金融赋能“两山”转化的路径研究——以安吉“两山银行”为例

□楼 成

（中共安吉县委党校，浙江 湖州 313300）

1 相关研究背景

习近平总书记“绿水青山就是金山银山”的重要理念揭示了人与自然、经济发展与环境保护之间的辩证关系和内在规律。“绿水青山”和“金山银山”是资源环境生态属性和经济属性的形象表达，如何在保持自然资源生态价值的基础上，将自然资源转化为生态资产，并发挥其经济价值是践行“两山论”的核心所在。“两山银行”就是促成经济生态化、生态经济化并实现两者有效“转化”的重要手段和操作平台。一方面，通过采取分散输入、集中输出模式，将自然资源变成金融资本，从而达到生态资源的保值增值，引导经济主体追求和积累生态资本，形成重视生态保护的社会价值导向。另一方面，通过对既有生态产品的价值量化与信用锚定，实现生态产品与其他各类消费产品的自由兑换，真正开启“两山”交易通道，完成绿水青山生态价值和经济价值的双重实现，走向“绿水青山就是金山银山”的终极归宿。

作为“两山”理念的诞生地和绿色发展的先行地，安吉县始终处在“两山转化”的先行行列。2020 年4 月24 日，安吉县人民政府印发《关于印发安吉县“两山银行”试点实施方案的通知》（安政发〔2020〕11 号），标志着安吉“两山银行”成立。安吉“两山银行”实际为安吉两山生态资源资产经营有限公司（以下简称县级“两山银行”），为安吉县城投集团全资一级子公司，注册资本6 亿元，通过“政府主导、国企运营、社会参与”的形式，负责安吉“两山银行”平台搭建和后期运营。这是国内第一家以“两山”命名的绿色金融类机构，随之在浙江、福建、江西等地迅速涌现多家“两山银行”，其属性、功能目前主要侧重于生态资源的整合与策划经营，尚处于起步探索阶段。

国际上生态银行比较普遍，其功能定位相对单一和清晰。主要有湿地缓解银行、森林银行、土壤银行、水银行等。国内的生态银行类型主要有安吉“两山银行”、福建“生态银行”、江西“资溪银行”、丽水“生态银行”等。根据国内外生态银行的发展看，主要概括有以下两点。从产生背景来看，生态银行主要是出于保护自然资源和合理配置自然资源的目的而产生。从运作方式来看，政府通过搭建生态资产交易平台，将生态资源转化为生态产品，使之进入市场体系经营流通，充分调动各方社会资本参与，提高生态产品的补充供给能力，促进生态保护与经济发展双向增益。政府在其间承担了银行设立审核、信息化监管、补偿监测等重要职责，确保交易顺畅、规范化运行。

国内关于“生态银行”的相关研究较少，近年来随着“两山银行”的兴起开始逐渐增多，理解也不尽一致。研究方向主要有两个侧重点。一方面是重点关注生态资源的资产属性，侧重平台转化交易的制度创新。比如，崔莉（2019）[1]认为，“生态银行”即是自然资源运营管理平台；王继文（2020）[2]认为，“生态银行”是将现代金融理念、运作模式与以绿水青山为标志的生态资源保护和开发有效结合起来，推进建立生态资源资产化、资本化运营的模式。徐幸（2020）[3]认为，“两山银行”是一项系统集成的改革创新，即组建一个专业运营机构、建立一套支撑服务体系、完善一套市场监管制度、推进一系列涉及生态产品的产权制度改革、构建一项共建共享机制。另一方面是重点关注生态资产的金融属性，侧重生态资源信用价值体系的整体性构建。比如，孙万和阮陲灵（2020）[4]认为，“生态银行”旨在将亟待活化的集体林权资产进行金融授信、抵押信贷、农企股权化上市，最终充实中国经济治理的货币发行、国债增发的“绿色资产”标的，完成生态产业化、产业生态化，达成生态资本深化，以实现货币换锚。前者立足当下，体现务实性和操作性；后者立足长远，更具前瞻性和根本性[5]。

2 安吉“两山银行”运行现状评析

安吉“两山银行”运行构架为县乡“总行+分行”的两级运营平台，承担资源评估、项目招引、产业发展、产权交易、融资担保、生态修复六大职能，主要对低效开发经营林地、农村闲置宅基地、村集体闲置经营性建设用地等重点资源开展分级分类管理，实现生态资源的高效利用和项目的有序开发。安吉“两山银行”成立以来，针对当前生态产品价值转化通道不多、质效不高，生态补偿难、生态红利共享难等新问题，围绕生态产品价值实现这一核心职能，探索具有安吉特色的“银行化”路径，招引项目24 个，落地转化22 个，为村集体经济增收1 800 万元，为村民提供就业岗位2 160 余个。

2.1 “银行化”推进的经验与成效

一是以资源重塑拓宽价值转化通道[6]。立足“中国竹乡”第一县的资源禀赋和当前竹林利用率低效益滑坡的现实，搭建全国首个县级两山竹林碳汇收储交易平台，实现竹林碳汇交易变现，促进山区农民增收。按获得原CCER 市场认证的每公顷毛竹林5.85 t/年固碳能力为核准标准，全县梳理核准可收储竹林面积9 493 hm2、需改造提升竹林面积约1.5 万hm2，全域竹林年碳汇量可达34 万t。出台《开展绿色金融改革创新推进竹林碳汇交易试点的实施意见》，依托“两山银行”打造的竹林碳汇收储交易平台，推动金融机构创新绿色金融产品服务，激发企业购碳需求，促进碳汇交易外循环。

二是以数字赋能提升价值转化质效。协同自然资源、农业农村、生态环境等15 个部门和所有乡镇街道，打通自然资源统一确权登记、项目全生命周期管理等11 个数源系统，归集山、水、林、田、湖、宅基地等181 项资源数据及108 项规划数据，形成包含生态资源管理图、运营管理平台、招商推介平台等“一图五平台”的“两山银行”生态资源综合管理系统，打造生态产品价值实现特色应用场景。搭建数字化平台，在零散资源整合开发的基础上提升核心生态资源价值。安吉白茶产业链服务模块通过大数据分析强化监测预警，推进精细化生产，提升成茶品质，将涉及安吉白茶的经营主体、生产要素、烘干加工、白茶交易等信息数据统一赋码链接，提升安吉白茶品牌溢价。2021 年，安吉白茶产值超31 亿元，品牌价值达45.17 亿元，同比分别提升12.4%、8.5%。

三是以生态补偿促进“两山”良性互动。根据《生态系统生产总值（GEP）核算技术规范陆域生态系统》等标准，完成整县域、各乡镇（街道）以及抱竹山庄、五谷丰登等7 个项目GEP 值的核算。根据GEP 测算结果，综合考虑生态效益外溢性、生态功能重要性等因素，探索实施差异化考核奖补。依托“两山银行”探索打造用水权、排污权、碳排放权等二级市场交易平台，拓展交易领域。梯次构建反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态资产权益价值的市场交易规则，引导高耗能企业、规上企业等重点行业企业节能减排。撬动各类资金投入生态保护和修复，推动绿水青山持续供给更多生态产品，探索循环发展。

四是以联盟共建加快推动共同富裕。通过项目开发、土地流转、基础设施建设等方式，引导企业、村集体、村民加入“两山银行”小联盟。探索形成“村集体+公司+农场”“公司+村民”“多村联创”等不同的生态资源项目开发模式，以“两入股三收益”构架农民利益联结机制，推动农民拿薪金、收租金、分股金并行。携手湖州市其他区、县成立“两山银行”联盟，谋划边界联合开发、资源统筹共谋、项目联合推介、平台互联共融、产业互链互补。以普惠共享、共同富裕为落脚点，推动经验样本复制推广，形成“两山银行”大联盟。“两山银行”实践做法列入省推进长三角一体化发展第一批“最佳实践”名单。安吉县作为“两山银行”生态产品价值实现机制改革创新的县级主要申报单位，获省改革突破铜奖。

2.2 “金融化”面临的问题与不足

一是生态资源产权边界模糊，盘活使用堵点多。资源流转必须以清晰的产权界定为前提，否则难以实现对资源权益的合理分配，也就达不到“两山银行”建设的规模效应。目前，生态资源仍存在所有者不清晰、边界模糊以及农村闲置低效宅基地盘活利用制约因素较多等问题。生态资源以集体林地为例，各地普遍存在证地不符、一地多主、地类交叉、面积重叠、原权利人失联等历史遗留问题。农村闲置农房存在较高的盘活利用价值，但是由于法律政策地位不明确，导致利用这部分闲置的宅基地较为困难。同时，部分偏远区域宅基地分散、利用低效、基础设施配套成本高，但是开展搬迁工作需要大量资金和要素保障，而且随着经济社会发展，尤其是乡村旅游业发展，政策处理成本不断上升。此外，生态产品价值确权也缺乏上位法，比如调节服务类固碳、水源涵养等，确权交易存在许多盲点堵点。

二是生态价值评估缺乏科学统一标准，实现价值转化难。目前，关于生态产品价值评估，各界尚未形成公认、精准的评估框架，生态产品的统计和监测体系不健全。以安吉县为例，由于缺少行业标准，在评估生态资源及闲置资产价值时，大多只能考虑资源的天然价值和人工成本，在评估闲置资产价值时主要参照市场房屋征迁、传统资产评估方式等，不可避免地忽略了代际补偿价值和外部补偿价值。

三是基层探索缺乏要素保障，改革突破权限弱。数据资源方面，在推进“两山银行”过程中，资源摸底是基础，数据支撑是核心。目前，各地第三次全国土地调查数据、大花园、GEP 核算等相关数据开放时间不一致，导致基层生态产品价值转化速率滞缓。以国土资源数据为例，目前安吉县公布、使用的仍是第二次全国土地调查数据，由于该数据基于2007—2009 年国土调查情况，与现实发展已有较大出入，使得基层在排摸生态资源时需花费较大精力核准。生态资源使用方面，“两山银行”旨在“智慧盘点”绿水青山基础上，将生态生产力具体转化为社会生产力，但仍有大量生态资源受资源属性和地域属性影响，县级在开发、使用上仍存掣肘，造成利用率不高。人才资源方面，“两山银行”运营内容涉及生态资源管理、生态资产评估、生态产权交易、生态项目招商、生态环境修复等多方面内容，对运营者的综合素质也提出了较高要求。近年来，安吉县不断释放政策红利，增强引才“磁力”，但在人均收入、产业发展、教育医疗、社会保障等方面仍与周边杭州、湖州等城市存在现实差距，对于这类兼具生态资源管理、空间规划、招商运营等综合性业务的复合型人才吸引力有限。

3 安吉“两山银行”金融化探索的建设性思考

一是完善“两山银行”架构体系，发挥统筹优势。当下，“两山银行”概念和实体在各地日益普及，需要从省级层面加强顶层设计，精准划分省内各“两山银行”职能，明确各地领办任务，因地制宜打造“一地一品”生态产品价值实现路径。同时，着眼长三角一体化发展及省内结对帮扶工作，以湖州市“两山银行”联盟为基础，推进省内、国家级联盟成立，以资源共享、信息互通、管理互鉴、优势互补放大“两山银行”最大生态效应。内部管理体系则要借鉴商业银行模式设立专家常驻委员会、大数据中心、生态开发中心、资产评估中心、研发中心、村镇交易中心、风险防控中心等部门，构建完整严密的运行体系。

二是加大“两山银行”要素支持力度，促进深度转化。在未来推进“两山转化”的过程中，充分发挥政府对公共资源的掌控效应，通过全域生态空间治理，调度引导核心资产布局，把资本配置到最有利于整个区域经济社会发展的方向上。通过市场性资产的空间腾挪，带动资本在全域高效流动。在这个生态空间布局过程中，城乡资源的自由调配、顺畅流转显得尤为重要。建议出台省级支持“两山银行”建设的政策方案，在探索创新、区域合作、权限开放等方面，鼓励应放尽放、先试先行，尤其要加强各部门、系统间的数据共享及高效对接，提升“两山银行”整体决策和转化率。

三是完善生态产品价值核算应用机制，提升信用等级。全面总结各地各领域GEP 核算实践，从省级层面统一对生态产品的概念、范围和价值的认识。进一步加强理论和方法研究，探索建立生态产品价值核算应用体系，对一级水源保护地等重点生态功能区，对生产资源限制开发区域，加快完善多元生态补偿机制，按照分区分类分级原则加大补偿力度。探索竹林碳汇、水权、排污权等生态资源重点指标交易，建立跨区域生态产品价值占补平衡机制。

四是深化生态资源相关产权制度改革，确保流通顺畅。一方面，持续深化农村土地改革制度。在完成农村不动产确权登记颁证的前提下，探索农村闲置宅基地和闲置农房“三权分置”改革，加快推进农村承包地经营权不动产权颁证工作。另一方面，在加快建立自然资源资产全面调查、动态监测的基础上，明确森林、草地、湿地、耕地、水流、海域以及重点生态功能区、自然保护区等自然资源要素产权。探索建立生态保护修复产权激励机制，完善有利于生态产品价值实现的财政税收制度和绿色金融政策。

五是制订可交易生态产品目录，活跃交易市场。重视发挥生态资源的资本属性，在明确产权归属的基础上，确立以托管、租赁、抵押担保为主要形式的经营权实现方式，盘活自然资源资产产权，提供更多的体制类、政策类交易平台和交易方式。同时，在GEP 核算标准下，在现有国民经济行业分类基础上，探索性尝试制订生态产品分类目录，将能源指标、水权指标、碳排放指标等指标转化为GEP，形成安吉“两山银行”特有的生态产品目录。