事业单位内部控制改进研究

李晓航 史晓欣

中国科学院沈阳自动化研究所

一、事业单位内部控制改进的重要性

内部控制是事业单位加强执行力的核心，是提高内部管理水平与管理效益，全面发挥社会服务职能的重要基础与必要前提。绝大多数的事业单位，是由国家拨款设立单位，除了要接受社会、公众等外部监督力量外，还要从“精”、“细”、“严”入手，做好单位内部监督管理。事业单位以提供公益服务为首要任务，完善内部控制管理体系可以提高资产完整性，统筹管理内部资源，实现财政资金使用效益最大化，促进公共服务良性发展。优化内控管理机制，改进内控管理办法，首先，可以有效加强事业单位管理标准的刚性，建立健全财务管理制度，实现基层权力监督全覆盖，让各级财务在阳光下运行，科学控制各项成本费用支出，有效避免铺张浪费、贪污腐败等违纪行为，进一步提升事业单位的综合管理水平以及财务风险防范能力。其次，可以优化内部管理机制，提高事业单位的综合管理水平。事业单位是社会公益活动开展的重要载体，多措并举，改进内部控制制度，有利于管理流程化、制度化，删减冗余程序，缩短审批流程，提高服务效率。同时，还可以进一步规范工作行为，坚持严肃、严谨作风，切实抓好各项工作的落地落实，防止财务投机、资金占用等问题。最后，事业单位的内部控制改进主要可以从两部分入手，即会计内控与管理内控。优化内部控制系统，可以有效规范资源信息获取途径，为财务数据的可靠性、完整性、及时性、真确性提供制度保障。与此同时，改进内部控制机制，有助于提高决策评估与预测的科学性，细化、分解工作目标，清晰岗位界限与权责，强化“百姓至上”、“为人民服务”的责任担当。

二、事业单位内部控制存在的问题

(一)内部控制意识不全面

事业单位的资金来源大多由国家财政直接拨款，其经营目标与企业存在本质性差异。事业单位不以营利为主要目的，没有经济压力。这一特殊属性，使事业单位从上到下都缺乏“居安思危”的风险意识，倾向“墨守成规”，对于新鲜事物本能地存在抵触情绪，对于内部控制亦是如此。这就导致了事业单位的内部控制管理意识薄弱，各部门、各组织对风险管理不够重视。事业单位管理层是内部发展的中流砥柱，领导者认为内控仅仅是一种监督手段，那内控体系形同虚设在所难免。基层人员循规蹈矩，按照经验办事，财务部门内控意识不全面，业务部门超预算、不预算支出成为惯例，内控工作难上加难。例如，由于预算编制不合理，内控意识薄弱，内控制度不完善，资金分配随意性大，甚至出现“谁先申请，谁先用”的混乱局面，导致有些部门的项目资金闲置，而有些部门的资金严重紧缺，无法正常开展业务。内控意识不强，内控认知不全面，造成事业单位的内控活动实施条件不完善，内控实施效果差强人意。

(二)内控信息化建设不足

随着信息科技的飞速发展，“互联网+”走进各行各业，许多事业单位的信息管理系统基本完善，建立了内部控制信息平台。然而，由于我国事业单位的内控信息化建设时间不长，相关模块开发、系统升级等还处于摸索阶段，尤其是在资产管理、合同管理以及项目管理等方面还存在许多缺陷，亟需完善。同时，内控信息管理平台的用户体验感有待加强，操作系统的便捷性仍需加强，用户对减少人工劳动量，解放生产力上的效果不甚满意。比如说，内控系统与政府会计核算的契合性不高，各个模块无法全面实现互通互联，信息传递不及时、不对称，影响事业单位内部控制的管理效率。此外，软件升级也是一个大问题。大数据时代，信息技术更新迭代，而事业单位内控信息化建设资金需要层层审批，且需要与上下级业务对接。信息技术更新不及时，制约事业单位内部控制效率与效益的提升。

(三)内部控制机制不完善

第一，事业单位应结合自身的组织架构以及业务范围，建立健全内部管理机制，为内部控制策略的组织开展营造良好环境。然而，由于事业单位体制的特殊性，有很多事业单位疏于内部控制管理，即使建立了内控体系，也存在各种各样的问题，比如，权责不清、岗位设置矛盾、内控审计人员专业素质低等。内部控制的建立与完善，离不开财务人员的支持，如果财务人员并不具备过硬的业务能力，不仅影响财务与业务的融合与拓展，还会严重影响内控进程与结果。另外，有些事业单位存在一人多岗、身兼数职或者一岗多职、权责不清等问题，影响工作积极性，导致工作倦怠、拖沓，一旦出现问题，关联人员互相推诿，无法追责，严重影响事业单位内部控制的执行效率与效能。部分事业单位出现“口号重于实际”、“管下不管上”、“形式执行、实际放行”等现象，内控体系流于形式，对运营管理的约束与监督职能成为空谈。第二，内部控制贯穿于事业单位运营的全过程，对各项业务以及资金运动均有着直接影响。从整体而言，事业单位的内部控制体系初见成效，但执行力度有待加强，内部控制措施欠缺实效性，存在与实际脱节、不便于操作等问题。此外，宣传工作不到位，有些人员认为内控只是审计人员的工作，与自身关系不大，这种错误认知导致内控执行的主观能动性不高，相关制度与措施难以顺利落地落实，内控方案执行不严格，影响内控效果及其职能作用。内控要坚持“人人参与”、“人人有责”的理念，而如何参与、如何执行则需在摸索中前进，实践中改进，反思中提升。

(四)内部控制监督不到位

监督是制度运行的根本保障，事业单位的内部控制监督体系是其提高内控执行力、发现内控问题、加强内控建设、改进内控机制、规范内控流程的重要途径。监督不到位，就会出现这样或者那样的披露，引发内部控制与管理的问题。因此，内部控制监督举足轻重，对事业单位的健康、可持续发展有着重要的促进意义。

监督可以分为内部监督与外部监督两种。一方面。事业单位的内部监督主要是指事业单位自身设立的内控监督结构，如内部审计部门、纪检监察部门等。由于很多事业单位的管理者并没有意识到内部控制监督的必要性，将内控与内控监督混为一谈，没有设置单独的监督机构，导致内审有失偏颇，无法真实反映单位存在的实际问题。与此同时，绝大多数事业单位的内部审计、纪检监察与业务执行及其管理部门属于同一行政级别，甚至有一部分事业单位存在“一人多岗、一岗多职”的情况，由同一结构负责单位内部的审计、纪检、检查等工作，劳动力少、工作量大，对内控执行的监督力量十分有限，难免会出现监督不到位的情况。究其原因，主要有以下几点：第一，内控监督制度不健全，监督工作无法可依、无章可循；第二，监督条件差，管理者对内控监督不重视，影响内控监督与内控制度的执行效果；第三，监督人员缺乏责任心，事业单位的审批流程冗余，需要各级领导层层审批。权力不下放，导致监督权责不清，监督人员存在懈怠心理；第四，监督信息化水平滞后，通常是在问题出现后，才进行监督与追责。事后监督，对于已经造成的损失于事无补。另一方面，事业单位的外部监督的重心聚焦于财政资金的使用与监管，导致内部监督以内控制制度建设为核心，对内控制度执行的有效性、内控制度的规范性不够重视，内控改进与完善流于形式。此外，内控监督内容模糊、监督制度可行性不强等，也在一定程度上影响了内控监督效果。

(五)内部控制执行不规范

第一，事业单位各部门各司其职，部门间缺乏有效沟通，业、财对接不畅，导致业务部门对预算编制与管理持消极工作态度，无预算或超预算安排支出的现象屡见不鲜，预算管理“治标不治本”，预算控制流于形式。虽然，将预算执行情况与绩效考核挂钩可以起到一定积极作用，但由于部分事业单位的绩效管理机制不健全，与内部控制和预算管理的相关制度有待补充、完善。预算执行不到位，绩效考核不严格导致事业单位的内部控制效果不佳，内控制度浮于表面、疲于应付。第二，事业单位的内部控制管理要以业务范围为依据，内控的最终目标是要融于实际业务活动中来。由于各类型事业单位的业务与职能不尽相同，故而在业务层面无法遵循统一的标准，内控制度的建立与完善需要事业单位自身摸索、实践。部分事业单位为获取国家资源，虚报、谎报资金需求，或者随意挪用专项资金，导致国有资产闲置、财政资金浪费，增加财务投机风险。第三，事业单位的资产管理、采购控制以及费用收支的内控流程不规范。比如，固定资产使用不合理、采购验收不严格、资金分配不科学，导致项目管理不规范，供应商背景调查不充分，费用报销超标等，内部控制质量低下，内控审计、监督、控制等职能无法发挥。

三、事业单位内部控制改进的对策

(一)提升内部控制意识

事业单位的内部控制想要达到理想的目标，需要从上到下、齐心协力、配合协作。不论是管理层还是基层人员都要有全面的内控意识，只有“人人参与”、“人人尽责”，才能切实保证事业单位内部控制管理的执行效益。因此，应加大宣传力度，大力开展相关法律、制度、政策以及技能的普及，拓展工作人员的内控知识面，以调动全员实施内控方案的积极性，为内部控制管理体系的建立健全奠定良好的群众基础。与此同时，要重视内控团队建设。一方面，要完善人才聘用、选拔与晋升制度，将专业能力与职业素养纳入财务岗位的用人标准之中。健全绩效考核指标，建立激励长效机制，为事业单位选对人、用好人、留住人营造良好的制度环境；另一方面，要重视在职培训。事业单位应结合自身业务特点，定期组织讲座、培训等活动，提高财务人员、内审人员的内控专业素质。

(二)加强内部控制信息化建设

计算机技术与互联网科技的快速发展，使事业单位的内部控制体系机遇与挑战并存。科技创新，改变了传统的管理理念与管理模式，事业单位也开始利用互联网思维解决内部控制矛盾，加强信息化建设，完善内部控制管理系统，打破了传统面对面集体决策的时间与空间限制，为内部控制决策的落实落实营造良好环境。其次，要善于利用信息共享平台，提高内部控制管理的实效性，这对系统开发企业提出了更高的要求。内控系统要不断开发、升级，要结合事业单位的职能、业务特征，有针对性地优化模块功能，以提高用户满意度。同时，要加强各部门间的互联互通建设，提高各系统间的信息对称性，使政府会计核算与事业单位的内部控制信息系统实现“无缝对接”，构建同步、实时的内控信息平台。此外，要注重财务与业务部门的有机融合，加强财务部门与单位其他部门的粘性，提高信息传递的真实性、及时性、可靠性，统筹配置内部资源，提高资源整合效益，进而提升内部控制质量。

(三)健全内部控制机制

首先，更新领导层的内控管理理念。要在熟知内控管理制度的基础上，掌握内控管理方法，以提高内部控制机制的规范性、科学性、实效性。内部控制制度的实施要先梳理好管控环节的顺序，确保所有环节得以有效衔接、顺利开展，以提高实际运行效率。其次，要提高岗位设置合理性，完善不相容职位分离制度，促进金决策、执行与审计工作相互牵制，形成权责明确、规范治理的政治环境，为事业单位内部控制管理制度的落地落实奠定坚实基础、最后，要注重提高内控制度的可操作性。事业单位的内控制度编制部门要加强与业务、财务等部门的沟通，要全面了解事业单位对于内控的实际需求，有效避免因制度缺陷引起的不必要的摩擦。同时，还要积极分析、善于总结内控制度在实施过程中存在的问题，并将其及时上报、反馈给有关部门，以优化、调整内控方案，保证执行效果。在此基础之上，还要对岗位、权限、人员等因素进行综合考量，细化、分解内控目标，完善内控制度，针对无法解决的问题，可以高薪聘请专业人员答疑解惑、协调处理。

(四)强化内部控制监督

内部控制是监督、管理事业单位各项资金运动的有效途径，虽然内部控制本身就是一种监督形式，但并不能将内控与内控监督混为一谈。监督是内控制度有效执行的重要保障，也是评估事业单位整体管理水平的重要指标。事业单位的内控监督体系就是要对内控机制建设、实施、管理、改进等情况进行检查与纠正。事业单位要和各个监管部门建立良好沟通关系，打通信息共享渠道，建立闭环监管体系。条件允许的事业单位，可以外聘审计事务所等专业团队对其内控制度建设与内控方案实施等环节进行科学指导与监督，以便及时发现问题，及时解决，进一步改进内部控制机制，为内控效益的提升奠定良好的生态环境。此外，内部审计部门也是事业单位内部控制监督的重要载体，事业单位要注重审计机构的权威性、独立性，要做好权责分离，加强审计人员的专业培训，整体提升内控监管能力。内审部门要定期组织内控活动审核，对内控制度的可操作性、合理性、规范性等进行综合评估，系统评价，查缺补漏，改进不足。

(五)规范内部控制流程

事业单位的内部控制与管理最终要在业务活动中实现，因此，从业务层面出发，规范内部控制流程是确保事业单位内部控制工作顺利开展的重要基础与必要前提。流程不清晰、不完善，内控岗位的工作人员就会“手足无措”，容易犯错误。因此，事业单位要做好内控流程控制，以防患于未然。以预算管理为例，事业单位在预算编制阶段，首先要明确预算目标，要对部门申报数据进行合理化审查，以保证预算制度的可操作性。在预算执行阶段，业务部门要与财务部门加强沟通，严格执行财务预算的安排与部署，必须做出调整或优化的，要经过开会研讨或者线上审批同意后，方可执行。同时，还要规范预算管理与绩效评价流程，评估、监察预算执行情况与任务完成情况，分析执行与目标的差距，并提出针对性措施，改进预算内控制度。此外，事业单位要规范资金管理流程，将项目费用、采购、报销、合同等申请纳入内控控制范畴，对于超预算、无预算的收支业务一律不许拨款，提高资金收支流程的规范性，健全业务流程控制机制，为事业单位内部控制制度的建设与实施奠定良好基础。

四、结语

综上所述，事业单位是由国家财务拨款设立的社会公共服务机构，完善事业单位内部控制机制，提高内部控制质量，这既是提高社会服务职能的内在需求，也是强化事业单位监管职能的重要手段。为强化“百姓至上”、“为人民服务”的责任，确保公共服务事业健康、有序运行，事业单位应提升内部控制意识，切实加强内部控制信息化建设，健全内部控制体系，加大内部控制监督力度，规范内部控制流程，删减冗余程序，提高服务效率。有效加强事业单位管理标准的刚性，建立健全财务管理制度，实现基层权力监督全覆盖，让各项经济活动均在阳光下运行。