一渠六河连通综合治理工程PPP项目的实施

张猛

（开封市城市河道事务中心，河南 开封 475002）

1 引言

开封市政府在响应党的“十八大”报告提出的“大力推进生态文明建设和绿色产业建设，建设美丽中国”“实施重大生态修复工程，增强生态产品生产能力，强化水、大气、土壤等污染防治”的号召下，在树立和践行习近平总书记提出的“绿水青山就是金山银山”理念的大背景下，根据《开封市城市总体规划》（2011-2020）有关中心城区沿护城河形成环城公园带状景观绿地，为城市提供生态保护屏障的设想，提出并启动了一渠六河连通综合治理项目。

2 项目运作

2.1 项目简况

一渠六河连通综合治理工程是开封市水系总体规划和“十湖连通”的重要组成部分，也是“黑臭水体治理”“四水同治”和“百城提质”的重点工程。“一渠六河”的水源主要是黄河水，其补给途径是：沉淀过的黄河水经西干渠引入开封黑岗口调蓄水库，再经北护城河流入东、西护城河，又经利汴河流入龙亭湖等老城区湖泊，实现城墙内外河、湖贯通。“一渠六河”一渠指黑岗口灌区西干渠，六河指东护城河、西护城河、南护城河、北护城河、利汴河和惠济河。项目建设范围包括东护城河、西护城河、南护城河、利汴河和惠济河，治理河道总长度12.50 km，还包括东干渠和东郊沟两条河道的黑臭水体治理，约12.30 km。建设内容包括河道整治工程、河道建筑物工程、景观工程、桥梁工程、控源截污工程、水质生态修复工程6 部分。一渠六河连通综合治理工程是城市基础设施的一部分，投资大，是开封市投资最大的水利工程，社会效益显著，适宜采用政府和社会资本合作模式建设。为贯彻落实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神，拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式，开封市政府决定采用政府和社会资本合作的模式即PPP 方式建设一渠六河连通综合治理工程。项目概算总投资25.90 亿元，其中：建设征地与移民安置投资13.50 亿元，工程费用11 亿元，建设期融资利息1.40亿元。

2.2 建设运营模式

一渠六河连通综合治理工程采用开封市人民政府和社会资本合作的PPP 模式中的BOT 模式进行建设。项目合作期包括建设期和运营维护期，建设期内完成工程建设，并经完工验收合格后，可投入使用，进入运营维护期。项目签约合作期为20年零1个月（含工程建设期2年零1个月，运营期18年）。

2.3 资金筹措

项目总投资25.90亿元，项目公司投入资本金7.80亿元，占总投资的30%，项目资本金投入外的资金缺口部分由项目公司通过融资解决。PPP 合同签订后，项目公司就同时与农业银行、国家开发银行等十几家银行积极对接谈判，经过认真比较，核算成本，合作双方签订融资协议，项目公司最终向交通银行融资4.40亿元，向农业银行融资13.70亿元，及时解决了项目资金问题。

2.4 项目实施

开封市政府授权开封市水利局作为项目的实施机构，通过公开招标选取了中国城市建设研究院有限公司和黄河勘测规划设计有限公司两家联合体设计单位。2017年2月，市发改委批复项目可行性研究报告，2017 年4 月，开封市政府批复PPP项目实施方案。开封市水利局开始了社会资本方的选取工作，采取公开招标的方式选定开封市水务开发建设有限公司作为社会资本方，并签订PPP项目合同。开封市水务开发建设有限公司公司于2015 年6 月注册成立，注册资本9 600 万元人民币，由开封市国有资产监督管理委员会出资，属有限责任公司（国有独资）。公司主要经营范围是：对新建改建水利工程、滩涂地整理、供水工程、污水处理、新农村建设的项目及开封市水系规划建设项目、水务一体化项目进行开发建设、经营管理。

为实施该项目，开封市水务开发建设有限公司成立项目公司开封市一渠六河工程建设管理有限公司，负责项目的融资、建造和运营。为推动项目顺利实施，开封市人民政府专门成立了“一渠六河”项目指挥部负责项目的统筹协调，由常务副市长任指挥长。2017年6月，开始房屋征收工作，开封市采取了“阳光征收”“包干明奖”等措施，仅用两个月，就完成了涉及5个市辖区2 200 户的征收拆迁任务。2017 年8 月15 日工程正式开工建设，在参建单位的共同努力下，克服扬尘管控和新冠疫情等诸多不利影响，2020年12月工程完工并通过了完工验收。

2.5 项目回报

一渠六河连通综合治理工程属于不具有向最终用户收费机制的公益性水利和市政工程，在项目中投入的资本性支出和运营维护成本采用“政府付费”的回报机制。项目的全部建设成本包括水利工程费用，截污工程费用，水利生态提升改造工程费用，护城河桥梁改造及新建工程费用，市政管线改造工程费用，环境保护费，水土保持费，建设征地与移民安置投资，建设期利息。经市审计局出具的竣工决算审计报告确认的项目全部建设成本作为计算政府方支付服务费的唯一依据。社会资本通过获取政府付费（包括可用性服务费和运维绩效服务费）的方式收回投资，并实现合理的投资回报。2020 年12 月，项目通过了完工验收，进入运营维护阶段，2021年初项目通过了绩效评价，政府当年开始按约付费。

3 项目借鉴价值

3.1 运作规范

一渠六河连通综合治理工程PPP项目从开始就规范运作，政府方通过公开招标择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则签订PPP 合同，明确责权利关系。政府方作为监督者和合作者，尽力做好项目征迁协调和监管工作。社会资本方充分发挥人才、融资和建设、运营管理优势，积极推进项目设计、建设、投资、融资、运营和维护，项目完建验收后，进行运营维护，通过年度政府付费，获得合理回报，项目合作期满收回成本，获得一定收益，合作双方实现了双赢。

3.2 效益显著

一渠六河连通综合治理工程PPP 项目从谋划到建成运营用了仅仅3年时间，工程通过引入社会资本改变了长期以来单一以政府投入为主的水利投融资模式，通过BOT 模式减轻了政府当期财政支出压力，平滑了年度间财政支出波动，既防范和化解了政府性债务风险，又办成了政府多年想办而未办的事。为加快推进水生态文明建设，开封市把生态文明理念融入水资源开发、利用、治理、配置、节约、保护的各方面和水利规划、建设、管理的各环节。一渠六河连通综合治理工程融合水安全、水环境、水景观、水文化、水经济五位一体的河流生态系统建设模式，构建了良性的城市河流生态系统。工程建成后进一步完善了开封市城市防洪排涝系统，控制河道污染，改善了开封市护城河水环境状况，丰富沿河绿地景观类型，效益上既有防洪、生态等社会效益又有景观旅游收入等经济效益。工程构建了良性循环的水生态系统，大大提高了城市品位。

3.3 关注度高

一渠六河连通综合治理工程PPP 项目成为中国首个黑臭水体治理示范城市项目，被财政部列入全国第四批PPP示范项目之一，并在住建部举办的经验交流会上作为典型案例进行推广。项目实施期间四上央视，两登央视《新闻联播》，新华社、光明日报、经济日报等中央媒体也密集报道了开封“一渠六河”建设中的经验和做法。

4 结语

一渠六河连通综合治理工程是政府和社会资本合作（PPP）的典型项目，项目运作规范，政府和社会资本方按照项目合同的责权利各司其职，通力合作，破解了投资、融资、建设、运营维护四大难题。项目的建成有效改善了生态文明和环境保护建设效果，取得了很好的生态效益、经济效益和社会效益，开封市把建设“一渠六河”作为“四水同治”的重要抓手，打造了集引水、蓄水、防洪、补源、灌溉、生态治理、景观建设于一体的综合性水利工程，践行了习总书记的生态文明思想和黄河流域生态保护和高质量发展战略，具有较高的示范意义。