促进空间功能认同的南北区域协调发展思路建议

党丽娟

一、南北方自然资源禀赋差异及区域功能格局演化

（一）资源要素禀赋差异

一是水资源开发利用率北高南低，水质北劣南优。天然缺水的北方地区仍承担着重要的经济社会发展任务，绿色节水的高质量发展模式仍在建立过程中，尚未形成水与经济社会发展相均衡的格局。二是土地开发利用率北高南低，土地利用效率南高北低。土地资源条件直接决定了我国南北方地区土地人口承载力差异悬殊，区域土地利用和经济社会发展失衡。三是水土资源匹配程度总体上南优北劣，南方地区以环境超载为主，北方地区以水资源超载为主。北方地区以不足20%的水资源量维持了62%的耕地，南方地区尤其是长江流域及其以南地区以80%的水资源维持了38%的耕地，区域间水土资源严重不平衡。

（二）农产品主产区

北方地区的产粮大县数量和面积是南方地区的两倍，第一产业产值较高且集中，但耕地质量差异显著，而南方地区耕地质量优且均衡。尽管北方地区受水资源条件限制，潜在耕地资源虽多但开发潜力小，但仍是发展农产品生产的适宜地区。2010—2016年的土地利用数据显示，三江平原和松嫩平原耕地面积显著增加，粮食总产量、商品率高，大量宜农荒地集中连片分布，是全国发展粮食生产基地的重要潜力区域。

（三）重点生态功能区

北方地区生态县面积占比约为南方地区的1.7倍，大小兴安岭森林、三江平原湿地等一大批重要生态功能区位于北方地区，且与400mm等降水线西侧区域重叠，生态区数量多质量差矛盾并存。南方地区生态环境质量总体好于北方地区，温度、海拔和降水条件等造成了北方地区较弱的生态本底，且北方地区生态功能区内以草地、荒漠为主，南部地区主要为林地，限制了北方地区的经济发展。

（四）能源资源富集地区

北方地区能源消耗强度高于南方地区。从资源禀赋来看，北方地区原煤生产量、油气储产量、天然气开采量占全国的比重约为89.96%、90.38%、64.31%，能源富集地区和老工业基地的能源消费强度明显高于全国平均值。南方地区以不到一成的能源生产量消费了近2/3的能源。南方地区原煤、原油、天然气的消费量占比分别为67.27%、66.07%、76.96%，约为北方地区能源消费量的2倍以上。

（五）邊境地区

北方地区边境县数量约为南方地区两倍，南方地区人口密度高于北方地区。从省区边境地区人口密度看，北方地区人口密度相对更低。南北方地区边境省区人口密度比为1.28∶1，边境地市人口密度比为1.27∶1，而边境县人口密度比最为悬殊，为2.10∶1。

二、各类功能区地理格局演变特征及问题

（一）土地利用变化表现为耕地和生态用地面积减少、城镇用地面积增加

从空间格局的演变趋势上看，南方地区生态用地减少、城镇建设用地增加的程度更显著，北方地区农用地总体呈增加趋势，而南方地区总体减少。生态用地方面，南北方地区虽均减少，但北方地区的减少程度显著低于南方地区。可见北方地区在承担粮食生产功能、生态保障方面的贡献占据重要地位。从土地利用类型的演变趋势上看，南方地区土地利用变化表现为城镇用地挤占农田，而在西北地区主要表现为农田挤占草地等生态用地；在北部沿海地区，城镇用地面积主要由耕地、草地转化而来，而东北地区的城镇用地主要由河滩地转化。

（二）南方地区连片集聚、北方地区据点集中的国土开发特征显著

西南地区土地城镇化速度快于人口城镇化，北方地区的呼包鄂榆、山东半岛、中原城市群和宁夏沿黄等城市群人口城镇化速度快于土地城镇化。北方地区国土开发从点状集聚逐步转向轴带集聚。

（三）北方地区生态改善程度显著，有效保障全国生态安全

中国生态状况整体呈现“东南趋好、西北恶化”的空间格局。2000—2019年生态状况变好区域分布在东北地区、黄河中游地区、北部沿海地区，以及长江中下游的北部地区；生态状况变差区域分布在新疆、青藏以及长江三角洲等地区。从不同功能区生态用地变化幅度看，人口较为密集、经济较为发达的南方沿海地区和东北部地区生态用地减幅明显高于西北地区。与南方地区生态用地主要转为耕地不同，西北和东北区域交通用地占用生态用地的比例普遍较高，新疆、东北地区、黄土高原等矿产资源丰富区域工矿用地开发导致大量生态用地转出。

（四）“南粮北调”转变为“北粮南运”趋势显著

北方地区生产了全国近六成的粮食，内蒙古及东北三省增产作用最为突出。70年来，北方地区粮食累计增产量占全国的63.1%，其中内蒙古及东北地区粮食产量占全国的比重从1949年的13.9%提高到2019年的26.3%，占全国增产总量的28.1%。单产提高是北方地区粮食产量增加的主要原因。我国三大主粮生产整体呈现明显的地域集中和北移趋势，东北地区成为最大的粮食外调区，东南沿海成为最大的粮食调入区。

三、南北方地区的功能分工与协作

（一）“南水北调”工程有效缓解了北方地区水资源压力

“南水北调”东、中线一期工程直接受水城市41个，其中东线17个、中线24个。“南水北调”东中线工程的通水有效遏制了北方地区水资源压力恶化态势。以北京为例，“南水北调”工程使北京市的水资源开发利用率由2010年的149%降至107%，中线工程有效缓解了河南、河北、北京、天津的用水紧张局面。

（二）“北粮南运”格局下水资源与粮运粮储压力增大

北方地区以17.7%的水资源量、58.0%的耕地面积生产了58.6%的粮食，可见北方地区以相对丰富的耕地、密集的要素投入和较少的水资源禀赋形成了粮食种植优势。随着经济增长和人口集聚，南方地区粮食消费不断激增，“北粮南运”的需求量持续加大。以高化学投入品和灌溉为特征的农业现代化生产、推广加速了北方地区水质型缺水的局面，地下水超采、水生态安全受到威胁。另外，粮食主产区和主销区的异位，尤其是疫情期间，各地采取防疫措施增加了粮食供应链风险，南北方区域性供需矛盾激增，北方地区为短期饲料粮跨区调运、保障粮食安全付出了巨大的环境和资源代价。

（三）能源供需逆向分布，加剧北方地区能源资源环境压力

我国能源供应和能源需求呈逆向分布，能源生产主要集中在北方地区，尤其是西北地区、黄河中游地区，而能源消费则集中在人口密集、经济较为发达的南方地区。北方地区作为化石能源资源调出区，较高的用水保证率，能源输出带来的“虚拟水”流通等水资源严重短缺，煤炭的大容量、远距离输送带来的环境污染问题，成为能源产业发展掣肘。

（四）富余电力“北电南送” 缓解南方供电紧张

当前，贵州、安徽、四川、云南等地区传统外送基地随着自身用电负荷的增长及能源资源开发殆尽，同时电力需求快速增长，已由电力送出地区转变为电力接受地区。而北方的内蒙古、陕北、陇东、新疆等综合能源基地现有的风电消纳能力不足，致使风能等新能源优势难以发挥，“弃风弃电”现象时有发生。在此背景下，跨省跨区输电通道布局除了要稳定扩大“西电东送”外，还需大力推进“北电南送”跨区交易，有效缓解北方地区风电等新能源消纳矛盾以及南方供电紧张局面。

四、空间功能分异视角下南北协调发展新影响变量及新趋势

（一）西北地区应紧抓碳达峰碳中和政策机遇推动产业再构

当前我国西北、东北、西南地区能源聚集区是能源输出地区，能源重大工程项目布局数量较多，在碳排放总量分解落实方面具有特殊地位。在碳达峰碳中和政策机遇下，西北地区可再生能源资源、碳汇和减排空间潜力巨大。推进南北、东西部地区能源资源深度融合、可再生能源技术落地和产业再构，是引导和推动北方地区形成新的产业格局的重要路径。

（二）生态产品价值实现将成为生态地区经济发展的新动力

生态资源和生态产品是乡村和生态地区的最大优势。随着公众对生态重要性认知和生态价值认可度的提升，生态产品价值实现为生态资源丰富的地区提供了良好的发展契机。加快“绿水青山”向“金山银山”转化，大力推动生态产业化，显化优势特色生态资源，推动经济发展与环境保护实现良性互动，优美生态环境也将成为区域经济增长的增长极和新动力。

（三）资源环境优势地区将重塑数字经济布局

数字经济以将数据进一步转变为生产要素，让数据为经济赋能，充分激活中国经济发展的内生活力，也为南北方地区产业联动提供了巨大的基础条件。传统生产模式下，实体空间的聚集中心是大城市、发达地区，现代物流业叠加数字经济的发展使大量北方欠发达地区的资源得以开发和利用，北方资源环境禀赋较好的地区可借鉴贵州省将资源优势转化为发展优势，优势转变带来的聚集变迁也为北方区域经济带来了新的增长动力。

（四）新技术的发展应用成为后进地区发展新动力

新能源装机分布不均、能源调节能力不足等使我国部分地区存在新能源消纳矛盾，随着风电、光伏等發电成本的下降，其市场竞争力也在不断提高，西北地区、华北地区等黄河中上游地区的干旱少雨风大，长江流域的风多雨急，华南地区及东南沿海地区的暴风骤雨等特点，适宜布局风光电项目。在新能源技术的广泛应用下，建立保障性的风光电输送和消纳区域，通过要素禀赋的深度融合和地区分工协作和产业再构，能够为地区发展新能源提供强劲动力。

五、功能分工协作促进南北方协调发展的思路与主要任务

（一）总体思路

生态、能源和粮食是北方地区有能力有条件长期保持高质量发展良好态势的动力源和稳定器。农产品主产区、重点生态功能区、能源资源富集地区和边境地区作为重要功能性区域，是生产者一方，而动力源地区作为消费者一方，构建区域合作不仅要构建起“生产—消费”链条，更重要的是发挥消费与区域的叠加效应，完成重要功能性地区的功能再造。

从空间功能分工协同来看，应以供给侧结构性改革为主线，以扩大内需为战略基点，建立南北方地区“生态—能源—粮食”纽带系统协同优化路径，通过流域上中下游、城市群、核心城市间系统的传导与反馈效应，基于上中下游、左右岸和干支流等不同地区承载能力，分类优化“生态—能源—粮食”综合开发利用，倒逼产业转型升级、生态共保共治、民生共建共享和区域协调发展，促进主体功能区各类要素资源有序流动和优化配置，使生态产品、粮食和能源的生产、分配、流通、消费更多依托区域市场，充分释放功能性区域、动力源地区发展蕴含的巨大供给、需求潜力，提升高质量供给体系对国内需求的适配性，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡和发展的强大合力。

（二）因势利导细化深化推动构建区域动力支持系统

1、稳固农业地区维护国家粮食安全能力

进一步巩固于东北地区、黄淮海地区和长江中游地区粮食种植优势，严格执行土地用途管制制度，建立永久农田保护区，顺应南方地区差异化消费需求，细化农产品主产区的功能定位，进一步调整优化吉林、辽宁、黑龙江、内蒙古、河北等耕地生态较优渥、可持续性较强的省份耕地利用方式和种植结构，积极化解人地水矛盾，带动粮食主产区耕地地力和生态环境的修复。发展“粮食订单”，加大黄淮海地区及东北地区粮食生产、灌溉、仓储物流设施等重要基础设施建设投入，将运输仓储系统的建设支持向长江中游城市群、滇中、黔中城市群等分销任务较大、仓储设施薄弱的产销平衡区倾斜，保障粮食流通安全。加大主产区、产粮大县转移支付力度，搭建全国粮食供需调度平台，因地制宜探索产销合作新模式、平台、品牌，维护国家粮食安全。

2、筑牢生态地区重要生态安全屏障功能

推进青藏高原地区、东北森林区、三北荒漠防治带、长江生态保护带、黄河流域生态区、南方丘陵山地带、海岸带等重点区域生态保护修复。开展区域生态状况评估，识别受损生态系统空间分布和突出生态环境问题，针对性布局生态修复任务，增强空间主体功能和空间服务能力，提升整体竞争力。以黄河流域和长江经济带等国家重大战略实施区域为依托，引导和激励南北方地区依托生态资源和生态环境本底，通过开展生态环境协同共治，实现区域生态产品价值综合提升。探索在长江、黄河流域，京津冀、长三角、珠三角等重点区域，开展集中连片生态示范创建，引导和激励各地开展生态环境协同共治，促进生态保护与经济高质量协同发展，为国家重大发展战略的实施夯实生态基础。

3、因地制宜推进区域能源革命

发挥能源资源地区禀赋，加强区域能源协调发展，推动实现区域间能源调度匹配。京津冀、长三角、珠三角地区重点从能源消费侧入手，引领区域经济结构调整，率先建立清洁低碳、安全高效的能源体系，加强与其他区域能源协助，保障区域内能源安全稳定供应。畅通长江中游城市群与呼包鄂榆城市群能源通道，通过能源产业联动推动北方地区产业结构调整和能源技术升级。呼包鄂榆城市群、成渝、滇中、黔中城市群地区着眼于能源供应侧与消费侧协调发展，同时加强区域内高附加值产业的发展。切实加强北方地区担负国家能源安全供应保障重任，通过区域能源革命与区域间能源协作，实现区域间合作共赢。

4、增强边境地区都市圈、城市群稳疆固边作用

把天山北坡、滇中城市群打造成为边境地区城镇化和经济发展的主引擎，发挥其对稳疆固边的巨大影响力。引导和培育天山北坡城市群成为丝绸之路经济带重要的战略支撑点和全国重要的战略资源加工储运中心，发挥滇中城市群核心城市的引领带动作用，构建西南地区经济增长极，以及面向南亚东南亚辐射核心区。进一步提升哈尔滨都市圈和哈长城市群、呼和浩特都市圈和呼包鄂榆城市群、拉萨城市圈等对稳疆固边的重要作用。

六、对策建议

（一）在动力源地区联合布局实施一批重大生态保护和修复工程

以京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化、黄河流域生态保护和高质量发展等国家重大战略实施区域和特大城市、城市群为核心，在城市群、都市圈内部联合布局实施一批重大生态保护和修复工程，协同推进林地、湿地建设，河湖水系疏浚，生态环境修复和环境综合治理。以长江经济带、沿黄经济带等为引领，以淮河、汉江、珠江—西江等生态经济带为支撑，沿大江大河推进流域生态经济带建设，开展集中连片生态示范创建，形成绿色城镇化集聚区和绿色发展示范带。

（二）建立生态产品供给的区域协调发展双挂钩机制

结合各功能区主导功能的数量、质量和生态特征，分区分类分级建立基于发展权和生态产品供给的区域协调发展机制。针对重点生态功能区，将重点生态功能区转移支付政策与生态绩效挂钩，通过多元生态综合补偿激励生态功能区提供更多优质生态产品，重点打通生态产品价值实现渠道，培育新的经济增长动力。针对粮食主产区，探索加强粮食主产区的利益补偿机制与发展权挂钩，依据粮食净流入量、粮食生产资源消耗，对标全国人均GDP水平、农民人均可支配收入，加大向农产品主产区一般性财政转移支付、主销区向主产区的收入补偿性转移支付。

（三）强化南北合作的基础设施支持保障

结合“南水北调、西电东送、南粮北运”等通道建设，系统推进综合交通、水利、能源、信息、物流为主的基础设施建设。把实施南水北调工程同北方地区节水紧密结合，推进跨区域的水资源配置工程和灌排渠系的建设，保障北方地區农业用水，保障全国粮食安全。结合京杭大运河修复和沿线生态复合廊道建设，提升“南水北调”工程社会效益，促进南北文化融合发展。优化北方地区资源能源输送网络，降低“西电东送、北煤南运”综合运输成本，拓宽能源资源经济辐射范围。补齐边境地区交通基础设施短板，着力改善基础设施和公共服务，大力推进兴边富民、稳边固边，支持革命老区、民族地区加快发展，不断增强其内生发展能力。

（作者单位：国家发展改革委国地所）