宣威市生态公益林管护现状问题及对策浅析

罗荣飞

（宣威市倘塘镇农业农村综合服务中心，云南曲靖 655418）

建设生态公益林是我国可持续发展的科学发展观的主要展现，实施科学有效的生态公益林管理不但能够提高我国绿化植被覆盖率，维护了森林系统的完整性，对进一步提高了我国的生态环境，对于促进我国经济可持续发展有着极其重要的现实意义。但就目前而言，宣威市生态公益林在管理和保护工作上依然存在者很多问题，缺乏深刻清醒的认知，缺乏相应资金投入，火灾安全隐患大等这一系列的问题都导致生态公益林的整体管理水平无法上升到一个较高的水准。面对这些生态公益林急需解决的问题，需要相关的林业管理部门、政府乃至国家齐心协力，制定并强力实施相应的优化措施，并针对不同的情况进行相应的改进措施，从而逐步改善我国生态公益林的管理问题，从而为我国的可持续发展提供有力支撑。

1 生态公益林的重要价值

建设生态公益林是我国实现经济、环境可持续发展的有力保障，不但能够极大地优化我国自然生态环境，还能改善我国绿色植被的覆盖面积，更重要的是，林业资源更成为我国现代化发展建设的主要资源，有着极其重要的现实意义。通过加强建设和发展林业产业，生态公益林无论是面积还是功能上都实现了大幅度的提升，从而为我国的生态环境系统提供了最有利的保障。因此，从国家的生态环境保护及长远发展来说，生态公益林的建设无论是从现实意义还是未来战略都有着极其重要的作用。就其本身而言，生态公益林的建设可以做到最大程度上缓解水土流失、涵养水源，同时生态公益林周围的大气质量也能在绿色植被的光合作用下得到有效的净化和改善，从而践行了我国生态环境保护的作用和目的。而从产业方面来说，生态公益林的建设能够保障林业系统的完整性和系统性，进一步拉伸了林业产业链条的长度和宽度，为不同的生物存在提供了适合其生长发育、繁衍的优良生存环境，从而提高生物的多样性。总而言之，除去生态公益林自身具备的生态价值和防护价值，在环境保护和保护生物多样性也有着非常重要的作用。

2 公益林管护现状及存在的问题

2.1 概况

宣威市地处长江上游、珠江源头地区，生态区位十分重要，辖29个乡（镇、街道），369个村（居）委会，总面积6 069.88 km2[1]。喀斯特地貌分布广泛，遍及全市29 个乡（镇、街道），3 446 km2岩溶地区，石漠化的面积有750 km2。境内主要河流革香河、可渡河、牛栏江、小江及其主要支流切割地区，由于地形高差起伏较大，坡度陡，沟谷纵横、地形复杂，受其迂回切割，领域地区山体剥蚀强烈，水土流失严重，石漠化现象十分普遍，其中以普立、宝山、阿都、落水、热水、田坝、东山等乡镇最为突出。同时，由于宣威岩溶地区地貌类型以高原山地为主，高差大，坡度陡，雨水冲刷大，加之区域内石山裸岩比重大，可耕地面积少。总体来说岩溶地区的生态环境比较脆弱，因此，保护和培育好森林植被，对于减少水土流失，防止岩溶地区土地石漠化具有重要的现实意义。

2.2 公益林界定的方法和总体情况

宣威市林业用地面积为30.90 万hm2，占全市总面积的50.9%，森林覆盖率为45.2%，是“全国首批林业分类经营示范区”。全市共区划界定公益林18.52 万hm2，占林业用地的59.93%，其中：国家级公益林9.66 万hm2，占公益林的52.19%，省级公益林8.85 万hm2，占公益林的47.81%。全市有商品林12.38 万hm2，占林业用地的40.07%。由于宣威市纬度偏北、海拔相对较高，气候冷凉，林木生长缓慢，速生商品性树种较少；同时宣威地处长江中上游、珠江源头地区，生态地位比较重要，加之生态环境比较脆弱、生物物种十分富集，从保护生物多样性安全的角度，客观上要求大力发展公益林。目前，宣威市公益林面积比商品林面积大，公益林、商品林结构比例较为合理。

2.3 生态效益补偿情况

宣威市森林生态效益补偿只对集体和个人部分进行，涉及全市29 个乡（镇、街道），启动面积共18.37 万hm2，其中国家级公益林9.60 万hm2，省级公益林8.77万hm2。国有公益林（省级0.08万hm2，国家级0.07 万hm2）只纳入天保二期管护，不进行生态效益补偿。

2020 年公益林森林生态效益补偿资金2 755.1 万元，其中国家级1 439.3 万元，省级1 315.8 万元，均按《森林生态效益补偿资金管理办法》进行10元/667 m2补偿，发放农户补偿资金2 755.1万元。

2.4 公益林管护现状

对全市纳入公益林生态效益补偿的18.52万hm2公益林，宣威市人民政府（甲方）都与林权权利人（乙方）签订了禁、限伐协议。共签订禁、限伐协议135 669 份，其中禁伐协议21 233 份，限伐协议114 436份。为方便管理，尊重集体林各村组意愿，宣威市公益林的管护全部采用专业管护形式。由林草局委托乡（镇、街道）林业站履行管护职责，实行专业管护，由林业站组织专职护林员、技术人员和管理人员管护公益林。按照“市林草局—天保站—林业站—护林小队—护林员五级垂直管护体系”管护，对护林员实行定面积、定范围、定职责、定报酬“四定”管理，与护林员层层签订责任合同，全面落实管护目标责任，同时对森林管护工作进行全程监管。为了确保宣威市森林管护全覆盖，把全市12.30万hm2集体商品林也纳入森林管护。共落实森林资源管护责任单位29个，安排森林管护人员1 359 人，区划责任区1 359个，人均管护林地面积227.8 hm2。宣威境内大多山高坡陡，交通条件落后，管护难度非常大。

3 生态公益林保护和管理存在的问题

在历次区划界定的基础上，宣威市健全了以护林员为主的管护体系，并将公益林纳入天保、退耕等重点工程予以建设，效果良好，但也存在一些问题。

3.1 缺乏深刻清醒的认知

不同于传统的森林生态系统，生态公益林的首要作用是保护环境，帮助区域环境得到较好的优化，从而发挥出正常的生态效益，是社会发展的重要资产，而不能够直接产生相应的经济效益[2]。因此，很多人没有意识到生态公益林的生态作用，无法重视生态公益林的实际发展，导致很多人不能够清晰地认识到生态公益林对整体生态环境的重要程度，从而忽略了生态公益林在环境、经济可持续发展中的现实作用。这也是生态公益林管理和保护工作过程中一个重要阻碍因素。

3.2 实际的管理和保护工作难度大

从生态公益林的分布来看，宣威市林区面积较大，且分布较广，涉及小班20 466 个，而且非常分散，小班面积在0.67 hm2以内的有353 个，在0.67～3.33 hm2的小班有6 038 个，严重存在“缺、散、小”的分布状况，给规范化管理和建设生态精品工程造成了很大的困难，有些第一道山脊线的山林和天然阔叶林以及处在重要生态区位的山林没有划为生态公益林，而一些具有较好经济效益的用材林、经济林被划为生态公益林，该划的没有划，不该划的反而划进生态公益林。这无疑就大大增加了公益生态林的管理难度和保护难度[3]。就目前来说，很多生态公益林的管理人员都是临时聘用，缺乏较为系统的学习培训，对生态公益林的管理保护工作了解比较有限，一旦出现问题，无法进行及时有效的解决方案，同时大量临时雇用管理人员也无法保证人员的稳定性。并且随着社会的不断发展，生态公益林无论是管理措施还是工作模式都没有得到很好地优化，从而导致生态公益林的很多管理工作无法正常有序地开展。除此之外，很多的生态公益林中还有村居、城镇的存在，一些不法分子为了建房或建盖畜圈，无视法律法规，暗中破坏森林，侵占林地，生态公益林资源变化监测等管理还不到位，生态状况整体好转和局部变差同时并存。

3.3 缺乏相应的资金投入

2009—2010 年，对生态公益林只能进行象征性的补助，补助标准只有5 元/667 m2，虽然现在增加至10 元/667 m2，而正常情况下公益林每年的管护费至少在10 元/667 m2，远远不足以补偿林农所造成的损失，不能反映森林生态效益的价值，与实际需求差距很大。补偿资金不足，林农对生态公益林建设积极性不高。

由于资金成本的限制，很多生态公益林管理保护相关的基础设施也没有办法完全覆盖全部林区，从而导致生态公益林的保护和管理工作一再受限。目前，我国在环境保护法律方面制定了一些禁止砍伐、破坏森林的限制条令，但没有相应的资金投入，从而对生态公益林区生存的农民产生一定的影响，制约了林区农民的经济收入和发展，从而削减了林区人保护生态公益林的积极性。同时，很多地区由于资金不足，无法正常开展生态公益林的保护管理工作，从而阻碍了管护工作的顺利实施。

3.4 存在火灾隐患

火灾是森林最大的威胁。一些生态公益林林分树种、林龄结构不尽合理，林分质量不高，大多数以云南松、华山松等易燃针叶林为主，林内有大量的烂叶枯枝。这些易燃物质给生态公益林带来了巨大的火灾安全隐患。而缺乏针对火灾的控制措施和设备，管理人员没有定期巡查、定期清理易燃物，没有防火林道等一系列的问题，也将进一步加重危险程度，从而使生态公益林出现重大的安全隐患。

4 生态公益林保护和管理的措施

4.1 加强宣传教育，争取全社会的广泛支持

建设生态公益林是我国保护环境的重要手段和措施，也是能够促进社会经济发展的重要方法[4]。各级领导要高度认识保护好生态公益林的重要意义，把保护好生态公益林当作一项重要任务来抓。在生态公益林相对集中连片的道路口、村旁建造固定的国家级、省级公益林管护标志碑，印发保护公益林的宣传册，粘贴标语、网络媒体等方式对村民宣传保护生态环境、保护公益林的重要性和有关的政策、法规，公益林的保护和管理创造良好的社会氛围。

4.2 建章立制，规范管理

建立好公益林管护的规章制度，包括管护制度、护林员巡山记录制度、定期技术培训制度、考核与奖惩制度等。做到管护范围、人员、报酬和监督检查结果公开，把管护收益与管护任务、管护效果直接挂钩。在保障管护人员利益的同时，进一步强化责任意识，把责、权、利有机结合，真正落到实处。乡（镇、街道）可根据公益林管护的有关法律、法规、条例、管理办法及所签订的管护合同，结合各地实际，制定行之有效的管理办法，建立各项管理制度。同时，乡(镇、街道办事处)要帮助涉及公益林的村委会（社区）、村小组制定公益林管护村规民约，为公益林管护取得实效创造良好的社会环境。

4.3 加强补植、抚育和封育管护

长期的实践证明，改善生态环境的办最好法就是增加植被覆盖度，在重点公益林地区增加植被的途径首先是停止对现有森林资源的进一步破坏，封禁区禁止一切不利于林分生长的人畜活动。同时要对纳入补偿的公益林小班中的林中空地、生态功能低下的低效林分和覆盖度不高的灌木林地进行补植。针对纳入补偿的公益林人工林郁闭度0.8 以上、天然林郁闭度0.9 以上的中幼林有林地小班进行抚育（病虫害木清理可适当降低郁闭度要求），使18.52 万hm2国家级公益林资源得到更有效保护，充分发挥其生态效益，使区域内的生态状况明显改善，最终实现生态环境的根本好转。

4.4 完善生态公益林补偿体系

实施重点公益林森林生态效益补偿，将现有重点生态公益林的管护经费落实为财政长期投入，构建较为全面合理的生态效益补偿基金，从而落实生态公益林的保护工作[5]。生态公益林建设作为一项社会公益性事业，政府投资应发挥主导作用。在积极争取中央和省级资金支持的同时，坚持国家、集体、个人一起上，多渠道、多层次、多方位筹集补偿基金，然后按照相关的规定严格实施相应的补偿制度，避免不同等级之间的补偿差距过大，从而从根本上提高管理人员的主观能动性。此外，需要制定符合生态发展的相关规定，将补偿资金能够按时精准地投放到各个部门，通过合理的补偿基金，来加强生态公益林的保护力度，增加林农的经济收入。

4.5 构建森林防火体系

在生态公益林的周围设立禁火指示牌，在周边的城镇宣讲保护森林的重要性及森林火灾的危害，不断加深人们的防火观念[6]。除此之外，政府也需要完善森林消防工作体系，完善森林防火的基础设施建设，特别是要加强管护哨所、林区道路、防火隔离带、防火林带的建设，从根本上提高防火能力，减少火灾发生的可能性。

4.6 加强森林病虫害防治

宣威市的森林病害以松赤枯病为主，为害云南松和华山松，可采用修枝抚育、清理衰弱木、伐桩、倒木，保持林内卫生，增强树势、营造混交林等营林技术措施配合化学药剂相结合的方法除治。根据宣威市近几年来发生的森林病虫害情况以及趋势预测分析，在各乡（镇、街道）病虫害发生严重需要防治的地段划定区域，进行重点防治。

4.7 强化检查和考核，建立激励和奖惩机制

要实行政府目标责任制，宣威市政府是当地生态公益林建设的责任主体。乡（镇、街道）也要层层落实生态公益林建设工作的目标与责任，将生态公益林建设作为考核领导干部政绩的一项重要指标，并建立政府领导任期内生态公益林建设目标考核制度，层层签订责任状，认真进行检查与考核。对在实施森林生态效益补偿基金项目和公益林管护工作中责任履行较好、成绩显著的单位和个人给予表彰和奖励，因玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等行为，致使公益林受到严重破坏的，报经纪检监察机关给予行政处分，构成犯罪的依法追究其刑事责任。

4.8 开展资源监测，建立资源档案

宣威市林业局、乡（镇、街道）林业站要加强技术业务管理和档案管理，将市级实施方案编制、项目管理和各级检查验收以及森林资源监测等有关公益林建设、保护管理等方面的材料，整理归档，建立档案。

5 小结

综上所述，环境保护问题自我国社会经济高速发展之际已逐渐成为人们重点关心的问题。随着生态公益林的大规模建设发展，人们也逐渐意识到生态公益林在社会、环境中的现实作用，从而不断提高生态公益林的自身价值，并在维护生态环境的基础上，进一步提高了社会的稳定性。同时，生态公益林的管理机构要持续加强这方面的保护管理工作，不断对管理人员的专业水平、职业技能进行定期培训，建立相对应的森林防火机制，并优化原有的补偿机制，使生态公益林的管理保护工作能够得到最大化的提升。