农村土地经营权抵押贷款发展研究——基于巴东县的实践数据

赵瑞琦

(长江大学经济与管理学院，湖北荆州 434023)

土地“活”，则农业兴。农村土地经营权抵押贷款对于盘活农村土地资源，破解农户融资难，推进土地适度规模经营效果显著[1]。农村土地经营权抵押贷款是一个关乎民生的课题，发展好农村土地经营权抵押贷款，对提升政府公信力、提高农民收益有着至关重大的意义，是乡村振兴的压舱石[2]。关于农村土地经营权抵押贷款的研究，成果较多，主要集中在3个方面：一是关于农村土地经营权抵押贷款发展现状的研究，大多数农户土地经营权抵押贷款需求意愿强烈，且意愿与收入水平之间不存在因果关系[3]，农村土地抵押贷款的主要受经营者年龄、土地面积、资金需求状况、学历、政策了解状况等有关[4]，目前抵押物的价值评估机制有待完善，缺乏专业人才和评估标准[5]。二是关于农村土地经营权抵押贷款风险的研究，从法律的角度看农村土地经营权抵押贷款面临的抵押风险、评估风险和操作风险[6]；从金融供给侧结构性改革视角下看存在抵押申请流程复杂、重复抵押率高、业务的可持续性不强等问题[7]。三是关于土地经营权抵押贷款模式的研究，分别有4种主要模式：①武进模式——土地经营权直接抵押；②平罗模式——存地证直接抵押；③同心模式——合作社反担保；④江津模式——担保公司反担保[8]。近年来，湖北省巴东县为加速盘活现有农村土地要素、解决农村偏远地区融资困难，积极探索农村土地流转经营权抵押贷款，对创新农村土地制度、改革农村金融体系、拓宽农村市场主体融资渠道起到了巨大的推动作用。

1 巴东县农村土地经营权抵押贷款的现状

1.1 土地资源丰富，抵押贷款需求增加巴东县坐落于湖北的西部，常使用耕地面积约6.064 hm2，地理形状呈南北狭长，属于亚热带季风区，四季变化明显，水、光、热分布垂直差异明显。海拔最高3 000 m，最高相对高差有2 938 m，拥有不同类型的山地型小气候。土地类型多种，适应不同类型的植物生长，县内经济产业支柱是农业，主要群体是农民，以种植玉米、土豆、柑橘、茶叶、烟叶、贝母、木瓜等为主，农业生产多数呈规模化，利用土地经营权进行抵押获取流动资金的需求逐渐增大[9]。

1.2 土地经营权抵押贷款制度不断完善近些年来，巴东县土地经营权抵押贷款模式不断完善，从开始雏形的初现到指导意见的讨论，最后形成制度性的文件。制度形成前期，主要是与巴东农村商业银行、恩施村镇银行巴东支行合作，在对县内农村地区的土地摸底统计，高质量高标准地完成农村土地确权、登记、颁证的基础上，通过对农户、合作社、龙头企业等需求者进行上门走访、核实，结合其自身信用，银行仅给予相对性的信用支持，额度较小，一般在10万～30万元。制度形成后，可以农村土地经营权抵押来获得贷款额度，额度可超过200万元。对于特别优质的需求者，可以通过土地经营权+担保的形式，得到相对额度更高的需求资金。

1.3 政府靠前对接，金融机构主动服务巴东县组织协调服务专班，出台了《农村土地经营权抵押贷款工作流程》《农村土地经营权价值评估办法》,明确土地流转抵押登记、解除抵押、抵押资产处理、风险补偿金等全流程的具体工作细则。明确在公平公正的基础上，以县农业农村局颁发的农村土地流转经营权证为依据实施价值评估，农户和银行自行协商选择评估方式，主要有银行自行评估、银行和农户谈判协商评估、银行委托有资质的第三方评估[10]。县农业农村局、县金融办、各银行机构抽行业精英负责农村土地经营权抵押贷款工作联络，由各银行分片、分批选择试点乡镇、试点企业，县农业农村局负责指导规范开展土地经营权确权、流转、抵押等具体工作[11]。

2 巴东县土地经营权抵押贷款存在的问题

2.1 融资机制不完善，专业性指导欠缺一是规范性文件出台滞后。巴东县是农业大县，农民靠土地吃饭，多数农民手中均有肥沃的土地，由于没有指导文件，很长一段时期，土地经营权抵押贷款进展一直处于滞后状态，影响农户发展积极性。二是统筹协调不够。土地经营权想要通过抵押的方式获取资金，必然要涉及县乡村的相关单位部门，主要有县农业农村局，县金融办、金融机构，乡、镇人民政府、村民委员会，单位部门间的主责业务不明确，联动机制不健全，达成合作的银行也只有县农商行、恩施村镇银行巴东支行两家，导致土地经营权抵押贷款不能高质高效完成。目前，巴东县的土地经营权抵押贷款仍然处于起始阶段，在此之前均没有出台正式指导文件，专业指导人员有限，农户普遍不知道具体如何操作。虽然现有专班人员专责服务，但需求大，工作人员严重不足，专业性指导严重欠缺，挫伤农民的发展意愿。

2.2 宣传力度不够精准，接受能力有限农户发展农业生产的资金，往往通过传统的亲朋好友之间的借贷自筹资金。由于土地经营权抵押贷款的模式宣讲不到位、不及时、不细致，导致农户普遍对新的获贷模式了解不到、了解不彻底、了解不详细，即使农户有贷款需求，因为不知道土地经营权可以抵押贷款，而不能扩大生产，严重影响了农户的生产发展。巴东地处偏远，群山环抱，区域内的农户大都是“吃饭看天、生存靠地”，多数是在家里以种地、养殖为主，没有受过高等教育，多年以来一直自给自足，也比较容易满足，存在很多的农户都没有和银行发生借贷行为，只是单纯地往银行存钱，觉得贷款有压力，不愿意接受通过土地经营权抵押贷款的模式来扩大农业生产[12]。巴东县的传统农业主要是玉米、柑橘、茶叶、烟叶，农户大都以此为生。然而在经济飞跃发展的快车轨道上，传统的农业种植生产已经显得滞后，农户普遍没有其他发展意愿，满足于现在的生活水平，不愿意通过土地经营权抵押贷款来扩大生产，增加收入，提高生活质量。

2.3 不确定风险较大，资金监管缺位由于巴东县主要的产业均是农业，所以县内多是以农民为主，农业发展存在一定的风险，主要是自然风险、技术风险、市场风险，尤其是常态化疫情防控时期，农户往往是保守的心态，更加愿意安于现状，发展信心不够，觉得用土地经营权抵押的贷款来扩大规模风险比较大。作为整个环节的“最后一关”，也是最核心的部分，就是资金的使用情况，因为资金监管有缺位，农户不能充分利用土地经营权抵押贷款的资金来发展农业生产，或是挪为他用，这就是本末倒置了，反而给农户增加了还款的负担，影响农户的信用。

2.4 流转土地意愿不强，信息平台缺失土地的经营权抵押贷款中，一部分是农户承包地，他们通过土地经营权抵押贷款来发展生产。另外一部分是农业经营者通过流转获得他人的土地，进而通过土地经营权抵押贷款来发展生产，但是这一部分往往受限制。由于土地是农民祖祖辈辈传下来的“命根子”，都视若珍宝，有的物尽其用发展农业生产，通过土地抵押贷款来扩大农业发展，有的则是不能够充分利用。不能充分利用体现在两方面，一方面是因为客观上的原因，家里无劳动能力等；另一方面是主观上的其他原因，也不愿意流转给他人，导致资源浪费，影响土地经营权抵押贷款的发展。虽然现在土地经营权抵押贷款的指导性文件不断完善，但是目前信息平台依然薄弱，没有专门的平台、专门的人、专门的渠道服务，往往存在“买家找不到卖家，卖家找不到买家”的情况，往往是需求者自己登门询问，或是道听途说知道流转信息。

3 巴东县农村土地经营权抵押贷款的对策建议

3.1 完善机制建设，加强专业性指导要深刻认识到土地经营权抵押贷款的重要性、紧迫性、时效性，在政府的引导下，严格明确县农业农村局、县金融办、金融机构等部门的责任，建立责任清单，健全联动机制。以市场导向为基础，强化政策宣导，严格土地经营权流转、贷款准入、贷款抵押和风险处置，坚持不改变农村经营土地农业用途性质，充分保障农民基本生产生活条件，激发农户的主动性，完善体制机制的建设。制度的制定靠人，具体的实施还是要靠人。服务专班要及时更新知识，跟紧上级的文件精神，不仅要加强自身的业务水平学习，也要做好、做细、做实土体经营权抵押贷款的服务工作。政府部门要不断培养专业性人才，加强对需求者的指导。同时，培养一批知识农户，也可由农户指导农户。

3.2 加强宣传引导，破除传统观念县、乡、村3级人民政府、主管部门要广泛运用线上的长江巴东网、巴东发布公众号、小组微信群等强化政策宣传。线下通过屋场院子会、小组会、发放政策明白卡、驻村工作队走访等形式无死角地覆盖宣讲。充分调动种养殖大户、龙头企业、合作社参与土地经营权抵押贷款的积极性，高效高质盘活土地资产。农户不能仅满足于当下自给自足的生活，要向更美好的生活奋斗、努力。要清醒地区分钱存银行保值、用贷款发展生产可以升值的不同，银行既可以存钱也可以贷款，要充分利用银行的贷款发展生产。认清银行的属性，接受土地经营权贷款发展生产的可行性[13]。激发内生动力，在乡村振兴的时代，农户已经拔掉了贫困的根子、摘掉了贫困的帽子，要向往更好的日子。中国已经全面脱贫，能吃饱穿暖已不是问题，农户应该跟上时代的步伐，不应仅满足于当下的生活，要激发自身的内在动力，撸起袖子加油干，大力发展农业产业，增加更多的收入。

3.3 强化风险防范，加强资金监管一是引导申请农村土地经营权抵押贷款的市场主体办理与其经营规模、风险程度、贷款额度相匹配的农业保险。发挥好农业保险的保障功能，大力支持保险机构全方位地开展各种政策保险，根据巴东县的实际情况，开展具有地方特色优势的农业保险，让现有的特色农业保险产品提档升级，覆盖面更广，合作的保险机构要把服务放在第一位，高效率地完成理赔业务，在需要履行理赔的责任时，及时按照合同中的约定足额快速赔偿。二是政府部门要培育一批农业能人，邀请科研院所的专家加强对农户的专业培训、指导，使其成为农业大户，让一部分农业大户带动另外一批人。三是政府要做好市场的宏观调控和支持农业工作，及时根据市场行情做好价格保护的稳定调控工作。四是保持土地性质不变、耕地红线不破的底线，建立农村土地经营权抵押贷款风险补偿机制和抵押物处置机制，尤其是巴东县弘毅融资担保有限责任公司，要切实履行国有企业的责任和社会担当，确保国有资金不流失、农民资产不减值，切实防控风险，确保平稳有序推进。一方面，金融机构不仅要建设覆盖农村网上金融综合对接服务平台，实现农村金融线上宣传，不断探索实现农村入地经营权抵押贷款线上申请、线上审批和线上发放，切实提升农村金融服务质量和效率[14]。另一方面，要做好资金使用监管。发放贷款前期要充分掌握需求者的实际情况、深入田间地块调查，根据需求者的规模发放相对应的贷款；发放贷款后，仍然要对此笔贷款的流向做好监管，同时建立一套完善的农户信用库，对资金没有专用、长期未履行还款义务的列入黑名单。

3.4 鼓励土地流转，健全信息平台稳定农村土地承包的关系，维护农村土地流转双方的合法权益，保障农村土地流转经营权流转，促进土地规模化经营，完善配套服务流程，使贷款的手续更简便，操作更人性化[15]。巴东县政府要优化营商环境，减少中间环节和流程，在县政务中心设立专门窗口服务农户，同时要做好区域内农村土地经营权的登记、备案、发放等工作，各乡镇政府应协作做好相关工作，促进土地流转工作高质高效推进[12]。土地承包经营权的农户应当将闲置的土地流转给需求者，做到物尽其用，充分发挥土地的价值属性。农户将土地流转给他人后不仅不会丧失对此块土地的承包权，还可以因此获得一笔相对应的租金，流转土地对供求双方是双赢的结果。健全农村土地经营权登记流转信息平台，要充分通过各种渠道实现信息共建、共享。线下主要是以走访入户、小组会、屋场院子会、村民大会、支部主题党日活动等形式做好信息收集、展示、传播，同时要做好线上共享，通过微信公众号、微信小组群等形式发布供求信息，实现人人共享资源，人人共建平台。