后疫情时代第三次分配均平度的审计评价指标体系的构建

崔双玮 刘纤辉

(南京审计大学)

一、引言

党的十九届五中全会以来，党和国家更加重视慈善事业的发展。疫情暴发后，我国社会收入差距进一步拉大。平均工资最高行业(多为资本密集型企业)与劳动密集型行业员工工资差距也越来越大。[1]习近平总书记在中央财经委员会第十次会议上指出要在高质量发展中促进共同富裕，正确处理效率和公平的关系，构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排，进一步强调了第三次分配对我国现阶段经济社会发展的重要意义。

二、文献综述

随着第三次分配的发展规模不断扩大以及受众群体的增加，更多学者关注第三次分配的监管问题。社会工作督导和评估可以规范第三次分配实践路径（莫腾飞等，2022）。加大慈善捐赠公开透明度和税收政策优惠力度可以加强慈善的监督与管理（李健，2022），设立激励制度与完善相关制度有利于第三次分配的制度化（王杨和邓国胜，2021），独立的第三方评估机构在西方发达国家已经被证明是促进慈善组织健康发展，提升慈善组织公信力的一个重要监督机制（杨文森，2013），慈善组织必须接受捐献者及相关利益者的监督（阎联飞，2013）。这些研究都是对第三次分配的监管现状进行思考，对于分配结果的公平性、合理性涉及甚少。从审计角度讨论对第三次分配均平度的评价标准实际上正是对分配结果的评价监督，可以从民意反应、资源利用效率、年度会计审核结果和慈善机构诚信度等多角度进行。为第三次分配审计评价建立指标将有助于推进第三次分配公平化，进一步促进共同富裕。基于该逻辑，本文主要在后疫情时代背景下讨论第三次分配均平化的审计评价方法及其现状，提出评价指标应遵循的原则并建立评价指标体系。

三、第三次分配均平化的监督评价现状

随着更多的社会资源流入第三次分配系统，外部审计监督成为衡量第三次分配实际效果和揭示现存问题的关键一环。虽然近年我国慈善市场规模有较大提升，但是分配的均平度和物资的应用效率仍不令人满意。加之疫情的间歇暴发导致一些家庭陷入暂时性贫困、部分地区因环境不确定而不能全面恢复经济发展，第三次分配要实现及时、公平的难度变大。目前我国相关法律和慈善监管制度主要包括：（1）年检制度。慈善机构的登记管理部门抽取一定比例的慈善组织通过专项审计等方式进行检查，重点检查专项基金、信息公开、业务活动、内部治理、对外投资等方面。对于检查中发现的问题，监督部门要责令慈善组织（基金会）及时整改；情节严重的，要依法进行处罚。对未认定为慈善组织的基金会，监督部门应当依法出具年度检查结论，并通过公告等方式向社会公布。[2]（2）重大活动报告制度。2018年民政部规定慈善组织或社团在进行重大业务活动时应当向管理部门报告时间、人员、金额、地点等。[3]（3）信息公开制度。慈善组织应向主管部门报告接受、使用物资状况并将相关情况以适当形式向社会公布。（4）财产管理制度。慈善组织的财产主要有三类，一是慈善组织设立时接受发起人的捐赠、资助的创始财产。二是设立后从社会或者从他人通过募集、接受捐赠，增加了慈善组织的财产。三是其他合法财产，包括慈善组织会员缴纳的会费、政府购买服务的资金、保值增值的财产以及通过提供服务或者出租、出售资产获得的收入等。慈善组织需依照法律法规和章程，按照捐赠方案协议且以慈善为目的使用捐赠财产，不得内部分配、占用，不返还[4]。（5）法律责任制度。当慈善组织出现违反法律或严重违反章程的行为时，管理机关有权依据法律法规给予慈善组织或其负责人行政处罚。目前我国对慈善组织的监督主要是管理机构监督和组织内部监督。[5]

总览上述内容不难看出第三次分配结果均平度的审计制度尚未形成，而它们却是第三次分配发挥作用的重要因素。目前我国大部分慈善机构不能有效结合各异的情况和条件来提升效益和效率。正如在对贫困地区或人口进行资助时出现“一刀切”现象：对贫困户不划等级地“平均化”处理，对贫困地区无针对性帮扶，最终影响了公平程度和慈善资源的利用效率。

四、研究背景和价值

（一）第三次分配均平化审计评价指标体系构建背景

截至2022年1月27日，全国慈善组织数量已达11 260家，其中具有公开募捐资格的慈善组织2459家；已备案慈善信托超过700单，财产总规模超过36亿元。[6]虽然我国国民慈善意识大有增强，但疫情的不确定性对慈善事业仍造成不小打击。有限的资源和贫困人口的需求都要求提高第三次分配资源利用效率和公平性。通过对慈善机构的活动成果进行审计评估可以增强慈善机构和大众对公平程度和效率的关注，提高慈善组织分配的均平意识。第三次分配主要是要以社会治理概念下的“自调节”机制，进一步解决“分好蛋糕”的问题。分配结果的“均平”程度如何，需要在公平和效益之间做出合理的权衡——如果过于平均就没有激励，社会相关主体下一轮做大蛋糕的动力不足；如果过于悬殊，势必会影响到社会的和谐。所以，必须按照“结果均平化”这个方向来做适当的调整。目前对慈善组织的监管一方面主要是年报抽检、重大活动监管和组织信息公示，难以保证慈善机构善款物资应用的合理程度，另一方面更多限于钱款物资有无私吞滥用，忽视了资源分配的均平度。缺乏公平性、效率、均平度的监管制度不利于第三次分配事业有效发挥作用，现阶段应重视审计评价对分配结果均平度和公平性的侧重，结合具体实际建立合理的指标体系。

（二）第三次分配审计评价改善及指标构建价值

第三次分配本质上是社会机制调节的资源分配，它有助于激发共同富裕的内生动力，有助于缓解个体焦虑情绪和促进社会精神文明发展[7]。进行审计评价的主要目的是通过外部对慈善机构活动进行监督指正，进而更强有力地督促慈善组织改善分配机制、调整管理体系。建立评价指标体系则是为审计评价提供具体依据和评判标准。因此在现有的监督制度基础上发展外部监督审计评价方法，建立第三次分配均平度评价指标体系，使相关评价监督与慈善机构具体活动制度、效益及公平性紧密结合，进一步提高第三次分配效益和慈善组织公信力。

近些年国家相关法律不断健全，民政部等管理部门也不断优化监管制度，将审计与慈善事业紧密结合，但由于缺乏有效的评价指标，对慈善活动的审计评价难免出现缺乏信服力、标准不明确等问题。在具体的慈善活动中因技术性捐赠、知识捐赠等难追踪、物资市场价格多样而质量参差，审计监督难介入跟进，无法给出明确量化结果。因而建立合理高效的审计评价指标体系将为第三次分配的监督审计提供良好依据，让审计评价有理可依更有信服力。同时建立操作性强的评价指标体系可以有效使审计评价标准统一化，增强评价的纵向与横向可比性，也能解决目前一些慈善组织对内有资源贪污、对外有分配不公和监管部门审计意见说服力弱、评价标准不一的问题。

五、审计指标建立原则和体系研究

（一）第三次分配均平化审计评价指标体系构建原则

1.兼顾公平与效率

针对慈善组织资源利用结果的监督审计指标应当坚持兼顾公平与效率的原则。公平与效率紧密相关，相辅相成。在初次分配和再分配过程中因追求效率而有些欠缺的公平就要靠第三次分配弥补。如果在审计评价过程中过于注重公平而忽视效率则会造成资源的浪费，而如果过于偏重效率忽视公平则与第三次分配初衷相背离。因此为推进第三次分配均平化，审计评价指标的建立应当守好公平与效率两个堡垒。

2.保持相对稳定性与可比性

我国的第三次分配事业仍在发展前期。即使早在2008年就有学者提出第三次分配建议，而社会上的慈善组织也不断增多，但第三次分配的相关制度还有待研究改进，因此审计评价指标的构建要保持相对稳定性。此外，对第三次分配均平化进行审计评价的目的不仅是给出评价结果，更是引导慈善组织改善分配制度来推进均平化，因此审计评价指标的建立还要坚持可比性原则，即同一企业不同时期、不同企业发生相似情况，审计评价指标应一致可比,以此为慈善组织改进工作提供依据。

3.灵活可操作

疫情影响下，贫困人口和地区在其困难原因、状况更加复杂的同时分布也并不集中，尤其是贫困人口既存在于偏远山区也会在中原农村甚至是城市角落。而各样的慈善组织有各异的组织内部文化氛围、不同的管理制度和规模，管理人员有不同的管理能力、管理风格以及对组织的控制能力。除此以外还有各种活动的差异性以及实际活动中的不确定性，这都要求在进行审计评价时要保持绝对的灵活和高度的应变能力。

（二）第三次分配均平化审计评价指标体系研究

慈善活动可大致分为扶贫济困和事业发展帮扶两类。对慈善活动效率的评价可从资源筹措效率、管理效率和使用效率三方面切入。对公平的评价可从起点公平（即对象选取公平）和结果公平两方面进行。

1.对扶贫济困类活动的审计评价。资源筹措效率包括慈善组织接受的直接捐赠物总价值及较往年增长率、接受捐赠资金额及增长率等。资源管理效率包括资源监管水平和物资流动数据公开透明度。资源使用效率包括物资流转总额比，所增购物资价格与市场价格比，受帮扶家庭恩格尔系数变化率、人均收入增长率及人均收入与地区人均收入比。在公平方面，起点公平包括资源分配标准，资源分配规则，对象选取方法；结果公平包括同一地区不同受帮扶家庭人均收入比、人均获取善款额比。

2.对事业发展帮扶活动的审计评价指标。该类活动的资源筹措效率维度评价指标除扶贫济困类活动资源筹措评价指标外还应包括：所吸纳知识型人才数量及增长率，获取的知识类捐赠数量及其实用性评价，投资性捐赠额。资源管理效率维度还包括对知识型捐赠的管理方法合理性，稳定人才的保障措施等。资源使用效率维度在教育医疗体育等方面还包括教育、医疗人员流入量，相关资金投入比，相关设施配备完善度，当地居民利用的便利度等：在产业方面还包括当地该行业（产业）收益变动率，就业人数变动情况，当地居民人均收入变动，知识技术普及状况等。起点公平方面除帮扶地区和事业方向选取规定外，还要注意对贫困程度不同地区应采取差别化帮扶，禁止一刀切，具体标准可参考地区教育资源总额，医疗资源总额，地区年总产量，地区人均收益，相关产业发展状况统计。结果公平方面可参考教育资源投入增长率，医疗资源投入增长率，相邻地区人均收入差异变动，地区人均收益与市（县）人均收益差异。

六、结语

为实现共同富裕并缩小贫富差距，发展第三次分配的同时要加强外部的审计监督和审计评价，引导慈善组织完善内部管理制度和资源配置优化等工作，使审计评价指标体系发挥改善目标导向、增强分配效益和均平化水平的作用。同时，监督管理部门可以利用审计评价积极引导慈善组织改革创新，增进慈善活动的时效性和竞争力。慈善组织应当做好自我管理和监督，及时自我调整，积极整合吸纳的资源，根据监督审计部门做出的审计评价并依照完善的审计评价指标体系，促进组织管理和资源配置工作更加合理，推动第三次分配均平度提高，进而有效发挥第三次分配作用，实现共同富裕、高质量发展和社会和谐。