合规改革背景下企业犯罪行刑平行执法程序构建

●陶朗逍

自2020年3月以来，我国最高人民检察院主导开展三期企业合规改革试点工作，在检察系统内试行“合规不起诉”的司法创新，为立法修改时建立企业犯罪附条件不起诉制度积累经验。随着改革的深入，企业犯罪案件的行刑衔接成为亟待解决的难题之一。我国绝大多数的企业犯罪是行政犯，企业的犯罪行为同时构成行政违法和刑事犯罪，检察机关在作出合规不起诉决定以后，如何督促行政机关追究企业行政违法责任，扩大企业合规改革的社会效果，是各试点检察院都在探索的问题。2021年6月，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》出台，着重强调：“健全行政执法和刑事司法衔接机制。”在其指导下，最高人民检察院发布《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》和五件人民检察院行刑衔接工作典型案例，提出建立我国的行刑“双向衔接”机制：在正向衔接方面，由检察机关审查和监督行政机关的案件移送行为，避免出现“以罚代刑”；在反向衔接方面，检察机关在作出不起诉决定后，将需要行政处罚的案件移送给有关主管机关并提出检察意见，避免出现“不刑不罚”。

在典型案例中，“上海R电子科技有限公司、T信息技术有限公司涉嫌虚开增值税专用发票案”体现了涉案企业合规改革中的行刑衔接办案方式。上海R公司和T公司的实际经营人姜某，在无实际交易的情况下让他人为两公司虚开增值税专用发票，构成犯罪。对此，金山区人民检察院在对两公司进行合规考察后作出不起诉决定，但在宣告不起诉前，主动与税务部门联系，就拟作出不起诉决定和行政处罚可行性等问题听取意见。金山区人民检察院作出不起诉决定的同时，制发《检察意见书》，将案件移送税务部门，且一并移送了银行流水记录等相关证据材料。随后，税务部门正式立案，在案件调查期间，检察机关多次与税务部门召开专题协调会，就刑事案件证据标准与行政案件证据标准差别提供咨询。最终，上海市税务局依法对涉案企业作出罚款处罚决定。此后，金山区人民检察院会同税务机关到涉案企业回访，明确在合规整改建议基础上进一步改进的方向，积极引导企业合规经营。

然而，不是所有检察机关与行政机关都能如此默契配合。“行政执法机关在企业已经涉嫌犯罪的情况下，不再对案件行使行政调查权和行政处罚权，行政执法机关并没有配合刑事执法机关办理企业犯罪案件（包括但不限于企业合规案件）的法定义务，加上标准、规则和程序的缺乏，刑事执法机关与行政执法机关在办案程序衔接上出现问题也就不可避免。”〔1〕李奋飞：《涉案企业合规刑行衔接的初步研究》，载《政法论坛》2022年第1期，第105页。企业作为重要市场主体，数量不断增加，活动影响力增强，违法犯罪也越来越多。在此趋势下，企业犯罪行政执法和刑事司法衔接不畅的负面影响将更加显著，需要以涉案企业合规改革为契机，剖析企业行政责任与刑事责任的内在关系，探索建立多元化解决企业犯罪纠纷的程序路径。

一、我国涉案企业合规改革的行刑衔接困境

随着涉案企业合规改革深入发展，检察机关开始推动改革向行政监管领域延伸。“企业合规本质上是中国特色‘行刑’衔接机制的核心组成部分，行政监管是企业合规的基础和前提。”〔2〕张泽涛：《论企业合规中的行政监管》，载《法律科学》2022年第3期，第44页。但是，有关行政机关在延续合规从宽和接力合规监管方面，均面临困境。

（一）实体衔接的责任认定难题

在检察机关作出不起诉决定后，为了防止整改合格的企业再被行政机关处以吊销营业执照、责令停产停业等较重处罚而走向破产，违背民营企业司法保护的改革目标，试点检察机关通常会向行政机关制发检察意见，建议对企业从轻处罚。但是，行政机关没有参考检察意见的法律义务。在部门法中，只有《刑事诉讼法》第177条第3款明确提及了“检察意见”，规定检察机关在作出不起诉决定之后，发现“对被不起诉人需要给予行政处罚、处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。有关主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院。”首先，从法律属性来看，《刑事诉讼法》只约束司法机关行为，无权涉及行政监管机关的执法。其次，依据法条文义解释，该条款仅规定了行政监管机关将处理结果通知检察机关的义务，不涉及必须采纳检察意见的内容。最后，依据立法目的解释，行政机关只需依据行政法律规定办理案件，不应当受检察意见影响。

由于刑事合规不是行政法确认的从宽事由，行政机关若采纳合规从宽的检察意见，有“超法规”实践之嫌。第一，我国尚无将事后合规纳入行政处罚考量因素的立法规定，行政机关执法人员在“没有法定的处罚依据”和“擅自改变行政处罚种类、幅度的”情况下，行使行政权会面临个人责任风险。第二，我国没有在行政执法领域统筹开展以合规为中心的改革试点，合规从宽只是检察系统推行的司法政策，行政机关与司法机关权属分立，没有配合司法改革的强制性义务。第三，依据合规理论，企业在检察机关的监管下进行的是刑事合规整改，降低的是企业再次犯罪的风险，不包括企业再次违法的风险，这使得行政机关缺乏依据刑事合规而裁量从宽处罚的合理性。

（二）程序衔接的处理方式问题

在检察机关作出不起诉决定后，若认为企业还有继续进行合规整改的空间，也会制发检察意见，建议行政机关接力合规监管，但是，行政机关没有延续涉案企业合规激励的程序路径，行政合规监管缺乏履职依据。

第一，行政机关接力合规监管的启动条件不清。在涉案企业合规改革开展以前，实践中常有“以刑代罚”的现象发生，即在司法机关办理完案件之后，行政执法机关没有再对企业行为构成违法的部分作出处罚。对此，我国司法部正积极搭建两法衔接信息管理平台，建立案件的线上移送、信息查询和通报、数据统计分析等平台。但是，这些功能仅围绕解决传统行刑衔接困境，无法应对新兴的合规衔接难题。例如，在检察机关作出“合规不起诉”决定以后，需要在哪些案件的移送过程中建议行政机关接力合规监管？行政机关如何评估是否需采纳检察意见？如果拒绝采纳该意见，是否需要向检察机关说明理由？这些都没有明确的标准和规则。行政合规整改只能依靠行政机关自觉推动，难以实现刑事合规与行政合规的有效配合。

第二，行政机关执行合规监管的规则不明。我国行政执法中的企业合规制度处于萌芽阶段，仅在“当事人承诺制度”和“行政指导意见制度”中有要求企业完善管理制度的实践探索，没有发展出完整的行政合规整改制度。因此，在行政机关决定接力启动合规监管之后，如何监督和指导企业开展合规整改、保障企业合法权益、评估企业合规整改效果等仍属于规则空白。在复杂案件中，监督企业开展专项合规整改往往需要多家行政机关配合，如数据合规就需要网信部门、工信部门、市场监督管理部门等相互协作，权力和责任的合理分配是避免管辖推诿的必要前提。

第三，行政机关落实合规从宽的根据和标准缺失。行政机关接力合规监管，需要贯彻合规从宽原则，才能实现合规激励效果。但在目前的法律规则下，不仅行政机关作出合规从宽决定缺乏法律依据，而且合规从宽的幅度、有效合规的评价标准等都没有规定，现有典型案例也没有将执法裁量依据和理由公开，执法机关和企业均无从参考。

二、企业犯罪行刑衔接困境的理论根源

行刑衔接障碍不仅存在于涉案企业合规改革中，而且是历来有之。解决行刑程序的关系问题，需要剖析现实困境背后的理论难题。

（一）企业犯罪双重违法的责任竞合

在行刑一体化的实体法视野下，存在两种企业责任制度。一是双重违法责任制度，指的是对企业同时施以行政责任和刑事责任，企业从事社会危害性较轻的行为会构成行政违法，而从事社会危害性较重的行为就会构成刑事犯罪。二是单重违法责任制度，指的是仅以行政责任规制企业行为，无论企业行为的社会危害性如何，都只构成行政违法。除了德国、意大利等少数国家以外，绝大多数国家采取的是双重违法责任制度，即将一些行为危险性较高或损害结果严重的企业行政违法行为升级规定为犯罪，我国也是如此。

在我国，企业行为违法性从行政违法上升为刑事犯罪主要有两种类型，第一种是数量犯，即企业违法行为相关数额或受行政处罚的次数达到一定数量。例如，《刑法》第153条第1款第1项规定：“走私货物、物品偷逃应缴税额较大或者一年内曾因走私被给予二次行政处罚后又走私的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处偷逃应缴税额一倍以上五倍以下罚金。”第二种是情节犯，即企业有行政违法行为并附加了法定情节。例如，《刑法》第338条第1款规定：“违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金……”但是，情节犯的成立“必须援引前置的行政法规，其犯罪构成要件是以空白罪状的形式表现出来的”〔3〕张泽涛：《构建认定行政违法前置的行政犯追诉启动模式》，载《中国法学》2021年第5期，第126页。，这通常也需要回归数量的判断，如污染环境罪的立案标准包括“非法排放、倾倒、处置危险废物三吨以上的”〔4〕《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》第1条。。

在双重违法责任制度下，“犯罪必须违法，而违法未必犯罪，两者的区别主要在于违法程度即量的不同，而非违法实质即侵害法益上的差异。”〔5〕田宏杰：《行政犯的法律属性及其责任——兼及定罪机制的重构》，载《法学家》2013年第3期，第55页。由于企业犯罪均存在前置行政不法，如何处理存在责任竞合关系的两类案件，是各国公认的难题。

（二）避免一事二罚的一体化处罚观

对于企业双重违法责任制度的核心质疑在于，其是否与“一事不二罚”原则存在冲突。对此，理论界有两种观点。一种是否定说，即认为“一事不二罚”“禁止重复评价”“禁止双重危险”等原则都只存在于单一法律评价体系当中，不影响其他类别责任的认定和追究。这就如同刑事责任和民事责任相独立的原理一样，对犯罪主体进行定罪和处刑后，法律允许相关受害人提起独立的民事诉讼要求其进行民事赔偿。“一事不能两罚是指一种行为不能作出两次同种类的处罚，而对涉嫌犯罪的案件作行政处罚后又予以刑事追究，是两种不同性质的处罚，所以并不违反一事不能两罚的原则。”〔6〕元明：《行政执法与刑事执法相衔接工作机制总结》，载《国家检察官学院学报》2006年第2期，第27页。另一种是有限肯定说，即认为“一事不二罚”原则虽然不禁止双重违法责任制度，但却禁止据此施以重复的同质处罚。〔7〕参见练育强：《行刑衔接视野下的一事不再罚原则反思》，载《政治与法律》2017年第3期，第123页。该理论既要求各机关统筹可用的处罚措施，弥补危害行为对公共利益的损害，充分预防再犯，又要求遵循比例原则，防止重复性制裁损害责任主体的利益。

我国立法采纳有限肯定说的观点，形成“一体化处罚观”，以“同质罚相折抵、异种罚各自适用”为基本原则解决行政犯的处罚竞合问题。《行政处罚法》第35条规定：“违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金；行政机关尚未给予当事人罚款的，不再给予罚款。”对于企业当事人而言，刑事罚金和行政罚款同属于财产类处罚手段，刑事罚金（数额高）能够覆盖行政罚款（数额低）。但是，这种企业行政处罚和刑罚的折抵只发生在财产罚的范畴内，行政机关仍然可以在企业被定罪和处刑后，决定采取警告、责令停产停业、限制生产经营、暂扣或吊销执照等行为罚或资格罚。

在域外，“一体化处罚观”也有其他呈现形式。例如，美国联邦在企业犯罪案件的司法规则中强调：“在解决一个企业案件时，若多个部门正在调查同一不当行为，执法人员应相互协调，以避免不必要的罚金、罚款、没收财物。具体来说，每个部门的执法人员应将企业支付给其他部门的罚金、罚款、没收财物的金额考虑在内，无论这些财物是已经支付还是将要支付，只要它们是因为同一不当行为而起，这样才能实现公正处理案件的结果。”〔8〕U. S. DOJ, Justice Manual, § 1-12.000 Coordination of Parallel Criminal, Civil, Regulatory, and Administrative Proceedings.虽然美国没有区分财产罚和行为罚的折抵差异，但也要求行刑机关在裁量过程中进行处罚互认，一体化展现企业犯罪案件处理结果的公正性。

“一体化处罚观”能够防止双重违法责任制度造成重复处罚的结果，是企业犯罪处罚原则的理念基础，但如何保障具体落实，如怎样进行处罚折抵、怎样设计衔接程序等，仍未有共识。

（三）行刑先后执法模式的顺序争议

根源于行政和刑事机关的权属分立，落实“一体化处罚观”需要有严密的程序设计予以保障。但我国缺乏明确的法律规定，理论界存在“先刑后行”和“先行后刑”的争议，行刑衔接的办案顺序不清。

《行政处罚法》第27条第1款规定：“违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。”这是有关行刑衔接问题的核心规定，但存在法意理解上的分歧。有学者认为，该条确立了刑事优先原则，即当发现企业行为涉嫌犯罪时，应当先交于司法机关处理，行政处罚程序要等到司法结果公布之后再继续进行。这种观点的主要依据在于，犯罪比违法的社会危害程度、处罚严厉程度、裁量证据标准等都更高，司法机关的决策效力应当高于行政机关。〔9〕参见周佑勇、刘艳红：《论行政处罚与刑罚处罚的适用衔接》，载《法律科学》1997年第2期，第90页。然而，也有学者基于实践需要认为应当遵循行政优先原则，由于行政犯违法性的来源是前置行政不法，企业犯罪经常先依据行政监管的专业标准判断企业行为是否构成行政违法，再在此基础上判断是否存在上升为刑事犯罪所需的“量”，所以应当先进行行政处罚，再启动刑事司法程序。〔10〕参见田宏杰：《行政优于刑事：行刑衔接的机制构建》，载《人民司法》2010年第1期，第87页。目前，两种主张均未被立法承认，也都无法成为理论通说，因此实践中长期存在先后执法顺序上的混乱。

这种以先后执法模式落实“一体化处罚观”的做法也曾存在于域外，但哪种先后顺序都会降低办案效率，于是，多国普遍确立了“平行执法为原则、先后执法为例外”的新规则。例如，随着行政犯的立法扩张，美国在进入20世纪后决定将先后执法模式转为平行执法模式。以1912年的标准卫浴制造公司案〔11〕See Standard Sanitary Mfg. Co. v. United States, 226 U. S. 20 （1912）.为转折。在该案中，标准卫浴公司因利用卫生产品固定销售价格，美国最高法院认定其行为违反反垄断法，应当承担民事责任（包含“行政责任”）和刑事责任，基于此，法院明确美国政府有权提出多个平行或相继的追责诉讼。于是，美国执法机关选择开展平行执法，在底特律提起了刑事诉讼，同时在巴尔的摩提起民事诉讼。这种平行执法模式的正当性逐渐得到了普遍认可，因为“在民事执法程序（包括行政执法程序）和刑事执法程序间进行选择会损害执法效率……民事执法程序无需进入停滞状态，无需等到平行的刑事程序结束再继续，除非有损害执法公正的特殊情况……这些特殊情况可能包括政府只是为了获取刑事证据才启动民事程序，或者进入民事程序的被告没有被充分告知其潜在的刑事指控风险，或者被告害怕因审前的信息公开而面临损害等。”〔12〕Mark D. Hunter, SEC/DOJ Parallel Proceedings: Contemplating the Propriety of Recent Judicial Trends, Missouri Law Review,Vol. 68, No. 1, 2003, p. 149, 152.

三、企业犯罪行刑平行执法的可行性

基于先后执法模式的固有困境难以突破，我国学者提出了合作共治的行政犯治理新路径。“秉持‘前置法定性与刑事法定量相统一’的犯罪治理理念，重塑行刑衔接的刑事规范体系，再造合作诉讼的刑事程序模式，创新三审合一的刑事审判机制。”〔13〕田宏杰：《合作共治：行政犯治理的路径选择》，载《法律科学》2022年第5期，第155页。该观点认为，企业犯罪的主要执法顺序应当从先后执法模式向平行执法模式转变，允许行刑机关同时办理企业犯罪案件，并在办案过程中相互配合。笔者认同该主张，国外经验证明了其具有可行性。

（一）行刑平行执法的国外经验

在许多国家，行政执法机关和刑事司法机关互不干预地处理企业犯罪案件，可以自行开展立案、调查、处罚等，由后作出决策的机关负责将前者的处罚决定考虑在内，依法予以折抵。此间，从节约调查资源、提高办案效率的现实需要考虑，行刑机关还可以相互配合。例如，美国司法部确立了平行执法程序，并在案件受理、案件调查、案件决策三个核心环节督促行刑机关相互配合。“首先，从受理案件的那一刻起，检察官应考虑潜在的民事、行政、监管和刑事补救措施，并与案件调查人员和其他政府人员讨论这些补救措施；其次，在调查期间，检察官应考虑调查策略，最大限度地提高政府在刑事、民事、机构管理团队之间共享信息的能力，包括使用除大陪审团传票以外的调查手段以便获取文件或证人证词；再次，在案件受理和最终决议之间的每一个点，包括驳回、起诉、和解、辩诉交易、量刑等，检察官应评估此类行动对刑事、民事、监管、行政诉讼的潜在影响。”〔14〕U. S. DOJ, Justice Manual, §1-12.000 Coordination of Parallel Criminal, Civil, Regulatory, and Administrative Proceedings.与之相似，美国证券交易委员会、美国商品期货委员会、美国商务部等行政机关也有关于平行执法的规定，鼓励“行政调查人员与刑事调查人员合作、分享信息，但要保持调查和决定的独立性”。〔15〕U. S. SEC Enforcement Manual, Section 6.1. 2 Framework for Evaluating Cooperation by Companies.

在企业犯罪治理中，美国证券交易委员会与司法部关于《反海外腐败法》的平行执法活动最多，二者联合出台《反海外腐败法资源指南》，指导办案人员在保障执法独立性的前提下实现配合。尽管在一般情况下，证券交易委员会在调查中获得的证据和信息是保密的，但执法人员可以经委员会审查同意，将其提供给检察官，并为刑事案件的办理提供必要帮助。“这些帮助包括但不限于解释文件的结构和信息；阐释正在调查的违法行为；为后续调查工作的方向和程序提供建议……”〔16〕Randy S. Eckers, Unjust Justice in Parallel Proceedings: Preventing Circumvention of Criminal Discovery Rules, Hofstra Law Review, Vol. 27, No. 1, 1998, p. 109, 127.“允许证券交易委员会和司法部间自由共享证据是恰当的，因为大量证券违法犯罪的证据都是相同的纸质文件”。〔17〕Mark D. Hunter, SEC/DOJ Parallel Proceedings: Contemplating the Propriety of Recent Judicial Trends, Missouri Law Review,Vol. 68, No. 1, 2003, p. 149, 177.德意志银行案（2021年）、爱立信案（2019年）、沃尔玛案（2019年）等知名案件都是由二者同时处理的。以沃尔玛案为例，2011年一个沃尔玛的前员工向纽约时报的媒体记者揭露沃尔玛在墨西哥的分公司可能存在违反《反海外腐败法》的行为，随后，沃尔玛公司主动向美国证券交易委员会和司法部提交了相关事件的内部调查情况。两个执法机关均受理案件，配合地实施调查行为，发现沃尔玛在2000年至2011年期间存在利用第三方中介向墨西哥、印度、中国等地区官员行贿的情况，确实违反了《反海外腐败法》。经过长期协商，美国证券交易委员会和司法部同时于2019年6月20日发布案件处理结果，其中证券交易委员会发布行政停止令，要求沃尔玛公司返还1.44亿美元的不当得利并进行反腐败合规计划整改；司法部则与沃尔玛公司达成为期三年的不起诉协议，要求其支付1.37亿美元的刑事罚款并进行反腐败合规计划整改。在停止令和不起诉协议中，两机关决定所依据的案件事实基本一致，决定处罚时也将对方的决定考虑在内，提出的反腐败合规整改要求也基本一致。〔18〕See U. S. DOJ NPA with Walmart Inc. （2019）; U.S. SEC Order with Walmart Inc. （2019）.

与美国的规定相似，英国、法国、加拿大等也确立了企业犯罪案件行刑平行执法程序，甚至许多执法机关依法享有民事、行政、刑事一体的执法权。例如，英国法律赋权金融监管局多种执法权，可以通过非正式指导、调查、实施早期干预、寻求民事救济、实施行政制裁、提起刑事控诉等实现执法目标。“我们不会预先判断调查的结果，如果我们发现某个不当行为可能引发民事程序（包括行政制裁）或刑事程序，那我们不会在一开始就将调查定性为民事调查或刑事侦查。例如，洗钱和滥用市场行为可能同时导致行政制裁和刑事起诉，我们的处理方式是尽量确保完全查清案件事实，并根据现有可采证据作出最佳决策。”〔19〕UK FCA, FCA Mission: Approach to Enforcement, p.11.与行刑机构分离的平行执法相比，这种行刑机构融合的平行执法更为便捷，在落实“一体化处罚观”方面更具有优越性。

无论如何，行刑平行执法是域外多数国家的基本共识，国际间的多机构平行执法也成为了解决跨国企业犯罪案件的有效手段。在2017年发生的劳斯莱斯全球行贿案中，美国司法部、美国证券交易委员会、英国反严重欺诈办公室、巴西审计署同时开展对劳斯莱斯的调查，发现其在12个国家都存在商业贿赂行为，同时作出制裁或和解决定。美国司法部作出总结评价：“此次成功的平行调查是一个非常好的示例，证明了我们需要注重与国际伙伴合作，以公平、有益地解决案件。”〔20〕Branislav Hock, Policing Corporate Bribery: Negotiated Settlements and Bundling, Policing and Society, Vol.31, No. 8, 2020,p.950, 955.

总之，平行执法模式在域外较为普遍，在解决涉企犯罪案件时发挥了显著的优越性。行刑执法的平行化，甚至是联合化，已经成为了国际趋势。

（二）行刑平行执法的程序优势

平行执法模式在处理企业犯罪案件方面有三大优势，能克服先后执法模式的固有缺陷。

第一，缩短办案期限，提升办案效率。企业犯罪涉及行政和刑事的双重违法责任，案件涉及主体较多、影响范围较广，应当尽早办结。更何况，许多案件的证据和事实被复杂的企业管理活动所掩盖，行政机关或刑事机关的专业能力多有不足，经常需要相互配合。检察官有行政监管人员所缺乏的刑事侦查能力和参加审判的经验，而行政监管人员则对复杂的市场监管规则、企业行为标准、行业发展动态等有着细致入微的了解，这是检察官所不可企及的。〔21〕See Anthony O’Rourke, Parallel Enforcement and Agency Interdependence, Maryland Law Review, Vol. 77, No. 4, 2018, p.985,988.虽然先后执法模式下行刑机关也能进行配合，但由于一方已经停止办案，配合活动主要以咨询沟通、征求意见等非正式形式存在，配合程度有限、效率较低。与此同时，行政优先或刑事优先都会造成时间成本叠加的问题，无法确保执法的及时性。然而，这类效率问题不存在于平行执法模式中，双方可以同时办案，在案件推进的过程中持续配合、共享证据信息，同时解决企业行为的定性和定量问题，有效缩短办案期限。

第二，避免重复执法和过度处罚，贯彻比例原则。先后执法模式下“同质罚相折抵、异种罚各自适用”的原则性规定不足以解决行刑责任竞合带来的一事二罚风险。企业的违法犯罪证据具有较高的重叠性，行刑机关在作出决策时，都需要查清案件的定性和定量事实。若采取先后执法模式，由行刑机关分时期、分阶段地调查取证，被执法企业长期处于被调查状态，日常经营受影响较大，许多企业甚至在处罚决定作出前就已经破产。平行执法模式能缩短案件执法周期，以行刑机关同时调查、共享证据信息的方式，最大限度避免过度干扰。与此同时，在缺乏量化标准的背景下，先后执法的各个机关作出决定时都以处罚能预防再犯为核心考量，鲜少考虑其他潜在的后果。实践中，难免有企业在被刑事制裁后，仍被行政机关处以高额罚款的案例。更何况，责令停产停业、责令关闭、吊销许可证件等行为罚和资格罚的处罚后果有时更甚于罚款，但因不可量化，无法与罚金刑相折抵，导致了避免轻罚叠加而允许重罚叠加的悖论。然而，平行执法模式要求行刑机关统筹考量所有潜在的处罚措施，明确处罚折抵的裁量过程，允许行刑机关同时公布处罚结果，更能为贯彻比例原则提供程序保障。

第三，提升企业协商和解的积极性，推动合规互认。一方面，行刑平行执法有利于推动“捆绑式和解”，提升司法效率。随着暂缓起诉协议、不起诉协议、行政和解协议、管理同意令等和解工具的推广，“捆绑式和解”已经成为了域外国家治理企业犯罪的有效方式。企业的违法犯罪行为通常横跨时间和空间，分属多个行刑机关管辖，在先后执法的长期困扰下，企业选择配合调查、达成和解的概率较低。因为，在企业与行政机关和解过程中承认的事实，可能后续被司法机关作为定罪的依据，反之亦然。许多企业宁愿选择与所有执法者对抗到底，也不愿意承担不确定风险。为此，国外行刑机关为避免资源消耗和负面影响扩大，经常在平行执法中与企业进行一体化协商，同时签署两个或多个和解协议。在我国，刑事司法和行政执法中的协商性机制不断增加，合规不起诉、当事人承诺制度等都为实现“捆绑式和解”奠定了基础，平行执法模式下的行刑机关可以同时与企业协商和解、配合确定和解条件，一次性解决企业犯罪案件。

另一方面，平行执法能推动合规互认，克服行刑机关分别落实合规从宽的实体和程序障碍。在协商达成“捆绑式和解”的情况下，行刑机关可以协同开展合规监管，以协议或准协议性法律文件明确约定合规从宽的幅度，不存在哪一方需要事后追认合规效果的问题。行政合规计划和刑事合规计划的要素具有重叠性，设计良好的合规管理制度能够在员工行为构成内部违规、行政违法、刑事犯罪的三阶段进行层递式阻断，企业可以通过一次性合规整改实现有效的行刑合规。因此，由行刑机关协同开展合规考察、联合评估合规整改效果，既能节约合规监管的资源，也能提升企业合规整改的效率。

（三）行刑平行执法的本土探索

我国的行刑机关权属分离，无法效仿英国经验建立行刑一体化的执法制度，但可以效仿美国经验，在赋权行刑机关平行执法的基础上，鼓励二者相互配合地推动办案进程。当前，我国已经出现了相关实践萌芽，能为有关程序设计提供本土经验。

在地方层面，基于市场专项治理的需要，许多行刑机关自主开展平行执法模式探索。在权力协调方面，一些地区通过联席会议制度统筹推动行刑执法力量相互协作。例如，在药品专项整治中，安康市市场监管局联合市公安、检察、法院等相关部门成立市场监管行刑衔接联席工作领导小组，多次召开联席会，对联合行动中发现的重大药品案件线索，由成员单位专家集体“会诊”，形成案件查办合力。〔22〕参见张恩省：《安康“五联”机制强化药品专项整治》，载《中国市场监管报》2022年8月23日，第2版。在规则建设方面，一些行刑机关联合出台执法细则。例如，2018年北京市食药局同北京市公安局联合下发《关于建立食品药品监督管理所与公安派出所协同执法衔接保障工作机制的意见》，推出“所所衔接”工作机制，明确要通过平台对接和联席会议两种形式实现两部门的信息共享、互利互通，同时对联合执法中两部门的职责进行了规定，要求行政机关在随样抽检、技术监督等方面给予公安机关帮助，而公安机关则发挥侦查优势，在案件查办过程中依法及时控制犯罪嫌疑人，提高办案效率，保障执法人员安全。在案件办理方面，还出现了行刑机关配合调查取证的情况。例如，2021年9月，北京市市场监管综合执法总队在接到涉嫌制售假牛肉的线索后，迅速启动行刑联动机制，公安部门提前介入，成立专案组。再如，在2021年的防疫物资产品质量和市场秩序专项整治中，浙江省诸暨市市场监管局探索对情节复杂、影响重大、查办难度高的案件，通过“市公安局驻市场局联络室”等虚拟机构平台，提前启动行刑衔接，各部门同时开展调查取证和分析工作。在其办理的“林某伪造检测报告销售伪劣熔喷布案”中，由于案件涉及技术标准认定问题较多，市场监管局联合公安机关分赴广东等地调查取证，查实相关情况。〔23〕参见张律、曹吉根：《行刑衔接 全链打击——浙江绍兴诸暨市市场监管局查处销售劣质熔喷布案》，载《消费指南》2020年第10期，第23页。这些“协同执法”“联合执法”“提前介入”“提前启动行刑衔接”的做法，显然已经超越了行刑衔接制度的范畴，开始从“衔接”向“平行”演进。

在全国层面，涉案企业合规改革中的第三方监督评估机制（以下简称“第三方机制”）为各级行刑机关的权力统筹提供了思路。2021年6月，由最高人民检察、司法部、财政部、生态环境部、国资委等九个企业监管部门联合发布了《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）》（以下简称《指导意见》），规定由各级行刑机关联合成立各地的第三方监督评估机制管理委员会（以下简称“第三方机制管委会”），在该辖区人民检察院办理企业合规案件时，负责组织律师、会计师、行政机关人员等专家组成第三方监督评估组织（以下简称“第三方组织”），由第三方组织对涉案企业的合规承诺及落实进行监督和评估，其结论作为人民检察院依法处理案件的重要参考。在第三方机制的设计中，将管委会作为制度运行的中心权力机关，解决了行刑机关的权属分立可能带来的管辖推诿、信息不畅、意见不同等问题，弥补了检察监督权的推动力和制约力不足。此外，行刑机关还联合规范制度运行，通过出台《指导意见》及相关配套文件，对第三方机制的适用条件和适用程序予以明确。

四、企业犯罪行刑平行执法程序设计

自然人的行政犯案件较为简单，现有双向衔接制度一般足以应对。然而，企业犯罪案件较为复杂，在诸多员工、股东、投资人、被害方、合作方等都期待案件处理结果的情况下，迅速地解决行政和刑事责任是程序公正的迫切需要，应当吸收域外和本土经验，建立特别化的行刑平行执法程序。

（一）确立行刑平行执法原则与权利保护机制

选择平行执法模式，既符合我国的企业犯罪治理需要，也符合当前的法律规范框架。在先后执法模式下，行刑机关无法同时开展案件调查，无法同时与企业协商和解，无法尽快作出将他方处罚结果考虑在内的决定。基于企业行政与刑事责任的独立性，以及解决企业违法犯罪纠纷的紧迫性，行刑机关在发现案件时，都应当有权及时立案、依法推进办案程序。

我国的法律规定未否认平行执法模式，重新构建法解释理论，就能确立该模式。事实上，我国法解释理论确立先后执法模式是源自于对《行政处罚法》第27条的误读。该条款文意仅表明行刑机关在执法过程中发现案件具有违法犯罪双重属性时，应当通知另一机关启动处罚程序，但并不禁止本机关继续平行地进行执法。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第87条规定，出现“案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的”这种例外情况时，才需要中止行政诉讼程序。但根源于行政权和司法权的相对独立，行政机关和刑事机关没有机构上的隶属关系，更没有法律上的配合义务，于是理论界产生了只能“谁优先”的误读。可以通过出台解释性规定的方式，区分企业犯罪和自然人犯罪的处理程序，确立企业犯罪案件的平行执法原则。在企业犯罪案件中，行政机关和刑事机关可以同时处理案件，由后作出执法决定机关将前者的处罚结果考虑在内，予以合理折抵。由于针对企业的行政和刑事制裁措施差异较大，这种折抵不必遵循“同质罚相折抵、异种罚各自适用”的规则，但需对折抵方式和理由予以说明。如果确实发生了一方决定需要以另一方处理结果为依据的情况，那么，后作出决策的机关也可以延缓决策程序，并对延缓理由进行说明。

在先后执法模式转为平行执法模式后，企业同时面临叠加的公权力压力，需要对其权益进行特别保护。在行政机关先行启动调查程序的案件中，存在以行政执法程序获取刑事犯罪证据的情形，有违程序正义。如果被调查企业对后续的刑事制裁风险缺乏认知，无法充分维护自身权益，《刑事诉讼法》赋予的不被强迫自证其罪权、辩护权、申诉控告权、拒绝回答权、认罪认罚从宽知情权等诉讼权利也无法保障。目前，我国行政证据转化为刑事证据的规则设计已经注意这一问题，规定“物证、书证、视听资料、电子数据等”客观证据材料可以直接转化，没有提及“如被告人供述、证人证言、被害人陈述等”言词类主观证据。对此，学者们主张这些言词类证据需要侦查机关重新获取。〔24〕参见陈瑞华：《行政不法事实与犯罪事实的层次性理论 兼论行政不法行为向犯罪转化的事实认定问题》，载《中外法学》2019年第1期，第86页。但是，这种证据转化规则不足以防范程序正义风险。例如，一些地区的矿山企业存在超采现象，即采矿行为经常因物料摆放、地质条件等原因超出许可证范围。有关行政机关每次依法处以罚款，并要求企业次年更正许可证的申请范围，将超采部分纳入，却从未告知企业的涉罪风险。当司法机关发现时，许多企业的违法所得累计金额较高，已经构成“情节特别严重”的非法经营罪。在此情况下，因行政处罚历史记录较为清晰，企业及其责任人无从辩驳，只能接受这“突如其来”的重刑。由于对行政处罚的轻视，经营者未能在行政机关确定超采范围时充分自辩并咨询刑事律师，导致错误的“自认”难以纠正。

针对此类问题，美国法院有权开展司法审查，若发现执法程序确实违背程序正义，可以判决暂缓民事执法程序、停止民事执法程序、启动非法证据排除程序等，甚至可以直接撤销刑事案件。1965年的帕罗特案〔25〕See United States v. Parrott, 248 F. Supp. 196 （D. D. C. 1965）.就是典型例证。在该案中，被告人因涉嫌证券欺诈而被美国证券交易委员会调查，但调查员没有告知其行为也涉嫌刑事犯罪，甚至明确否认会将案件移交刑事机关，导致被告人在没有认识到其供述可能被用以提起刑事指控的情况下配合调查、提供证据，法院据此判决撤销对该被告人的刑事指控。我国虽然没有类似的司法审查制度，但也可以通过解释完善证据转化规则，特别是建立前置式刑事证据规则，防止企业被不当定罪。〔26〕参见张栋：《中国刑事证据制度体系的优化》，载《中国社会科学》2015年第7期，第145页。平行执法程序应当赋予被执法企业执法性质知情权，即通过解释性规定明确当行政机关发现被执法企业已经或者可能涉嫌刑事犯罪时，有义务在第一时间书面告知被执法企业。在行政机关故意或过失违反告知义务的情况下，不仅主观证据不能作为刑事证据使用，其所搜集的客观证据也需要补强，不能补强的客观证据应当作为非法证据予以排除。当被执法企业及其辩护人提出异议时，行政机关对其告知义务的履行情况负有证明责任。与此同时，司法机关可以将行政机关的义务违反行为考虑在内，针对权利受到侵害的企业，在法定的裁量范围内予以适当的制裁减让。

（二）探索以独立决策为前提的行刑配合规则

平行执法原则使行刑机关都能及时处理企业犯罪案件、缩短办案周期，但在那些疑难、重大的案件中，相分离的办案程序仍不利于全面提升效率，还需推动二者相互配合。现阶段，虽然我国不具有合并行刑执法权的制度基础，但可以借鉴美国行刑机关“独立调查决策、共享证据信息、同时公布结果”的全流程配合经验，以成立权力中心的方式协调办案权力。

首先，由行刑机关联合成立企业犯罪执法与司法指导委员会。该委员会应当由最高人民检察院、最高人民法院、公安部、司法部、国资委、财政部、市监局等与企业监管有关的国家机关组成，还可以邀请工商联、律师协会等社会组织作为专家顾问机构。依据第三方机制的探索经验，在中央的统筹下，可以由各行刑机关基于合意，在法律赋权范围内，建立对应行政区划的四级管理委员会。中央层级委员会有制定平行执法细则、监督办理全国性重大案件、统筹管理下级委员会等权力，地方各级委员会负责协调当地行刑机关资源，指导辖区内企业犯罪案件的处理。委员会可以利用建设中的行刑案件信息共享平台，要求各级行刑机关在发现企业可能涉嫌刑事犯罪时，将案件信息上传至办案系统。如果本级委员会审查认为应当启动平行执法程序，则督促有关行刑机关立案，在确有必要相互配合的案件中，推动行刑机关成立专案组。这些案件主要包括企业涉嫌环境类犯罪、食品药品安全类犯罪、知识产权类犯罪等侦查技术性较强、取证难度较大的案件，也包括企业涉嫌逃税类犯罪、网络信息类犯罪、非法集资类犯罪等社会影响较广的案件。此外，由于平行执法程序涉及的权力主体较多，委员会还应承担纠纷解决者的职能，负责协调和解决行刑机关间的办案分歧，也负责监督行刑机关处理企业的执法异议。

其次，从案件调查、事实认定、处罚决定三方面明确行刑机关在平行执法过程中的独立与配合关系。在案件调查阶段，行刑机关应分别依照行政法和刑事法的规定独立开展调查和侦查。对于委员会认为有必要互相配合的案件，双方应以成立专案组的方式保持沟通和协作，以全面查明案件事实为目标，互相辅助证据获取、分享证据信息、交流专业意见、提供技术帮助等。一般而言，客观证据资料无转化障碍，行刑机关可以联合获取，避免重复干扰涉案企业经营，但应以独立的法定取证程序获取言词类主观证据。在案件事实认定阶段，行刑机关应遵循差异化的证据规则，独立认定案件事实。因为二者在证明标准方面存在显著差异，存在因证明程度没有达到定罪标准却能构成行政违法的情况，行刑机关需要独立判断。在处罚决策阶段，行刑机关仍需保持独立性，但应在作出结论前通过专案组征求对方意见，同时发布处理结果。对于没有成立专案组的案件，行刑机关要通过信息共享平台通报预处理结果，相互沟通、通盘考虑，再作出决定。若二者不能同时作出决定，后作出决定的机关要将基于同一事实的已有决定考虑在内。行刑机关的处罚决策需要统筹考虑罚款、罚金、吊销营业执照等处罚手段，明确处罚折抵的结果和理由。在此过程中，还需以维护社会公共利益为导向，对那些影响经济发展、积极配合调查、主动修复受损法益的企业，优先与其协商“捆绑式和解”，通过行刑合规考察实现同类违法犯罪行为的再犯预防。

最后，规范一体化处罚折抵方式。我国行刑法律的处罚标准重点关注人身类处罚措施，对于常适用于企业的罚款和罚金额度计算，没有细密化的裁量规则，所以难以进行处罚折抵。在刑事领域，不同于域外以基准犯罪等级叠加责任点数的计算方式，我国罚金刑量刑缺乏明确规范，特别是没有指引单位罚金计算的规则。〔27〕参见文姬：《我国罚金刑裁量方法的改进》，载《清华法学》2021年第6期，第45页。在行政领域，罚款额度的计算也存在相似问题。2021年新修订的《行政处罚法》首次增加第34条的新规定：“行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。行政处罚裁量基准应当向社会公布。”法律条文“可以”的非强制性表述只产生“法定的努力义务”，而绝大多数行政机关尚未公布该裁量基准。〔28〕参见周佑勇：《行政处罚裁量基准的法治化及其限度——评新修订的〈行政处罚法〉第34条》，载《法律科学》2021年第5期，第53页。在行刑处罚标准均缺乏量化细则的现实条件下，行刑机关在同时或先后作出处罚决策时，应在处罚决定中包含财产罚及资格罚的裁量说理，明确折抵额度和理由。

未来，在充分试验的基础上，中央层面的企业犯罪执法与司法指导委员会可以推动行刑机关联合出台统一规范，进一步明确平行执法制度的适用方式、配合规则、处罚裁量标准、处罚折抵额度等。

（三）明确行刑协作的涉案企业合规激励路径

在平行执法模式下，行政机关无需等到检察机关作出不起诉决定后再推进行政执法，而是可以与检察机关同时开展合规考察、配合作出合规从宽决定，一次性激励企业实现有效的刑事合规与行政合规。在《刑事诉讼法》建立企业犯罪附条件不起诉制度后，刑事合规考察期限可能长达数年，企业行政责任的处理不宜被长期搁置，形成行刑协作式的合规办案路径具有必要性。

首先，立法应明确合规是从宽处罚的法定事由。企业实现行刑一体的有效合规整改，应当既是被司法机关从宽的理由，也是被行政机关从宽的理由。第一，刑事法融入涉案企业合规改革的成果，需要修改《刑法》，将合规作为企业的法定从宽情节。刑事合规的实体法通说认为，企业事后实现有效合规整改能产生堵塞企业内部管理漏洞、赔偿被害人、恢复原状等法益修复效果，应当与自首、立功等量刑情节并列。〔29〕参见孙国祥：《涉案企业合规改革与刑法修正》，载《中国刑事法杂志》2022年第3期，第65页。因此，需要《刑法》赋权司法机关对事后合规的涉罪企业从轻、减轻或免除处罚。第二，《行政处罚法》应当将合规规定为处罚裁量因素。相较于目前轻微违法案件中“首违不罚”和“改正不罚”的规定，“合规免罚”和“合规不重罚”也可以成为确定的规则，即在将合规直接规定为“应当从轻、减轻或免除处罚”事由的同时，不允许对事后合规的企业判处较重的责令停产停业、责令关闭、吊销许可证件等行为罚和资格罚，保障事后合规企业回归市场的能力。

其次，以第三方机制为基础，建立行刑协作的合规监管程序。目前，不仅司法机关借助第三方机制实施合规监管、作出合规决策，行政机关也有相关尝试。例如，山东省威海市文登区市场监管局发布了《关于建立市场监管领域市场主体合规审查机制暨第三方监督评估机制的实施意见（试行）》，规定涉嫌违法的企业可以提出合规审查申请，由市监局委托律师事务所等专业机构，对该企业进行合规整改专项审查，审查认定违法情节轻微、积极整改到位、没有造成严重危害后，可以依法作出不予处罚决定。这种“合规免罚”的创新说明了第三方组织同时代为履行行刑合规监管职能的可行性。在涉案企业合规改革扩展至全国后，各地九部门联合组织和确定的专家名录库成员涵盖合规专业律师、行政监管人员、行业组织成员、专家学者等，这些专家组成的第三方组织既能够满足刑事合规整改的资源需要，也能够满足行政合规整改的专业要求。对于检察机关认为应当启动合规考察的案件，经委员会和专案组协调，行政机关应当同时启动合规考察，二者共同在专家名录库中选任专家组成第三方组织，由其代为完成合规监督评估工作，这既能减轻行刑执法压力，也能更好地保证合规整改的专业性。

最后，制定行刑一体的有效合规标准，指引企业通过一次性合规整改根除违法犯罪隐患。确定行刑一体的有效合规标准，符合国家执法的比例原则，也符合刑事合规与行政合规难以精确界分的现状。目前，我国组成第三方机制的九部门于2022年4月联合发布《涉案企业合规建设、评估和审查办法（试行）》，将涉案企业合规整改的目标规定为：“涉案企业制定的专项合规计划，应当能够有效防止再次发生相同或者类似的违法犯罪行为。”该规定明确了有效合规计划的“六要素”，意在将“违法”与“犯罪”一体化预防。但是，当前的标准以刑事合规为侧重点，还需要以专项合规建设经验为依托，丰富行政合规的细节要求。在反商业贿赂合规、数据合规、税务合规等常见专项合规领域，中央层级的企业犯罪执法与司法指导委员会应当协调各机关意见，探索制定行刑一体的有效合规标准，既建立阻却行为违法本质的管理措施，也通过转化节点的特别预警，防止犯罪“量”的累积。在行刑合规考察期届满时，该标准是行刑机关、第三方组织评估企业合规整改有效性的参考依据。

五、结语

随着市场经济规模的扩大，快速解决企业犯罪的刑事与行政责任是社会公共利益的需要，行刑衔接制度因造成非必要的办案停滞而呈现不足。我国当尝试引入域外通行的“行刑平行”制度，赋权行刑机关平行办理企业犯罪案件，并在疑难、重大案件和合规案件中全流程配合。然而，改革跨越法律领域，操作性难题较多，目前只能提出框架性构想。但是，此项改革意义重大，应以解决涉案企业合规改革中的行刑衔接问题为契机，探索建立既符合我国法律体系特征，又能与国际接轨的行刑平行执法程序，为提升企业犯罪的处理效率、参与国际执法奠定法律基础。