推动空间集聚 促进要素流动——云南省县域城镇化建设的思考

□李 可，李婧媛，严 娟

（云南省农村科技服务中心，云南 昆明 650000）

县域是我国城镇体系中的重要组成部分，是连接城市与乡村的载体，是城乡融合发展的重要支撑。推进云南省县域城镇化建设可以促进县域经济发展，引导农业转移人口就近城镇化，完善城市与县镇、乡村协调发展的新型城镇化建设空间格局。

1 县域城镇化建设概况

1.1 以“创建”推进县域城镇化建设

鹤庆、剑川、巍山3 个县分别围绕“美丽县城”“特色小镇”创建工作，按照“美丽县城”建设3 个目标（即干净、宜居、特色），按照“特色小镇”建设7 个目标（即特色、产业、生态、易达、宜居、智慧、成网），结合当地实际情况，在历史文化、城市建设、城市治理、公共服务、生态修复保护等方面进行一系列城镇创建活动[1]。

巍山彝族回族自治区（以下简称巍山县）隶属于云南省大理白族自治州（以下简称大理州），是云南省设置郡县最早的地区之一，历史悠久，拥有灿烂的民族文化。

巍山县以南诏文化、特色彝族民俗文化为主要元素，于2020 年获评“美丽县城”。

剑川县位于云南省大理白族自治州北部，人口由汉族、白族、彝族、傈僳族、回族和纳西族等多个民族构成。在构建全域旅游发展格局中，剑川县聚焦“历史文化名城样板、文化产业发展示范区”的发展定位，融入大滇西旅游环线建设，深入挖掘其多元化发展的民族文化、特色红色文化及当地多样化的生态资源，于2021 年获评“美丽县城”。

鹤庆县位于云南省大理白族自治州北端、滇西横断山脉南端及云岭山脉以东，以其独特的地理生态、种类繁多的种植物资源以及特色产业为主要元素，2019 年11 月，被命名为“四好农村路”全国示范县，于2021 年获评“美丽县城”。3 县的剑川沙溪古镇、巍山古城、鹤庆新华银器小镇等于2018—2019 年被评为云南省“特色小镇”[2]。

1.2 以“规划”统筹县域城镇化建设

3 县均制订了详尽的《城市总体规划》，规划期基本在15～20 年。在城市总体规划的布局下，围绕城镇化建设开展具体实践，制订了“十四五”规划和二〇三五年远景目标，旨在通过城镇化建设引领县域经济社会协调发展和统筹城乡经济社会一体化发展。

3 县围绕历史文化、城市治理、空间布局、产业布局、基础设施、生态环境、城乡融合、民生保障、民族团结、安全健康、生态修复保护等领域，将“十四五”规划作为新型城镇化建设的重要抓手，设计了鹤庆县的绿色能源、剑川的文旅产业、巍山的现代农业等特色领域，成为未来拉动县域城镇化建设和经济社会发展的重要动力。

3 县均结合县情，统筹考虑落实全省“一个跨越、三个定位、五个着力”的政治要求、大理州经济社会发展目标任务，走适合自己的发展道路，鹤庆县为“滇西县域经济强县”、剑川县为“走在全国前列的民族团结进步示范县”、巍山县为“富裕美丽幸福和谐活力的五个新巍山”。

1.3 以“绿色”引领县域城镇化建设

习近平总书记指出，发展理念是战略性、纲领性、引领性的东西，是发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现。近年来，大理州致力于以新发展理念引领经济社会发展绿色转型，深刻认识到“绿水青山就是金山银山”理念中所蕴含的发展经济与保护生态之间密不可分的关系，坚持“在发展中保护、在保护中发展”的原则[3]。

3 县在经济社会发展和规划设计上，认真贯彻落实习近平总书记生态文明思想，通过整合全域资源要素，促进资源节约集约利用，形成了鹤庆县“一坝、两屏、一带”、剑川县“一核、两廊、三区”、巍山县“两核三轴四区三增长点”的县域生态和发展空间布局。按照“绿色发展、生态优先”的布局，3 县在城镇空间布局、土地等资源节约集约利用、城镇园林绿化美化以及垃圾污染治理等方面，取得了扎实成效，为生态引领全县经济社会高质量跨越式发展确立了前提条件与发展目标，迎来了未来推动县域经济绿色转型发展的重大契机。

2 县域城镇化建设困境

2.1 长板不突出，特色不强

县域城镇化建设的显示度，特色是关键。3 县在城镇化建设过程中，从产业、文化、生态、设施、治理等方面发掘特色，结合县域的资源禀赋，开展特色领域的城镇化建设工作。但受创建思路、传统思维的局限，存在面广、布局分散、重点不突出以及特色不鲜明等问题。

另外，同为滇西白族文化县、历史文化县、自然资源禀赋县，在同一领域的特色打造方面，很难明显区分各自的差别。在县域城镇化建设的过程中，既要防止没有特色，也要防止同质特色。例如，县城或者小镇的建筑风貌不应过于单一，否则会给人留下呆板印象。县域建设的特色要从历史、民族、节日、风俗等宏观方面挖掘，从细节着手，利用当地街道特色行道树及花卉、完善公共设施、重点突出景观风貌元素及生态资源特色元素[4]。

城镇化建设是一个不断发展的过程，创建成功不等于城镇化建设完成。在第二个百年全面推进社会主义现代化建设过程中，县域城镇化建设需持续推动并贯彻新发展理念，实现经济现代化、设施现代化与人的现代化有机融合。

2.2 集聚效应弱，拉动不足

县域城镇化建设的拉动力，集聚是关键。在对3 县开展调研的过程中发现，“十三五”末期，鹤庆县城镇化率为33.68%、剑川县城镇化率为37%、巍山县城镇化率为42.1%，尽管比“十二五”期间提高了10 个百分点，但相比同期全省和全国的城镇化率还有10 个百分点左右的差距。

从产业发展来看，2020 年鹤庆县三产比例为20.8∶42.6∶36.6，剑川县三产比例为20.8∶30.3∶48.9，巍山县三产比例为35∶21∶44，具有一产占比高、二产不发达、三产发展弱的特征。具体到农产品、手工木雕、冶炼等产业，表现出产品竞争力弱、产业链短、拉动就业弱等特征。加之文化、生态资源的价值转化率不高，在人口、经济与空间集聚效应上缺乏拉动城镇化建设的持续动力[5]。

2.3 要素流动差，活力不够

县域城镇化建设的鲜活度，流动是关键。由于特色彰显度不够，人口、经济、空间集聚效应弱，造成土地、劳动力、技术、人才、资本等要素的城镇化建设参与度弱，流动程度弱。县委、县政府在城镇化建设资金、思路、实施上有一定难度，虽有统筹协调的发展思路，但缺乏要素整合的具体办法；有可持续的发展意识，但缺乏全要素生产力的融合利用。

目前，县域城镇化建设局限于基础设施、公共服务、生活便利、社会安全等方面，在体制机制创新、人才利用、干部队伍素质、资源要素整合、社会治理精细化等方面具有一定的困难。加之需要统筹城镇与资源、城镇与生态、城镇与乡村、城镇与周边城市群的规划和建设，在以新发展理念、人民为中心、人民城市人民建等理念引领社会经济发展和县域城镇化建设上较为吃力。

3 云南省县域城镇化建设思考

3.1 以服务实现人口集聚

一是坚持以人民为中心的发展思想。通过完善基础设施、优化公共服务，提高市民生活质量，提高游客旅游体验感，增强农业人口市民化吸引力，实现人口集聚。

二是坚持人民城镇为人民。发挥政府在城镇建设和城镇管理中的服务职能，通过科学施策、靶向服务、精细管理、智慧建设，用贴心服务换人民群众方便、舒心、美好的城镇化体验，确保人口集聚[6]。

三是坚持人民城镇人民建。通过尊重、引领、发挥群众的主体作用，让群众享有城镇建设的知情权、参与权、监督权，切实激发群众的主人翁意识，让群众在享有城镇化建设成果的同时，积极为城镇化建设建言献策，参与发展。

四是提升人居环境质量。基础设施水平决定人居环境的整体风貌，县域的环境和基础设施完善程度较为欠缺，要加强当地的历史文化传承，保留历史肌理与空间尺度，完善生态绿地系统，推进生产生活低碳化，完善垃圾收集与处理体系等[7]。

五是培养和引进科技创新人才。县域政府应树立“人才是重要资源”“科技是第一生产力”的理念，始终将引进与培育高素质创新人才作为推动县域经济发展的重要抓手，搭建培养人才的科技创新性平台，设立多层级的研发项目，建立吸引人才的奖励激励机制。

3.2 以产业实现经济集聚

产业是县域经济发展的基础，有产业才会衍生出就业岗位，才会有人口的集聚。要大力推进产业配套设施提质增效，夯实产业基础，促进当地居民就业与持续增收，带动县域经济高质量发展。

一是打造重点产业。结合县域经济和资源实际，将县域产业建设融入云南省“三张牌”“八大产业”“滇西旅游环线”等发展战略，重点发展优势突出、能够带动农业农村经济发展、可提供大量就业岗位的产业。挖掘现有农业产业、工业产业、文旅产业的发展潜力，做大做强县域特色产业体系，打造县域经济发展的产业集聚效应[8]。

二是优化产业结构。改变“一产占比高、二产不发达、三产不活跃”的现状，提高农业现代化水平，从绿色、生态、延长产业链等方面提升高原特色农业竞争力，从产品链、供应链方面增强第二产业实力，提升城镇化水平，增加就业机会，发展现代服务业新业态和新模式。

三是提高产业市场化水平。提升产品质量，塑造云南省品牌，提升开放程度，优化营商环境，统筹城乡资源，以供给侧结构性改革为契机，推动县域产业上下游、产供销有效衔接国内大循环和大市场，为县域产业发展创造良好的市场空间[9]。

四是提升产业平台功能，根据产业及产品需求配置公共配套设施，引导县域产业集聚发展。健全商贸流通网络，发展智慧物流中心与专项市场，设立工业制品与农产品分拨中转地。

3.3 以规划实现空间集聚

一是集聚城镇建设空间。从空间上统筹县域城镇的自然、文化、历史资源，将资源禀赋、人文历史、自然生态有机融入县域城镇化建设中，集聚城市之形、文化之魂、生态之韵，变资源优势为发展优势。

二是集聚城乡发展空间。统筹城镇和乡村空间布局，一体化推进城乡基础设施和公共服务，统筹布局城乡生态资源和要素资源，用就业、教育、医疗吸引农业人口城镇化，用生态、环境、资源吸引要素流入农村，用统一的城乡发展规划实现城镇化与乡村振兴融合发展[10]。

三是融入城市群规划空间。将县域城镇化、城乡融合发展置于当地城市群建设的空间规划中，跳出自身，放眼全局，立足当前，谋划未来。切实挖掘特色、打造特色、彰显特色，使县域特色资源、特色文化、特色生态成为城镇化建设发展的持续动力。

3.4 在集聚中促进要素流动

一是以人口集聚促进劳动、知识、管理等要素流动。通过人口集聚增加人口，吸引人才，促使相应的知识、管理等先进生产要素流动，使人力变为重要资源，增加社会价值，切实提高县域城镇化质量和水平。

二是以经济集聚促进资本、土地、资源等要素流动。通过经济集聚，促进土地、资源、资本等要素进入市场流动，增加城镇经济的投入与产出效率，从而提高城镇经济的创新力和竞争力。

三是以空间集聚促进信息、数据、科技等要素流动。信息、数据和科技是信息时代最珍贵的生产要素和战略资源，通过空间集聚可实现最广阔地域内的数据交换和信息交流，通过人工智能、大数据、云计算等智慧城市建设可使信息、数据等要素在城市群的广阔平台内参与生产、分配、交换和消费，提升城镇数字竞争力和群众体验度。

4 结束语

县域城镇化建设是繁荣农业农村经济的重要保证，是小城镇及村落发展的重要支撑。云南省不同县域之间的地理环境与社会经济条件具有差异性，决定了云南省内县域城镇化建设的未来发展具有多元化特征。

推动人口集聚、经济集聚、空间集聚、要素流动，是新型城镇化的基本内涵和重要特征。集聚不是简单的集中和静态扩张，是以集聚效应促进要素流动。流动是集聚效应下各要素对经济社会发展的促进和提高。集聚与流动使县域城镇化成为工业化、信息化和农业现代化的最大平台和载体，既是云南省县域经济社会发展的必然选择，也是城乡融合的云南省现代化建设的必由之路。