山东省城市管理执法领域信用管理机制探索与实践

王伟?王盼兮?王绍雷

一、青岛市案例分析

2016年5月出台的《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》指出，要加快构建政府、社会共同参与的守信联合激励和失信联合惩戒机制。2017年12月、2018年1月，《青岛市建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度实施意见》和《青岛市推进城市管理领域失信联合惩戒工作实施意见》先后印发执行，青岛市成为山东省首个明确规定将失信联合惩戒引入城市管理工作的城市。

（一）主体建设

根据《青岛市推进城市管理领域失信联合惩戒工作实施意见》，青岛市城市管理局负责汇总确认城市管理领域失信行为的社会法人和自然人名单及失信内容。各区（市）城市管理主管部门、城管执法部门，应当每月5日前将城市管理领域相关信用信息报送至失信认定部门认定处理，并附有关书面材料。积极推进电子平台系统应用，逐步实现失信信息自动推送。

（二）规则设置

青岛城市管理领域信用监管主要针对本市范围内市政公用、市容环卫、园林绿化、城管执法等领域的失信行为，失信行为按照严重程度分为两个等级，分别是一般失信行为和严重失信行为。青岛市倡导各个部门、单位对城管领域的失信行为进行联合惩戒。通过成立宣贯工作小组，细化失信认定标准、信用提醒约谈等制度，确定内部工作流程（图1）；通过案件的周报、月报制度，对案件量等进行统计分析；运用信用监管手段，构建多部门参与的失信联合惩戒机制，营造“违法即受限”的社会环境。

（三）技术支持

2015年，青岛市整合市政公用服务热线和数字化城市管理监督指挥平台，组建青岛市城市管理指挥中心，实现集指挥调度、便民服务、应急处置等功能为一体的城市管理综合信息平台。2018年，青岛市将数字城管系统升级为智云系统，并重点扩展智信App。该App将市民通、执法通等分散、独立的App整合为统一、开放的平台。为更好地获取群众声音，青岛市城市管理局组织开展了“我爱青岛·我有不满·我要说话”等活动，开通了10余条群众意见受理承接渠道，并接入数字城管中心，由中心进行及时的意见受理、人员派遣、执法处置等。

（四）机制保障

青岛市城市管理局结合自身实际情况，制定《公共信用信息管理暂行办法》和《信用信息异议处理及修复通知》等文件，大力建设城市管理综合信息平台，并开展城管服务站工作模式，明晰了职责分工、办案流程，规范了城市管理领域信用管理工作。

二、威海市案例分析

2018年6月，习近平总书记考察威海时提出了“威海要向精致城市方向发展”的殷切嘱托。威海市认真贯彻习近平总书记重要指示精神，深入推进“精致城市·幸福威海”建設，在市域社会治理现代化试点中，将“信治”引导与政治、自治、法治、德治、智治结合起来，打造“六治融合”新模式。

（一）主体建设

威海市信用体系建设均由威海市发展和改革委员会牵头负责，即“信用进机关”工作。通过制定《“信用进机关”工作推进方案》，威海市各部门借助“信用信息管理”“联合奖惩”“异议处理”三项制度设计，健全信用建设法治保障；并运用“数据归集”“应用清单”“奖惩措施”三类清单，完善各条线领域的信用工作机制。

（二）规则设置

2017年，威海市发布《守信联合激励和失信联合惩戒办法》，设立“红黑名单”，对诚实守信主体采取16项激励措施，对严重失信主体采取29项惩戒措施。以此为基础，威海市编制了“联合奖惩措施清单”，同时开发联合奖惩应用平台，建立“发起—响应—执行—反馈”工作机制，推行“清单式—模块化—嵌入型”联合奖惩机制，实现从“查询到反馈”全程自动操作。全面推行“海贝分”积分制度，结合政法机关执法办案情况，围绕道德公益、守法履约、表彰奖励、公共服务、社会责任5个维度，制定556个正面指标和1492个负面指标，构建起千分制六级评价指标体系，为全市企事业单位和18周岁以上居民进行信用“画像”，将诚信从无形的道德要求转化为处处能看到的评价标准，有效助力城市管理执法诚信建设。

（三）技术支持

威海市以“一网三库”为核心，实行平台与网站一体化。建成“威海市公共信用信息平台”，平台共收到近2.5亿条诚信信息，近76万条公示行政许可信息、近20万条行政处罚信息。市民通过“信用威海”网站就能查到企业或个人的信用积分，政府部门亦可通过该平台进行个性化、批量化信用核实。

（四）机制保障

威海市代管的荣成市首次创建“信法联动”监管模式（图2）。主要内容包括：为近5000户沿街商铺布置信用二维码和星级标识牌，建立关于信用建设的重点工作台账，将信用体系建设与餐饮、门头牌匾等结合；还针对市区内69个政府部门、上千行政管理服务事项，进行信用信息数据收集，制定联合惩戒措施清单，并延伸出一系列信用信息产品，极大地提升了城市管理执法效率。

此外，威海市还不断完善守信激励、失信惩戒、信用修复三大机制。打造信用超市、信用商业联盟、积分存折等应用场景，引导和规范文明行为。健全联合惩戒应用系统，信用平台数据库与市场主体登记备案信息、政法机关办案数据实时共享，在全社会营造“一案失信、处处受限”的氛围。加强信用治理事中事后监管，畅通信用修复渠道，建立失信企业和个人自我纠错、主动自新的社会鼓励与关爱机制，对各类主体动态进行“信用体检”，量身定制修复措施，助力重塑信用形象。

三、济宁市案例分析

济宁市地处山东省西南部，素以“孔孟之乡、运河之都、文化济宁”著称。2019年，济宁市城市管理局联合济宁市发展和改革委员会等部门，制定《济宁市城市管理信用体系建设工作实施方案》《济宁市城市管理领域信用信息管理办法（试行）》和《济宁市城市管理领域失信行为联合惩戒实施意见（试行）》等文件，探索推进城管信用体系建设，促进公民诚实守信道德意识的提高，为实现城市管理常态化提供了实践经验。

（一）主体建设

成立了济宁市城市管理信用体系建设工作领导小组，在济宁市城市管理局下设办公室，负责信用管理工作，建立信息监管平台。加强与上级和相关部门在信用管理、数据库更新、联合奖惩等方面的合作，并将任城区、兖州区、太白湖新区、高新区、曲阜市和邹城市等六个区市列为信用体系建设试点单位（图3）。

（二）规则设置

在《济宁市城市管理领域信用信息管理办法（试行）》中明晰了城市管理执法诚信机制的实施内容、具体方法及重要步骤，并重点对市容环境卫生、户外广告管理、城乡规划执法、渣土运输管理、市政设施管养、园林绿化管养、环卫设施管养等七个板块进行分则设计，将失信行为分为一般失信和严重失信两个等级。失信行为采取计分管理，总分为100分，一个自然年为一个计分周期。按照计分标准，一个计分周期内，累计扣分达到20分（含20分）的，列入济宁市城市管理领域“黄名单”；累计扣分达到40分（含40分）的，列入济宁市城市管理领域“黑名单”。社会法人或自然人对黄、黑名单公示有异议的，可以向认定部门提出异议书面申请，并提交相应证据。认定部门应当在3个工作日内进行调查核实。“黄名单”失信行为公布满六个月，“黑名单”失信行为公布满一年的，可以按照条件和程序实施信用修复。“黄名单”失信主体的信用修复结果，由济宁市城市管理信用体系建设工作领导小组办公室予以认定；“黑名单”失信主体的信用修复结果，由济宁市城市管理信用体系建设工作领导小组办公室和济宁市社会信用体系建设联席会议办公室予以认定。

（三）技术支持

济宁市城市管理局通过实行“一人一档”和“双向承诺”，基本建立起了信用管理基础信息库，并且开始对城市管理执法领域的部件和事件进行系统化管理。通过建立“诚信建设一条街”，签订诚信承诺书、张贴诚信二维码，扫码即可显示信用信息，打通了社会各界的监督反馈渠道。通过选取基础条件较好的单位，将“执法服务办公室”与“信用试点建设办公室”合并设立，逐步实现了诚信数据网点覆盖。

（四）机制保障

济宁市城市管理局组织信用体系建设培训会议，对关于诚信执法的理论知识、工作流程进行系统培训，让其他企、事业单位及其工作人员更好地把握与理解失信行为认定、信用案件办理程序，夯实工作基础。同时，济宁市将任城区、兖州区、太白湖新区、高新区、曲阜市和邹城市等六个区市列为信用体系建设试点单位，每个试点区市选择一到两条道路进行示范創建。通过建立“诚信一条街”，举行信用建设专题宣讲，讲解信用体系建设有关规定，发放“城市管理信用宣传明白纸”和“致市民一封信”等，提升管理相对人自律意识，营造浓厚的“重诚信、讲信用”社会氛围，形成社会齐抓共管大格局。

四、结语与展望

城市通常被视为一个典型的开放的复杂巨系统，但其本质上是一个庞大的多重契约综合体，从这个视角看，城市良性运转的特征表现为城市运行管理服务中各类人、事、物之间“契约关系”的相互匹配、相互履约。城市管理作为一种维护城市安全高效运行的干预工具，面对多样化主体、多元化利益和数字化环境，仅仅依靠严管重罚等手段难以从根本上解决新问题、新矛盾，研究其与信用体系建设的融合，抓住了城市系统运转的核心钥匙之一。通过增强城市中人的契约精神与诚信意识，达到对复杂关系的化繁为简，促进城市系统自发向好的积极目的，无疑为城市管理工作提供了新的思路和手段。

通过对青岛、威海、济宁三个城市的案例分析发现，山东省在推进城市管理执法领域信用管理机制建设过程中初步形成了一些值得借鉴的做法，如“顶层设计（省市）—中层担当（区县）—基层创新（街道社区）”的工作推进逻辑。要特别强调的是，若想真正地建立健全城市管理执法中的信用管理机制，还需进一步将“自上而下”的政府引导与“自下而上”的人民自觉相结合。各层级城市管理执法部门应积极联合其他行政主体、企业、社会组织，共商共议共建城市管理执法的信用规则、办法、机制，走出一条新时期“人民城市人民建，人民城市为人民”的新群众路线。与此同时，城市管理执法领域的信用管理面临的新情况、新行为、新场景不断增多，要更加熟练地运用大数据、云计算、区块链等技术，对各类主体进行实时的诚信行为监测、失信行为认定，主动、及时、准确、全面地上传违法者信息，定期评分评级、排名公示、依法奖惩、数据共享，以此提高城市管理水平和执法效率。为此，信用管理的功能应在当前开展的城市运行管理服务平台建设中重点考虑。

面向未来，全社会若能齐心协力共同建设“信用惠民、开放共享”的信用城市，让“守信者畅行天下，失信者举步维艰”，相信我们城市的运行成本和治理负荷将会大大降低，而且会激发出一种内生的力量，让城市的和谐美好变得更加深入和长久，终将打通一条实现中国式城市治理现代化的可为路径。

参考文献

[1]青岛市社会信用体系建设工作领导小组. 青岛市推进城市管理领域失信联合惩戒工作实施意见[EB/OL]. （2018-01-10）[2023-09-09]. https：//www.xihaian.gov.cn/zwgk/bmgk/csgl/gkml/gsgg/202012/P020201207511998807046.pdf.

[2]济宁市城市管理局. 济宁市城市管理领域信用信息管理办法（试行）[EB/OL]. （2019-05-29）[2023-09-10]. http：//www.jining. gov.cn/art/2019/5/29/art_59679_2429451.html.

[3]邬伦， 宋刚， 等. 从数字城管到智慧城管： 平台实现与关键技术[J]. 城市发展研究， 2017， 24（6）： 99-107.

（责任编辑：张秋辰）