民就业问题，增加了农民收入。西吉县曾经是全国有名的贫困县，近几年通过发展产业，农民逐渐由穷变富，一些农户还建起了小二楼，家里买了小汽车。自治区第十三次党代会提出的实施居民收入、移民致富、教育质量、健康水平、文明素养、城乡面貌“六大提升行动”，为欠发达地区实现产业振兴提供了机遇，各地在宁夏聚力打造“六新六特六优”产业的背景下，因地制宜发展产业的同时，也要注重在教育质量、健康水平、城乡面貌等方面同步提升，实现产业兴、农民富、宁夏美。

5 政策建议

当然，“三统三分”是一项政策性强、创新性强的系统工程，这种发展模式对基层干部的要求高，对政策尺度的把握要求高，对当地土地既产业实际情况的了解要求细，下的是绣花功夫。需要在更高的层面对相关做法给予关注，加以适当的规范和引导。为此，笔者提出以下建议。

5.1 把握好“统”与“分”的尺度，避免持续动态的“钟摆运动”

西吉县的“三统三分”，政府和新型经营主体较多发挥了“统”的角色，而新型经营主体和农户更多承担了“分”的任务，职能清晰、“统”“分”有序，使这一机制得到了基层政府、农户及相关社会组织的响应，复制推广很快。需要注意的是，农业发展有其规律性，政府治理农业也要把握好“统”与“分”的最佳结合点，避免“钟摆运动”。理想的状态应当是通过“统”发挥出生产的规模效应，又通过“分”的机制降低综合成本。建议有关政策部门能对西吉县的这一创新做法予以关注，对宁夏“三统三分”发展空间做测算，对这一机制的价值及适用范围做评估，在更大范围、更高层面做谋划，为宁夏综合解决“三农”问题、加快建设乡村全面振兴样板区，做出更多统筹安排。

5.2 鼓励形成多种类型的“统分结合”形态

西吉县的“三统三分”，瞄准土地、水、经营者，从三个方面精准发力，“统”得准，“分”得实，“中间地带”衔接得好，促进了土地集约高效利用。但农村地情、水情复杂，土地经营者能力、规模、资金、技术等差别很大，从三个方面来考虑，能否普遍适应，“统”得过少或过多，会不会产生新问题。我国的基本国情决定了“小农生产”模式具有长久的生命力，西吉县的创新探索为宁夏更好发挥土地功用走出了一条新路子，建议有关部门在此基础上，鼓励各地因地制宜探索“统分结合”的适宜经营形态，使宁夏的土地在“统分结合”的双层经营体制下，能开出“结合”花、结出“适配”果。

5.3 让新型经营主体在乡村振兴中充分发挥作用

西吉县“三统三分”，针对肉牛等特色产业，培育了大量新型经营主体，在产业结构优化、产业链重塑中发挥了突出作用。在人们的传统意识中，村集体经济应当能承担起“统”的职能，但从西吉县的实践来看，由于各村集体经济的能力和水平差别很大，且普遍缺人才、缺资金、缺技术，逐渐被各类新型经营主体取代。这些新型经营主体融合了村集体经济、资本、企业、大户、农户等多种成分，显示出强大竞争力和旺盛生命力。建议有关部门能对这一现象予以高度关注，根据宁夏各地产业发展规划及现实需要，及时培育壮大新型经营主体，使之在先行区建设及乡村振兴中充分发挥作用。

6 结语

西吉县的“三统三分”是在国家统分结合的双层经营体制上的一种运行机制的创新，针对该县土地、节灌设施、劳动力三类核心生产要素，在做实“统”的基础上（规划、协调和新型市场主体培育），高度重视“分”的落实和配套，将农户、大户、企业、家庭农场、农业综合体、村集体经济、各类社会服务组织等的积极性充分调动起来，形成了统分有序、有度、有效的实干场景，实现了农地增产、农民增收、村组集体经济壮大、相关参与方获益的良好局面。西吉县的这一系列创新做法，是深入学习贯彻习近平总书记视察宁夏重要讲话和重要指示批示精神的生动实践，也是顺应我国农业经营体制结合地方地情水情开展的有益探索，应扩大范围进行推广复制。受农业生产自然属性决定，以土地为生产要素的农业经营，客观上有“统”的需求，也有“分”的必要。以土地托管为代表的农户委托经营与农业组织规模化服务，既能满足农业生产服务需要，又能规避流转土地给服务主体带来的巨大成本压力；以土地合作社为代表的土地流转与农业组织规模化经营，很好地解决了农业生产规模不足与规模效率低下的问题，为土地增产、农民增收提供了抓手[18]。随着数字化技术的迅猛发展及农业自身发展要求，以土地托管为主的统分结合的机制更加契合我国现代农业的发展需求，需要在统分结合的基础上因地制宜实施应用层面的探索创新，以更好地发挥土地要素的支撑和保障作用，引领乡村全面振兴。