基于居住权视角下我国住房租赁市场制度的探析

宋逸庭

（上海交通大学国际与公共事务学院，上海 200030）

引 言

国家统计局2021年5月发布的第七次全国人口普查结果显示，全国人口中，人户分离人口约为4.93亿人，与第六次人口普查相比，人户分离人口增加了88.52%，其中市辖区内的流动人口约为3.76亿人，较2010年增长192.66%。随着人户分离和流动人口的规模大幅度的上升，极大地催生了住房租赁的需求，我国住房租赁市场的规模也日益扩大。据自如研究院等机构发布的《2021中国城市租住生活蓝皮书》，预计2030年中国租房人口将达到2.6亿，住房租赁市场规模近10万亿元。面对如此庞大的租赁需求，我国政府以保障全体人民最基本的居住权为目标，从土地供给、户籍制度、信贷保障等方面不断出台各项政策制度，推进我国租赁市场的健康良性发展。虽然制度的不断出台，改善了我国部分租赁市场的不良现象，但相较于许多发达国家，我国住房租赁市场的发展仍有较大的提升空间，笔者将从居住权视角出发，结合我国住房租赁制度的演变和发展中产生的问题进行分析，对未来住房租赁市场的发展提出解决路径及方法。

一、居住权的概念内涵

“居住权”从其字面上来看，就是享有居住行为的权利。最早在1948年《世界人权宣言》的第25条中提道：“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务……”这其中首次明确了居住权是基本人权的重要组成部分，并且明确了居住权的主体是所有人群主体。在1981年的《住宅人权宣言》中，将“享有良好环境，适宜于人类的住所”确认为“所有居民的基本人权”，再次明确了居住权是基本人权的一部分。1997年，我国签署加入了《经济、社会及文化权利国际公约》（以下简称《公约》），该《公约》是由联合国大会在1966年颁布并于1976年实施的，在《公约》中的第11条中写道：“……各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件……”该《公约》中提到了“获得适度住房的权利”，其认为适度的住房不仅仅包括适当的遮风避雨的独立场所，同时也要有适当的安全性保障、适当的基础设备配套、力所能及可以负担的房屋租金等。

对于居住权的内涵进行进一步梳理，可以明确其主要的范畴，其包括了安全宜居的居住空间、适当便利的居住环境及稳定安心的居住秩序。安全宜居的居住空间主要指的是住宅本身在服务、材料、基础设施等方面需要满足居住者安全、卫生、舒适等需求，避免建筑材料有害、房屋结构不稳定、卫生环境堪忧等情况的发生。适当便利的居住环境主要指的是居住地点周边的环境应该具有适当便利的公共服务供给，如学校、医院、交通等，方便满足居住者就业、学习、看病等基本的需求，也可提供娱乐文化等配套的适度供给，满足居住者的精神文化需求。稳定安心的居住秩序主要是指在住房权益以及个人权益上要有所保障，比如在住房使用权的保障上，首先，要确保的是制度的设计应保障各类居住主体免受强制驱逐，即房屋居住者被迫离开其居住的场所，流离失所，明确居住者具有房屋的使用权利。其次，要保障居住者免遭骚扰等安全性的人身保障。再次，要保证弱势群体获得适当居住权的个人权益。最后，在经济上要匹配适合的居住成本，如较为便宜的租金或者相应的居住补贴等。

二、我国住房租赁制度的初始供给及演变

改革开放前，我国逐步推进土地国有化，这也导致个人不能自主进行房屋的建设，使得我国的住房投资严重不足。为了帮助国民解决住房不足的问题，国家或者单位开始统一建造公共住房，城镇职工只需要缴纳少量的租金便可以入住，这就是计划经济时代我国的公共住房租赁制度。但是在住房分配的过程中，也存在着分配不均和分配不公的问题，如不同单位提供的公共住房数量不均等，导致并非人人能够得到住房分配的机会；其次，单位内部职位较高的领导层会享有优先分配的权利，也体现了住房分配的不公平性。改革开放后，全国开始着手住房制度改革，各地开展各项政策制度的试点工作，主要的改革举措有成本价售房、三三制售房、提租补贴等举措。但这些举措最终由于居民收入低下、政府财政紧张等原因难以继续推进。

到了20世纪90年代，国务院相继颁布了《关于继续积极稳妥进行城镇住房制度改革的通知》（国发〔1991〕30号）、《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》（国发〔1991〕73号），文件提出要有计划、有步骤地提高公有住房的成本租金、将公房的实物福利分配转变为货币分配制度，由住户通过买卖或者租赁的方式，取得房屋的所有权或者使用权等。1994年，国务院又下发了《关于深化城镇住房制度改革的决定》，文件强调了要全面推行住房公积金制度，并继续推进租金改革、稳步出售公有住房，政府开始鼓励住房私有化。为了支撑住房租赁市场的有序发展，1995年建设部颁发了《城市房屋租赁管理办法》，明确了关于租赁住房、租赁合同、当事人的权利与义务等方面的管理办法。1998年7月，国务院又下发了《进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，明确停止住房实物分配，并逐步实行住房分配货币化，这标志着福利分配住房的时代结束，住房市场化全面起步。同时，该文件也提出了“建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系”，根据家庭收入的不同实行不同的公房策略，最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房，中低收入家庭购买经济适用住房，其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。这也是政府开始为不同群体实行差异化住房策略的开端。

进入21世纪，国家对于公共租赁住房的关注度日益上升，相继颁布了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号）、《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保〔2010〕87号），这些文件主要针对部分大中城市租金上涨过快、租赁住房供给结构性矛盾突出的现象，目的是着重解决城市中等偏下收入群体的住房需求。为进一步统一管理公共租赁市场，2013年住建部、发改委等多部门进一步加强对公共租赁住房和廉租住房的管理，并实行并轨运行机制，健全了房屋的定价机制，规范了租赁市场的管理，进一步覆盖到低收入人群的住房租赁需求。

在公共租赁住房制度不断推进和调整的同时，政府也认识到了住房租赁市场的重要性，2016年国务院下发了《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》，提出了“以建立购租并举的住房制度为主要方向，健全以市场配置为主、政府提供基本保障的住房租赁体系”。文件明确要培育市场租赁住房的供应主体，引导房地产开发商、租赁中介机构规范开展和发展租赁业务，其中也提到了“非本地户籍承租人可按照《居住证暂行条例》等有关规定申领居住证，享受义务教育、医疗等国家规定的基本公共服务”。自此之后，党的十九大提出了“让全体人民住有所居”的目标，在其后几年，相继在全国的一、二线城市探索住房租赁市场的发展试行，努力解决大量流动性人口在城市的居住问题。同时在政策支持下，北京、上海等城市也涌现出大批的住房租赁性企业，如蛋壳公寓、城家、自如、旭辉领寓等。2021年，伴随着住房租赁市场供求结构性矛盾愈发突出，国务院印发了《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，针对新市民、青年人等群体的住房困难问题，明确了保障性住房面积、土地、财税、金融支持的政策，因地制宜地实现供需匹配。

通过以上对住房租赁市场制度的介绍与分析，可以发现，我国住房租赁制度最初受到居民收入及政府财政的制约，从而导致被迫转型，从住房福利分配向住房市场化发展。随着住房市场化的全面开展，地方政府依靠土地使用权出让、房屋买卖等迅速获得资本积累，经济得以快速增长，缓解了地方财政的压力，所以效益不高的住房租赁市场并未引起地方政府的重视。随着城市住房矛盾的加剧，居高不下的房价带动租赁市场租金的大幅上涨、城市人口的剧增等原因让社会对于住房问题的关注度保持高位，政府不得不直面问题，不断出台住房租赁市场政策，解决居民居住难的问题。但在政策的持续推进中，原有的问题以及一些继发问题持续出现，如租赁关系不稳定、住房有效供给不足、租金居高不下、居住权益不平等、长租公寓等租赁机构监管不力等问题层出不穷，不断验证和考验制度的有效性和执行性。

三、居住权与住房租赁制度

从居住权的视角出发，能发现我国住房租赁制度还存在着一些问题。

首先，从安全宜居的居住空间来看，我国大部分的住房租赁供给主要是市场性租赁住房，这些租赁性住房最初主要来源于房改后的原有公房及部分城中村、城郊居民改建的房屋，这些房屋的特性是居住空间厨卫多户共用，安全及舒适性较差，租赁对象往往是城市务工人员等低收入群体。而从制度转向市场化运作后，政府更倾向于房屋买卖而非租赁，对于租赁市场的不重视也造就了前期住房租赁市场的住房居住空间的供给仅仅为了满足基本的“吃、住、睡”的居住需求。随着租赁市场需求群体的变化，如租赁群体转变为毕业生、青年人等，为了吸引人才、解决居住问题，政府出台了一系列保障宜居的政策，在此催动下，除了一些城中村、偏远郊区等地方的房屋质量还有待提高，住房租赁市场整体房屋的质量、卫生等情况都有所提升。但是，值得注意的是，在居住空间的供给上，仍存在需求端和供给端在租赁面积、户型、租金等方面的不匹配。从需求端来看，青年人、城市务工人员需要租金更为低廉的小户型住房，而以个人租赁为主的供给端通常提供的是大户型的住房，这就导致“群租”问题始终存在。虽然近年来随着相关政策出台，已打击了大部分的“群租”现象，但是问题的根源不解决，就杜绝不了此类现象。而“群租”类现象也会为居住空间带来卫生、安全等方面的隐患，这也与“安全宜居的居住空间”背道而驰，不能保障居民基本的居住权。

其次，从适当便利的居住环境来看，一方面，目前的保障性租赁住房、廉租房、公租房等大多分布于城市的郊区区位，离市中心距离较远，且多数居住小区周边交通、学校及医疗等配套尚不健全，离宜居乐业的居住环境还具有一定的差距。另一方面，政策的出台也引导了许多城市对于保障租赁住房的建设工作，就北京、上海等地保障性租赁住房的规划来看，虽然区位相对不具优势，但是未来规划的公共服务供给配套还是具有一定的完备性。以上海的保障性租赁供给为例，上海在“十四五”期间计划筹措保障性租赁住房47万套以上，其中80%分布于五大新城等相对偏远的区位，从六大保障性住房基地的规划来看，基本都规划了学校、医院、社区商业等配套。政策的出台虽然看到了政府对于住房租赁市场的重视，但也能看到目前的供给还远远不足，上海目前吸引了1 047万的外省流动人口，政府仅凭自身的力量还不足以覆盖所有人群。同时，这些保障性租赁住房居住周边的公共服务设施规划落实的数量和质量是否能有效满足居住者的需求还有待时间的验证。

最后，从稳定安心的居住秩序来看，最急需解决的还是租赁者权益保障的问题，目前租赁住房群体的权益仍受到损害，主要存在以下问题：第一，中介机构、长租公寓等市场主体的霸王条款。随着“蛋壳公寓”等长租公寓的相继暴雷，也发现了部分的租赁市场企业对于租赁者制定了许多不公平的租赁条款，如租赁缴付期限长、退租困难、设置隐形条款，使承租人遭受了巨大的经济损失，尤其是对于中低收入的租赁群体伤害更大。第二，租赁关系不稳定。房东等房屋供给者时常突然中止合同，进行房屋买卖等，措手不及的断租让租赁者往往无所适从，又将面临重新选址看房的漫长过程，增加了时间和经济成本。第三，租赁者无法享有本地户籍人员的公共服务供给。许多城市落户政策门槛较高，非本地户籍的租赁群体往往会面临家中子女就学困难或者就学成本偏高的难题，以及看病住院等医疗成本的不均等，无形中也提高了租赁家庭的生活成本。第四，租金成本上涨。房租随着市场经济的运行每年呈现上升的趋势，许多住房供给者会增加房屋租金，上涨幅度超过了租赁群体力所能及的范围。

四、结论与建议

居住权是基本人权的重要组成部分，基于对居住权内涵的解读，其包括安全宜居的居住空间、适当便利的居住环境及稳定安心的居住秩序，这三者缺一不可。政府肩负保障居民居住权的重大责任，住房租赁制度的出台和推行便是政府不断履责的重要体现，从政策的演变来看，我国住房租赁制度的发展朝着“让全体人民住有所居”的目标曲折前进，虽然已经取得了阶段性的成果，但仍存在着一些问题亟待解决，为此建议可从以下几方面的解决路径入手。

（一）引导市场性租赁企业，提高租赁供给数量，优化房屋供给结构

从制度出台的成效来看，政府重房屋买卖轻租赁市场的导向有所转变。政府开始从自身出发，不断提供保障性租赁住房、廉租房等多类型的租赁住房。但仅仅通过政府的供给途径并不能大幅解决城市流动性人口的住房问题。更多的还需要依靠市场性的专业机构及企业共同参与，有效提高租赁住房数量的供给。同时，市场化租赁企业更能敏锐洞察市场的需求，根据需求提供匹配租赁群体需求的有效供给，如白领青年匹配小户型、高品质的公寓，毕业生匹配通勤方便、租金便宜的小户型房间，通过市场化的运作来优化整体的住房供给结构。

（二）运用财税政策鼓励租赁双方，促进租金成本下行

由于目前城市中较大比例的租赁供给来自个人，因此建议政府能够出台相应的财政补贴政策，如为鼓励个人房屋租赁供给者（房东）降低租金，可以针对租房供给者实施个人所得税专项抵扣；针对租房者可以简化公积金申请手续及提取流程，鼓励提取公积金来支付租金等，或者采取房租补贴等形式，降低租赁成本的同时也能提升城市对于外来人员的吸引力。

（三）逐步实现租购同权，提升租赁者享受公共服务供给的权益

首先，随着城市人口的不断增加，政府首先需要增加公共服务供给的投入，从数量和质量上保证公共资源的充分性。其次，在外来人员落户、子女就学、就医保障等方面，要采取循序渐进的方式，先保障适度的公共服务供给，如让租赁家庭子女先有学上，再推进就近上学和上好学校的问题。最后，逐步优化各大城市的落户标准，让租房可落户也能成为现实，这对“租购同权”也将起到更为积极的推进作用。