县域土地制度综合改革的探索和实践——以江苏省睢宁县为例

□刘志芹

（中共睢宁县委党校，江苏 徐州 221200）

土地问题和农民关系紧密，是农民赖以生存的根本。在农村各项制度中土地制度是关键一环。在贯彻落实中央、省新型城镇化和农村土地制度改革试点决策部署的新形势下，睢宁县被江苏省确定为土地制度综合改革试点地区，理应适应客观实际，率先探索出苏北地区土地制度综合改革的新路，并为江苏省其他类似地区改革提供参考借鉴。

1 睢宁县土地制度综合改革的背景

1.1 土地制度综合改革的缘由和依据

中共中央办公厅和国务院办公厅2015 年初联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，新一轮的农村土地制度改革由此拉开了帷幕。城乡一体化和城乡统筹发展进展迅速，随着形势的变化，如何实现土地红利最大化，推动农村经济持续快速发展，成为县域土地改革极为紧迫的课题。

按照中央决策部署，睢宁县结合当地实际情况出台了《睢宁县土地制度综合改革试点实施意见》，以“优化空间、节约集约、提升效益、生态富民”为目标，积极探索县域土地制度综合改革、节约集约用地新路径。通过多规合一、土地综合整治、农村产权制度、土地供应制度等一系列改革，取得了较好的经济、社会和生态效益，走出了具有睢宁特色的土地改革新路径，这些做法得到了国家发改委、国土资源部的高度认可，睢宁县也由此被江苏省确定为土地制度综合改革试点样板地区[1]。

1.2 土地制度综合改革的现实问题考量

1.2.1 城乡统筹开发和经济社会发展亟须整合优化县域各类规划

长期以来，睢宁县现行的各类规划体系由于各自独立、缺乏衔接，未形成城乡一体的规划体系，导致各规划中涉及空间资源利用的技术标准不协调、表述方式不一致、规划期限不统一，进而导致空间管理无序、土地资源浪费、生态环境失衡，影响和制约了县域城乡统筹开发和经济社会的快速发展。

1.2.2 睢宁黄河故道流域土地利用效率和效益偏低

睢宁县境内黄河故道全长69.5 km，低收入群众有21 万人，生产生活水平落后，土地利用方式粗放，资源节约集约利用水平较低，基础配套设施缺乏，农村集体建设用地面积2.61 万hm2，户均0.09 hm2，形式单一，空心村严重，一直是睢宁县乃至江苏省发展的洼地，严重制约了城乡一体化进程。

1.2.3 城乡土地自由转换渠道不通畅

睢宁县整体发展尚处于工业化初期、中期，依赖土地空间支撑发展是常态。在新增建设用地指标受限的前提下，只能通过减少集体建设用地来增加城镇建设用地。同时，受传统土地利用模式影响，农村土地粗放利用，导致农村土地和城市土地之间自由转换渠道不通畅。

1.2.4 农村土地有效流转管理等方面仍存在瓶颈制约因素

农村耕地资源长期分散，不仅增加了电力、水利等农村基础设施建设成本，导致农业无法规模化经营，宅基地置换存在土地平衡、资金平衡等瓶颈。农村宅基地分布零散、粗放利用严重，个别地区违法用地和违章建筑现象十分突出。

1.3 土地制度综合改革的基本要求和主要任务

1.3.1 坚守红线

严格贯彻落实中央提出的土地改革要求，农村土地制度改革要切实做到“三不”，即不能改变土地所有制、不能改变土地用途、不能损害农民基本权益。“三不”是红线，也是底线，无论什么时候，农村土地制度改革都要牢固坚持守住这个红线，不能有任何摇摆。

1.3.2 坚持惠农

农村土地制度改革是解决“三农”问题、推动城乡发展一体化的重要突破口。目前，在农民自愿的前提下，通过盘活农民集中居住地和集体建设用地，推动城乡发展一体化，通过加快耕地流转、加强耕地经营保护，实现农村现代化、产业化、常态化经营，达到最大限度盘活农村土地、增加农民收入的目的。

1.3.3 主要任务

依托“多规合一”，综合整治农村土地，布局调整村庄建设用地，统一登记不动产、农房农宅、复垦区优质耕作层构建试点，达到优化镇村布局、有效增加耕地面积、农村建设用地“减量化”、持续提升耕地质量和效益、有效保障农民权益等目标，走出具有睢宁特色的以土地制度综合改革撬动发展道路。

2 睢宁县土地制度综合改革的主要做法

2.1 聚焦规划制度，推进“多规合一”改革

睢宁县根据城乡统筹发展规划和全县发展的实际需要，在尊重农民意愿、符合土地利用总体规划和镇村布局规划的前提下，有机对接经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划，实现城乡发展建设蓝图，让“总体规划、空间布局、产业发展、土地利用、交通水利、生态环保”等多项规划合为一体。在优化重大产业和基础设施项目布局中，科学划定县、镇、村开发边界，科学划定基本农田和生态保护红线，大力推动高标准农田和新型农村社区建设，并以此编制了睢宁县土地综合整治实施规划，推动农村人口向主城区、中心镇和新型农村集中居住区集聚，产业向省级开发区和功能区集中。同时，按照“建设用地总量减少，耕地总量增加”的总体定位，要求城镇开发以棚户区改造、盘活存量土地为主，建新区原则上使用集体建设用地，确保实现盘活存量土地、依法规范用地和节约集约用地目标。

2.2 聚焦节约集约利用，推进土地综合整治改革

一是开展黄河故道流域土地综合整治试点改革。睢宁县境内黄河故道全长69.5 km，村庄建设用地2.61 万hm2，庄体土地既分散又零乱，通过土地综合整治改革可节约集体建设用地1.33 万hm2。针对此状况，睢宁县通过土地综合整治改革，使得土地资源有效整合，耕地面积持续增加，加速城乡发展空间不断拓展进程。2015 年以来，睢宁县共申报实施增减挂钩、占补平衡和工矿废弃地复垦项目213 个、总规模0.33 万余hm2，可新增耕地0.33 万hm2。二是推进农民集中居住区建设。坚持“整体规划、统一建设、分步实施”“留得住青山绿水、记得住乡愁”的理念，让县域公共资源能尽快大幅度辐射到村镇，让农民可以享受到更好的、更多的城市公共资源，让祖祖辈辈在乡村生活的农民拥有现代化生活模式。据统计，截至2021 年底，睢宁县共建设新型农民集中居住区46 个，其中，鲤鱼山庄、湖畔槐园、官路等已成为睢宁特色乡村的名片。三是加快推进高标准基本农田建设。目前，已建成高标准基本农田3.2 万hm2，这些高标准农田布局合理、生产要素集聚、设施装备先进、科学水平领先、经营机制完善、辐射带动明显，带来多方面的效果，提升了农业生产条件、改善了农民生活环境、实现了粮食增产农业增效、增强了集体经济、增加了农民收入。同时，根据农业产业定位和未来发展需求，在高标准农田建设过程中，正着手规划建设一批具有烘干、仓储功能的农业综合服务中心[2]。

2.3 聚焦确权颁证，推进农村产权制度改革

睢宁县是全国15 个不动产登记窗口联系点之一，也是江苏省不动产登记和农房农宅统一登记试点县[3]。睢宁县为有效改善农村不动产登记发证工作，解决农村不动产登记中的难题，制定出台了《关于加强农村宅基地管理、推进农村不动产登记工作的实施意见》，切实保障了广大农民通过住房财产权抵押增加财产性收入。

2.4 聚焦土地使用，推进土地供应制度改革

一是探索实施工业用地出让制度改革，采用差别化供地、弹性出让、先租后让等方式，切实提高工业用地以及城镇土地的效益。采用工业用地弹性出让（出让年限30 年）方式，目前工业用地弹性出让已完成38.47 hm2，实行建设用地批后监管、供地后监管、动态巡查等措施。制定《加强用地审批管理办法》，建立项目用地会审制度，确保项目用地科学依法规范。开展低效工业用地清理工作，促进低效产业用地再开发。出台《加强工业用地管理盘活低效工业用地的意见》，盘活闲置用地17.33 hm2。二是加速推进高标准厂房建设。目前，睢宁县累计建成高标准厂房160 万m2，在建80 万m2。给予高标准厂房建设一系列优惠措施，如减免基础设施配套费等。这些做法有效保障了高标准厂房建设的加速推进。三是严格执行土地保护监管制度。制定《睢宁县领导干部违反土地管理规定行为责任追究办法》《加强国土资源执法监管落实共同责任机制的意见》等文件。着力推动违法用地整改，对新增违法用地坚持“零容忍”态度。创建开展土地执法模范县，“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与”同步发力，“土地执法模范县、土地执法模范镇、土地执法模范村”同步创建，构建国土资源管理新格局，使依法管地用地成为地方政府的自觉意识和实践准则，为推动睢宁县经济社会科学发展提供了规范高效的资源保障。

3 睢宁县土地制度综合改革试点价值评析

3.1 用地空间布局优化升级

通过“多规合一”规划编制，睢宁县将形成科学合理的城、镇、村布局结构，实现农村人口向县城区、中心镇域和新型农民集中居住区迁移和聚集，产业向省级开发区和功能区集中，优化了城乡布局，实现城乡发展建设蓝图。

3.2 耕地数量质量同步显著提升

增加耕地面积、提升耕地质量始终是睢宁县土地综合整治工作的重点。近几年，睢宁县预计通过增减挂钩、耕地占补平衡、工矿废弃地复垦等产生新增耕地0.07 万hm2以上，计划每年建设0.667 万hm2高标准农田，结合土地流转机制，推广农田托管经营模式，实现规模化种植，每年增收粮食3 000～4 500 kg/hm2，促进农业增效、农民增收。通过实施复垦区优质耕作层构建试点来有效提升土壤质量。

3.3 建设用地总量有序缩减

依托黄河故道流域土地综合整治，以整村推进模式每年实施0.1 万hm2庄体地综合整治，每年减少0.07 万hm2以上农村建设用地。睢宁县有2.61 万hm2农村集体建设用地，到2020 年睢宁县减少建设用地规模0.2 万hm2左右，有序实现建设用地“减量化”目标。同时，通过实施农民自愿退出宅基地等优惠政策，引导农村富余人口向城镇有序转移，最大限度防止农村集中居住区出现新的空置率。

3.4 农民合法权益得到保障

在农民集中居住区建设过程中，通过降低成本、资金补助等方法确保低收入困难户能住上新房；给予自愿放弃宅基地进城居住的农民3 万～5 万元，并且在户籍、教育、就业等方面尽可能满足农民的利益诉求。对于新建成的农民集中居住区统一发放不动产产权证书，充分保障了农民的财产性权益。

4 睢宁县土地制度综合改革的启示

4.1 统筹推进是农村土地制度综合改革试点实践的客观要求

土地规划、土地产权和土地供应制度紧密关联，客观上其是一个系统、一个整体。城乡土地的系统性、整体性决定了土地规划、土地产权和土地供应制度改革统筹协同推进，只有这样才能科学、规范、有效地保证土地改革。单兵突进式的改革会影响改革经验的复制和推广。睢宁县的土地制度综合改革从根本上改变了城乡土地二元结构、建立了城乡统一的建设用地市场。协同推进“多规合一、土地综合整治、农村产权制度、土地供应制度”等多项改革，最大限度地释放土地红利，实现节约集约、生态富民的目标，也为其他地方县域土地制度综合改革提供了可借鉴、可复制、可推广的“睢宁经验”。

4.2 完善产权、科学规划是农村土地制度综合改革试点的基本方向

土地管理离不开科学的规划制度，同时现代土地管理离不开明晰的产权制度。市场失灵可以通过科学的规划实现有效矫正，科学的规划可以最大限度减少对土地权利的不正当干预。明晰的产权制度不仅可以有效保护土地所有者的财产权，而且可以优化土地资源配置，促进土地集约利用。合理应用产权制度和规划制度是土地资源配置实现效益最大化和最优化的保障。睢宁县在推进土地制度综合改革中，一方面通过科学构建功能完善、产业互补、布局合理的城乡统一规划体系，消除了盲目建设带来的城乡开发脱节和资源浪费现象，实现了土地综合整治的科学、规范、可操作。另一方面及时为农民集中居住区办理产权证，保障广大农民通过产权抵押增加财产性收入。

4.3 改善民生、促进发展是农村土地制度综合改革试点的根本目标

改善农村居民的生产生活条件、缩小城乡差距、推进城乡一体化发展，是开展农村土地制度改革的必然要求和目的所在。在推进土地综合整治进程中，睢宁县围绕土地整理，破解土地要素制约，为发展拓宽空间、增强动力。同时，综合考虑各镇（集中居住区）的区位、资源、人口等因素，从实际出发，因地制宜发展特色产业，结合大众创业、万众创新，在集中居住区附近建设小型标准厂房，积极招引服装、饰品加工等小微企业，为经济快速增长、农民快速增收创造条件。在推进人口集中居住区建设中，睢宁县建立群众民主参与机制，让群众参与规划、建设和管理全过程，切实让群众成为建设主体，做到顺应群众要求、符合群众意愿、达到群众满意，真正让广大群众得到实惠，拥有获得感和幸福感。