开发区管理体制模式与改革路径探析

刘晓萍　刘学莎

开发区是指由国务院和省、自治区、直辖市人民政府批准，在城市规划区内设立的经济技术开发区、保税区、高新技术产业开发区、国家旅游度假区等实行国家特定优惠政策的各类开发区，是国家或地区为吸引外部生产要素、促进自身发展划出一定范围，在其中实施特殊体制、政策和管理手段的区域。

1984年，《沿海部分城市座谈会纪要》明确提出，在沿海开放城市可以划定一个明确地域界限的区域，兴办新的经济技术开发区。自此，开发区发展模式迅速发展起来，并在管理体制方面进行了各种尝试和探索，形成了独特的开发区管理体制，成为制度创新的“试验田”。开发区管理体制在发展中不断调整变革，其体制、机构及管理内容和方式等都随着开发区空间规模的扩大、社会经济的发展以及外部环境的变化不断调整，以发挥开发区对社会经济的促进作用。

一、我国现有开发区管理体制主要模式分析

根据中国开发区网统计数据，截至目前，全国开发区总数达2781家，包括国家级开发区674家和省级开发区2107家。开发区是我国改革开放进程中重要的制度创新，在不同的开发区管理体制中，基本都设立了开发区管理委员会或其他开发区管理机构，对开发区进行建设和管理。根据各地开发区政府参与方式、参与层次，可以分为四种类型。

（一）政府直接管理体制模式

政府直接管理体制模式，即开发区与所在地政府完全合并为一级政府，开发区范围覆盖整个行政区，或开发区就是原行政区的一个组成部分，后调整为新的行政区。如天津滨海新区，滨海新区探索建立了“一级政府、分类管理服务”的管理模式，区政府统筹全局、制定政策，对规划、土地、环保、行政审批等事项进行集中统筹，提供“保姆式”服务；塘沽、汉沽、大港等城区管委会重点强化社会管理职能，推动街镇经济、农村城市化进程；功能区管委会按照各自发展定位和实际情况发展，社会事务已经发展起来的继续统筹经济社会发展，社会事务尚未起步的则卸掉社会事务包袱，一门心思抓经济；街镇重点强化经济职能、社会管理职能和公共服务职能，建立便民服务中心，加强社区公共服务。

（二）区政合一管理体制模式

区政合一管理体制模式，即开发区与地方政府合并管理模式。在机构管理方面，开发区管委会承担经济发展职能，地方政府负责社会事务管理；在政策适用方面，地方政府辖区同样适用开发区政策；在组织人事方面，开发区管委会主任兼任在地政府负责人，或在地政府负责人兼任开发区管委会主任（地方政府行政级别高于或等于开发区行政级别时适用），开发区与行政区实行“一套班子、两块牌子”运行机制。如苏州高新区，高新区管委会与当地政府同一级别，区委书记兼高新区党工委书记，区长兼高新区管委会主任，管委会的其他成员既是行政机关各部门的行政人员，又是管委会的管理人员，接受管委会和行政区政府的双重领导，高新区的政府部门既承担开发区的开发建设任务，又承担区政府行政管理和社会职能。

（三）政府委托管理体制模式

政府委托管理体制模式，即开发区管委会作为地方政府的派出机构行使政府赋予的经济管理权限和行政管理职能，地方政府的税务、国土等部门在开发区设置派驻机构，县级政府配合做好相关工作；同时，成立开发总公司或专业公司作为独立的经济法人，具体负责土地开发建设和企业服务管理，即开发区管委会重在协调和监督，开发公司重在开发和建设。如珠海高新技术产业开发区，珠海高新技术产业开发区管委会是珠海市人民政府的派出机构，受市政府委托对高新区实行统一的领导和管理。管委会按照“小政府、大服务”的原则，建立精干、高效、统一的管理服务及监督机构，主要负责制定和实施高新区的总体规划以及辖区内的基础设施、开发建设、招商引资和项目审批等内容。

（四）企业主导型管理体制模式

企业主导型管理体制，即开发区的管理主体是独立的经济组织，如开发公司等，既不是一级行政组织，又不是政府派出机构，由政府赋予一定的开发权限，承担开发区域内的规划、建设和管理职能，以及有限的公共服务责任，主要依靠工业和商业用地开发的收入来补偿投入，其他社会管理事务及工商税务等仍由政府相关职能部门来行使。如上海漕河泾开发区，漕河泾开发区采用公司运作模式，由上海市漕河泾新兴技术开发区发展总公司统一负责开发区的基础建设、资金筹措使用、土地开发和土地使用权转让、房产经营等内容，并行使政府授权开发区的管理職能，允许其下属招商服务中心全程代理工商、税务、人事、科技等职能。

二、开发区管理体制发展面临的困境

（一）开发区现行管理体制边际效应逐渐递减

伴随开发区的不断发展，面积逐步扩大，区域内部与经济活动紧密相关的工商、税务、治安、环卫等纠纷矛盾不断增加，面临的市民化管理服务不断增多，开发区的社会事务管理职能越来越凸显，许多开发区已明确将劳动、人事、治安等工作及兴办和管理科教文卫体等社会公益事业作为主要职责，在这一过程中，开发区行使社会管理职能的法律地位缺失，在强调法治社会的如今，开发区产生“一试就违法、一试就碰线、一试就无依据”的困惑和阻碍；同时，开发区经济开发功能逐渐淹没在繁杂的行政和社会事务中，分散和影响了开发区在招商引资、开发建设、创新驱动、转型升级等方面投入的时间、精力和资金等。此外，开发区与地方政府（区县、乡镇）发展存在利益和责任划分矛盾越来越凸显的情况。

（二）开发区管理运营效率有待提高

伴随开发区经济规模不断扩大，其面临的管理运营问题越来越多。如在与政府部门联系沟通方面，开发区职能部门与行政区职能部门不相匹配，需要协商的部门多，影响了开发区的办事效率；在开发区职能转变与组织运营方面，开发区管理机构在机构、职能、人员等方面日趋向行政区“看齐”，设立的开发公司多为国有企业，或与开发区内管理机构是“一套人马、两块牌子”，缺乏真正市场化的运作。

（三）开发区人员管理机制不够灵活

开发区管理机构作为政府派出机构，应使用行政编制，但开发区机构设置以精简高效为主，其行政编制不能满足其完成繁重的行政执法、社会管理和公共服务等职责，为此，开发区往往增加部分事业编制或者聘用编外人员，导致行政编制、事业编制人员和其他身份人员混编混岗等问题。同时，开发区管理机构福利待遇缺乏与岗位、责任以及能力的联系，再加上晋升途径单一、晋升空间受约束，难以激励开发区工作人员的积极性。

三、我国开发区管理体制模式的改革路径探析

（一）明确开发区法律地位

开发区是促进我国经济发展、推进城市化进程的特殊模式，面对新的社会经济发展环境，要研究确定开发区的法律地位，明确开发区以推进科技创新和经济发展为中心建设发展目标和任务，持续发挥开发区的政策优势。要明确并强化开发区管理机构行政主体地位，并对其管理机构的职责权限做出整体限定，保障开发区不因其法律地位不明确而在区域社会经济发展过程中不能发挥作用。明确开发区设置条件、机构编制管理的基本原则，对开发区的管理模式以及管委会的主要职责、机构性质、机构规格、内设机构、人员编制、领导职数和审批程序等事项予以规范。建立开发区管理平台。包括统计数据库、项目库、人才库和其他资源库，横向连通各部委，纵向连通各省市，实现数据资源共享共用。

（二）明确开发区功能定位

要充分发挥开发区的“特权”优势，继续做改革开放的“试验田”。开发区建设发展要保障和突出其作为发展经济的特殊性，不以开发区行政化为最终发展目标，要将开发区管理模式用活，发挥开发区的自主性、灵活性和制度创新空间，在划定红线和底线之上，允许并且敢于尝试“法无禁止即可为”，避免按照行政区的思维模式固化开发区的发展，利用好体制创新空间和市场调节作用，激发开发区的内生动力和创造力。同时，严格监控开发区的审批和建设发展，要以资源禀赋、发展前景、贡献评估、环保状况为主要标准，制定严格的开发区设立、升级门槛和末位淘汰退出机制，使各级开发区都不能只进不出、只升不降，增强开发区的危机意识和发展动力。

（三）创新开发区组织机构

理顺开发区与市场、社会、政府之间的关系，建立符合“简政放权、转变职能、优化服务”要求的组织架构，形成功能完善、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的职能体系。在规划开发区之初，集中精力发展产业和经济；在发展到一定规模后，探索建立与所在地区政府部门的互动发展机制，实现优势叠加，并坚持开发区内工业园区、乡镇街道、城市配套等有明确的功能界定和区分；在开发区发展升级已不能满足要求时，尝试将开发建设功能向开发区内的工业园区转移，社会管理职能由乡镇街道承担，由工业园区再度创新开发区管理体制。持续推进开发区行政审批制度改革，设立综合行政审批机构，集中办理行政审批事项，实行“一枚印章管审批”，为市场主体提供“一站式”“一条龙”服务，做到该放的放到位、该授的授到位、该管的管到位。

（四）创新开发区管理模式

深化开发区管理体制模式改革，坚持去行政化、去社会化方向，采用“开发区管理机构+市场主体”发展模式，建设专业化、国际化、市场化的管理团队，实行领导班子任期制、员工全员聘任制、工资绩效薪酬制，激发开发区创新创造活力。积极培育发展开发区内的社会中介组织，将行业管理、社会监督等职能逐步有序交给中介组织，使开发区管理机构不陷入繁重的社会服务事务，坚持“专业人干专业的事”的发展原则。

（五）深化开发区人事制度改革

有序控制开发区管理机构及人员总量，开发区可以根据实际情况自行设置内设机构与岗位，由上级政府核定和控制开发区组织机构与人员编制总数，对开发区管理机构的人员进行有序有效管理；高配开发区管理机构的领导干部，注重使用具有科技创新、产业经济管理等履历经验的管理干部，并能够允许其选择成员班子以全力支持开发区发展。探索建立新型的人事管理制度，全面推行“身份档案制、全员聘任制、竞争上岗制、末位淘汰制”改革，破除机关工作人员身份限制，不拘一格选拔优秀人才，建立健全岗位考评制度，不断强化“能者上、平者让、庸者下、劣者汰”的实绩导向机制和人尽其才的用人机制。针对开发区在人才上的高素质、专业化要求，制定一套特别的招聘、评级、晋升、流动和薪酬制度，敢于发挥开发区的管理体制创新的“特权”。探索构建以绩效为中心、多元化的分配制度，从招商引资和项目建设的实际出发，允许开发区在保留档案工资的同时，建立以岗定薪、岗变薪变、按绩计酬的分配机制，实行激励性的收入分配制度，报酬与工作岗位和绩效挂钩，将管理责任、工作绩效与奖励分配挂钩，拉开工资档次，使劳有所得、勤有所偿。

（六）完善开发区的财税体制

加强开发区内的财政保障体制，加大财政支持力度，探索建立独立核算的开发区财政体制。开发区财政收入除按规定上缴中央和省部分外，市及市以下留成的新增财力实行“划分收支、核定基数、超收分成”管理办法，按一定比例返还开发区，为开发区的滚动发展和各项民生事业提供财力保障。同时，探索建立国家开发区发展战略基金，设立千亿级的国家开发区战略发展基金，重点用于支持先进开发区谋划重大战略性项目，也可作为新升级开发区的启动建设资金。

開发区是我国改革开放的成功探索和试验，不管是在经济发展方面，还是在管理体制方面，虽然发展道路上充满艰辛和曲折，但开发区仍具得天独厚的条件和机遇。开发区要把面临的挑战和机遇转化为发展的动力，不断改革和创新管理体制、完善发展模式，谋求新发展，创造新辉煌，持续发挥开发区体制优势，充分挖掘开发区的潜能，撬动国内国际双循环新格局的形成。

（刘晓萍，国家发展改革委体管所城乡与区域统筹研究室研究员。刘学莎，天津理工大学助理研究员）