加快推进以县城为重要载体的城镇化建设——以湖北省谷城县为例

○卓孙冉

党的二十大报告提出要推进以县城为重要载体的城镇化建设。县是中国重要的行政单位，县城具有“乡头城尾”的区域特征，是连接城市、服务乡村的重要载体。据统计，截至2022年底，全国有1866个县（市），其中县有1472个，县级市有394个。全国城镇常住人口超过9亿，其中县城常住人口为1.6亿左右，县级市城区常住人口为0.9亿左右，二者占全国城镇常住人口近28%，数量庞大。同时，在近5亿的农村人口中，有较大部分居住在县域内的乡村地区，以县城为重要载体的城镇化潜力巨大。然而，在推进此项工作的过程中仍存在不少短板，亟需研究解决。笔者以湖北省谷城县为例，梳理出谷城在推进以县城为重要载体的城镇化建设中的主要做法，并分析其中存在的问题，提出加快以县城为重要载体的城镇化建设的对策建议。

一、谷城县在推进以县城为重要载体的城镇化建设中的基本做法

谷城是山区县，地貌特征为“八山半水分半田”，全县下设240个村、50个社区，截至2020年底，户籍总人口59.3万人，常住人口48.3万人。谷城县委、县政府提出，坚持以人为核心，按照“头部在县城、配套在周边”思路，进行县域资源协调、产业整合、空间关系重构以及区域设施建设，加快推进以县城为重要载体的城镇化建设，让县城成为产业发展的策源地，以产业发展促进城乡统筹发展。

（一）顺应人口流向，科学规划县域发展方向

从功能上把县域划分为生活圈、生产圈、生态圈3个圈层，每个圈层都明确了发展的区域和定位。城关镇为生活圈，侧重宜居，发展电商等现代服务业；县城区周边工农业基础扎实的5个乡镇、开发区为生产圈，重点发展工业和现代农业；山区生态资源丰富的6个乡镇、开发区为生态圈，坚持生态保护优先、因地制宜谋发展。

（二）融入区域发展，培育壮大特色产业

持续壮大农业主导产业，全力支持第二产业发展，高质量推进现代服务业发展。重点打造茶叶、食用菌、油茶、优质粮、畜牧水产养殖、中药材等6条重点产业链，实现特色农业规模化、产业化经营，形成各类特色农产品基地。全力支持资源再生利用、汽车及汽车零部件、纺织服装、轻工食品饮料、绿色建材、电子信息、现代化工等7条产业链发展，落实产业链链长制，培育壮大龙头企业，做大做强农业产业集群。大力发展以文化旅游、电商服务、家政服务、康养服务、特色餐饮等为主的生活性服务业，巩固壮大产品研发设计、人力资源服务、现代物流、培训等生产性服务业，积极培育服务业新业态新模式。

（三）提高治理水平，强化优质公共服务供给

推进公共服务设施提标扩面，优化配置医疗卫生、教育、养老托育、文旅体育、社会福利和社区综合服务，提升公共服务能力和服务水平。推进环境卫生设施提级扩能，加快推进现代物流服务，推进市政公用设施提档升级，启动城区雨污分流、供排水管网改造、绿色生态停车场、县城主次干道改造提升、农贸批发市场建设、老旧小区改造、弱电治理、背街小巷和老城区基础设施配套等惠民工程，着力改善与居民日常生活息息相关的公用设施。

二、谷城县在推进以县城为重要载体的城镇化建设中存在的不足

2021年末，谷城县城镇化率仅为52.8%，比所属襄阳市城镇化率低9.7个百分点，比湖北省城镇化率低11.3个百分点，比全国城镇化率低11.9个百分点。谷城县城辐射带动力偏弱，城镇化建设仍然存在较多短板。

（一）劳动力流失严重

据统计，谷城县常住人口从2010 年的523607人，减少至2020年的483293人，常住人口减少了40314人，其中，青壮年人口数量下降最多，青壮年减少数占总人口减少数的70%以上。劳动力的大量流出，不仅使县域原有社会结构失调，而且导致生产力大大降低，影响了本地产业的持续健康发展、产品的有效供给和居民增收，一定程度上制约了本地经济社会发展。

（二）配套功能不完善

谷城县在民生保障、教育资源、医疗卫生、文体设施等方面还存在不足，与居民需求还有较大差距，使得县城的集聚能力偏弱。居民生活不方便，城区停车场、充电桩等公用设施建设滞后，交通拥堵、停车难问题比较严重。师资力量不足，教育水平不高，高中教育师资力量薄弱，缺乏名师、金牌教师，升学率偏低，学生上名校的机会小，学生外流严重。医疗卫生事业发展缓慢，医务人员力量薄弱，存在人员引不进、留不住等问题。体育文化基础薄弱，居民缺乏形式多样的生活娱乐方式，街区健身器材不丰富，标准化的体育场馆不多，虽然近两年新建了一个体育场，但规模小，容纳人数有限，入馆要求高，有时还要排队，群众的精神文化生活较为单一。此外，在城市规划设计上缺乏系统性、整体性思考，存在重开发建设、轻管理服务等问题，对“城市是生命体、有机体”的认识不深刻，科学化、精细化、智能化治理水平不高，县城基础设施现代化水平有待进一步提升。

（三）产业基础薄弱

谷城是山区县、传统农业县，目前仍是传统产业占多数，产品特色还不明显，整体层次还不高。农产品生产投资大、见效慢，外加资金、技术、地域环境等因素的限制，很多农户为了赶产量、赶时节而进行不科学、不规范种植生产，影响了农产品质量，进而制约了产业发展。县内除了几家大型企业，企业普遍体量小、数量少、抗风险能力弱，尤其是特色优势产业和战略性新兴产业发展缓慢，难以形成强大竞争力。

（四）创新意识不强

以旅游业为例，旅游业是谷城县的重点产业，也是推进城镇化建设的有力抓手。经过近些年的发展，谷城打造了一批在一定范围内具有知名度和影响力的旅游名片，如茶旅小镇、蜜旅小镇、稻虾小镇，老君山村的樱花谷、五山镇的堰河村等旅游景点，但是有些乡镇、村党员干部眼界不宽，缺乏长远发展眼光，所开发的旅游产品有限，能够带动经济社会发展的后劲不足，很多景点同质化严重，如县内的五山、紫金、薤山等乡镇都建造了玻璃桥，还有随处可见的网红桥等。在整合各乡镇的产业、文化、旅游、矿产等资源上缺乏统筹，难以发挥出最大价值。

（五）品牌效应不明显

谷城县产品品牌建设起步晚、基础差，再加上人才、科技、设备等条件的限制，品牌规模小，科技含量不高，真正具有竞争力影响力的品牌很少，多数品牌影响力仅停留在所属市级行政区域局部地区。如，目前谷城县茶叶主产区主要集聚在紫金、五山两个乡镇，有玉皇剑、裕满春、蓝溪等龙头茶企，但是茶品、茶模式、茶特色客户粘性不强，凝聚力不够，附加值不高，走出去的步伐不快，品牌宣传还不够，在全省乃至全国还没有叫得响的品牌，影响力偏弱。

三、谷城县加快推进以县城为重要载体的城镇化建设的对策建议

（一）统筹推进城镇化建设与乡村振兴工作

一是加强组织领导，科学谋划布局。科学规划城镇化建设和乡村振兴融合发展，以县城为载体，以9镇1乡为中心，辐射带动周边中心村、重点村，形成县乡村三级发展格局。围绕人的生产生活空间，对公共空间和城乡建筑实行微改造、精提升，推动城镇化由规模扩张向内涵提升转变，让城镇具有持续发展的动力和承载人口的能力。二是破除体制机制障碍，实现城乡资源有序流通。进一步破除城乡之间的体制性障碍，打通城乡要素市场，使土地、资本、劳动力等要素形成对流，以实现城乡要素平等交换、合理配置及基本公共服务均等化，合理确定县域功能区面积和空间布局，引导人口向城镇集中。三是健全乡村人才工作体制机制，强化人才振兴保障措施。大力培养本土人才，实施农村能人培养计划和农村劳动力能力素质提升培训，依托对口帮扶平台，选派农村党员、致富能人到对口帮扶地培训。鼓励外出务工的村民返乡创业，让曾经“走出去”的成功人士“走回来”，把在外积累的经验、技术以及资金带回本土，让村民实现家门口就业。引导城市人才下乡，大力引进各类高层次和急需紧缺人才，推动专业人才服务乡村，畅通乡村基层人才向上流动渠道，对于那些对乡村振兴事业作出突出贡献的优秀人才要给与重用，为他们提供更广阔的发展空间。

（二）不断完善配套设施，增强县城承载能力

树牢以人为核心的全生命周期服务理念，完善城镇基础设施，拓展群众生活体验，打造高品质居民生活空间，确保群众在县城能就业、住得下、生活好。统筹城市规划、建设、管理，推进公共服务设施提标扩面，优化配置医疗卫生、教育、养老托育、文旅体育、社会福利和社区综合服务，加强县乡村医防深度协作，着力提升县域公共卫生和医疗救治服务水平，增强公共服务能力。以交通设施、旅游设施、乡村信息服务设施、便民生活设施等为切入口，加快公共交通体系建设，整合客运经营主体，优化改造公交线路，加快停车场建设，增加停车泊位有效供给，加快城镇老旧小区、老旧街区、城中村改造，加快综合农贸市场建设，着力改善与市民日常生活息息相关的公用设施，为群众提供高品质生活环境。加大对中小微企业的扶持力度，促进从业人员稳定就业。加强职业技能培训，提高劳动者技能素质和就业能力。推进“创在谷城”计划，支持创业带动就业，打造公共就业服务新品牌。

（三）充分发挥资源禀赋优势，壮大特色产业

结合本地实际，坚持从县城内产业基础和发展潜力出发，因地制宜挖掘和培育具有增长点的特色产业，推动县域经济发展。借助谷城区位交通优势，大力发展物流业，打造区域性物流中心。建立健全商贸流通体系，推进中国有机谷电商云仓和鄂西北综合物流基地建设，打造集快递物流分拣、冷链仓储、生产加工等服务于一体的综合平台，加快健全城乡物流寄递体系。针对资源条件优越、生态环境良好、历史文化底蕴深厚的区域，进行资源整合，给予财政补贴、政策倾斜，融通发展渠道，培育优势产品，提升产业影响力。聚焦三产融合，加快发展生态康养、创意农业、特色农产品深加工等产业，推广“互联网+农业”“文化+农业”“旅游+农业”等发展模式，促使农业生态化、规模化、品牌化发展，完善订单带动、利益返还、股份合作等利益联结机制，带动农民合作社、家庭农场、种养大户联动发展，打通工业品下乡、农产品进城“最后一公里”，让广大群众在融合发展中获得实实在在的收益，提升幸福感。

（四）着力加强品牌建设，提升核心竞争力

一是打造乡土文化品牌。要重视乡土文化的传承与保护，加大财政投入的力度，拓宽文化传承与宣传阵地，避免民间传统文化断层和文化传承人才无序流失。根据乡土文化保护的客观需要，明确乡土文化保护的重点内容，出台相应制度，逐步建立起立体化的乡土文化保护机制。如，在发展旅游的村镇规划建设民俗园、婚俗馆等具有文化记忆的场所，集中展示当地民间手工艺和当地风俗习惯。二是做优做强农产品品牌。要在农产品质量上下功夫，引进优质品种和先进的种养生产技术，不断提升农产品品质。以市场需求为导向，研发具有本地特色的品牌，做好农产品的加工和包装。充分利用“互联网+”和数字经济发展趋势，强化数字营销，提升谷城品牌知名度，依托玉皇剑、裕满春、蓝溪等龙头茶企，推动茶叶产业品牌化上市融资，形成1个在全国有名的核心支柱品牌，2个在湖北省内有名的中心品牌，发挥领头鹰带动作用，提升产品粘性、凝聚力和附加值，带动谷城产业链发展，形成规模效应。