创新数据治理机制 推动基层治理现代化

杨焕兵?卢山

党的十九届四中全会和二十大报告都着重强调，要加快推进市域社会治理现代化，在基层社区提供精准化、精细化服务。村社人口、户籍、住房、地址等基础数据是实现上述治理目标的基石。但是，近年来，基层数据管理存在的管理混乱、底数不清、负担过重、效率低下等突出问题，已经成为困扰基层社会治理的一大难题。尤其是新冠疫情期间，基层治理数据对疫情防控的重要性大大凸显。这警示我们，如果不能全面动态准确掌握基层治理数据，将严重影响各级对重大公共安全问题的防范管控能力。为破解上述难题，浙江省绍兴市越城区经过深入调查研究，决定从基层数据着手，于2023年年初启动基层数据综合治理工作，依托原有越城区基层数据协同系统，着力构建综合人口库、房屋库、标准地址库等基层治理数据库，摸实人、房、标准地址相互间对应关系，建立完善基层数据协同更新机制，探索形成了一整套基层数据治理的工作流程、规范、标准，并取得积极成效。本文系统梳理了当前基层村社数据管理中的主要问题、绍兴市越城区基层数据协同治理的主要做法及其实际效果，供各地参考借鉴。

一、基层数据管理主要问题

根据调查研究，当前基层村社数据管理主要存在以下几方面问题。

（一）管理方式落后，村社底数不清

现代社区规模不断扩大、结构日益复杂、人口流动变更频繁，对社区数据管理更新工作提出了更高要求。但基层村社普遍缺少先进高效的数据管理工具、统一规范的管理制度和专业管理能力，导致基层数据“碎片化”现象严重，数据或分散记录在各种纸质台账（笔记本）、社工各自的Excel表格和各类工作群中；或基层上报给上级部门或者平台，自身没有留存，只能不断重复采集整理。最终导致基层治理数据散乱差、人户房数据不匹配、数据变化不能及时更新、历年数据无法纵向传承积累、不同区域数据难以进行横向整合等现实困境，基层村社底数模糊不清。

（二）统计缺乏协同，基层负担过重

在实际工作中，各层级各部门往往从各自工作需要出发通过基层获取数据。但是由于没有相应协调机制和统一管理平台，层级和部门之间缺少沟通协调，普遍存在多头、重复、频繁向基层要数据的情形。基层工作“千线一针”，管理和服务要求层层加码，各种报表纷繁且口径不一，很多时候反复采集填报，大大增加了基层行政负担，浪费行政资源。再加上缺乏高效数字化工具，多采用传统人工填报方法，工作效率低下。同时，没有数据协同系统，无法承接一体化智能化公共数据平台（IRS）回流数据，不能对辖区管理和服务提供精准数据支持。

（三）数据难以共享，开发利用低效

基层数据条线分隔、信息分散、層级过多、协同不力。由于缺乏统一的数据资源共享平台和机制，各部门往往只掌握各自条线的数据，部门之间容易形成数据壁垒。这样，既使得各条线之间难以实现数据共享，增加各部门数据获得成本，又使得各部门间难以形成数据合力，无法产生“1＋1＞2”的效果，进而无法充分挖掘数据价值，降低了数据利用效率。

二、绍兴市越城区探索实践

为破解基层治理数据管理混乱、底数不清和基层负担过重等痛点、难点、堵点问题，绍兴市越城区系统开展了基层数据协同综合治理工作，其主要做法如下。

（一）落实数据治理要素保障，创新体制机制

基层数据综合治理是一项开拓性创新工作，没有现成经验可循，为确保有序稳妥推进工作，越城区主要采取三方面举措。一是专班推动、试点先行。组建区基层数据治理专班，确定府山、迪荡两个街道为试点单位，旨在通过试点探索形成标准化做法、可复制经验，为全区逐步推开奠定基础。二是建强应用、优化工具。原有越城区基层数据协同系统迭代升级为越城区简减通系统，作为基层数据治理的主要工具平台，涵盖数据采集、回流、共享等基础功能模块。融入标准地址和网格图层，重塑系统架构。增加数据质量检查功能模块，在梳理明确《数据质量督查判断规则》基础上，开发数据质量核查智能算法和抽查督查工具。三是规范流程、创新机制。统一数据治理工作制度，探索形成一整套包括《人口性质分类映射表》《基层数据治理工作流程》《基层数据协同更新机制》等10余项基层数据治理工作流程、规范、机制，推动基层数据治理工作标准化、统一化（图1）。落实考核推动，通过系统督查、电话核查、部门验证等方式落实数据质量督查，数据质量情况以20%的占比纳入《越城区网格智治工作考核细则》，推动形成基层数据治理良性循环。

（二）开展标准地址全量核查，做实地理基座

标准地址是具有统一规范表达形式和统一编码的位置信息，是基层治理核心要素之一，是人、房、企、事、物等治理要素关联落图的纽带。2021年，根据浙江省有关要求，越城区已建成标准地址库并在全省首家通过省级验收。但是，由于历史变迁、区划调整、理解差异等诸多因素，标准地址库与基层治理实际需求存在较大出入，致使50%以上的治理要素难以关联落图。为此，越城区开展了三方面工作。一是结合治理实际开展全量核查救济。在原有标准地址库基础上，协调市勘测院与村社干部、网格员共同协作开展全量核查救济，形成房屋与标准地址的映射关系，为治理要素落图奠定基础。试点迪荡街道共核查标准地址47 423个，问题地址救济11 381个，救济更新率24%。二是建立完善救济更新机制。为确保标准地址常采常新，确定“地址信息一个口子进出，增量靠机制存量靠救济”的救济更新思路，并制定《越城区标准地址动态更新机制》。以测绘服务单位作为标准地址唯一进出口，统筹越城区地名委员会办公室与测绘服务单位建立联动机制，地名地址新增时同步赋予标准地址，存量标准地址依托基层治理和行业应用发现问题予以救济，从而形成完整的标准地址救济更新闭环。三是结合治理实情完善标准地址规范。在省级规范基础上，增加建筑物性质、院落、建筑物面等信息，完善“一码一址多名”标准地址库，通过行业应用建立行业地址、历史地址与标准地址的映射关系，以更好满足治理需求。

（三）推动基层数据协同更新，夯实数据底座

建立线上数据共享、线下部门协同和网格核查的基层数据协同更新机制，并制定《基层数据协同更新机制》。一是线上能通线上通。依托越城区简减通系统着力打通IRS数据回流通道，梳理确定重点人群、社会保障、老龄服务等13类184项《基层治理人员标签清单》及首批低保救助信息、残疾人证等17项《基层数据回流需求清单》，其中6项数据已实现回流，从而根据不同标签对辖区社区居民进行精准归类。二是线上不通机制融。着力打破部门数据壁垒，对因部门限制等原因无法回流的数据，协调部门提供数据底库，同时根据数据性质及变动情况确定合理更新周期。区、镇街两级数源部门定期向区社会治理中心、镇街综合信息指挥室报送周期变动数据，经系统智能比对后将异常数据下发村社、网格落实核实更新。以公安人口数据为例，协调公安部门线下提供户籍人口、流动人口、境外人员底库信息，各镇街派出所每月5日前向镇街综合信息指挥室报送上月变动数据。三是网格动态采集核查。网格员依托系统数据和微网格长提供信息，常态开展数据采集核查，进行查漏补缺。截至2023年9月21日，两个试点街道共更新人口信息85万次，每网格日均更新40次以上，确保数据鲜活、有效、高质。

三、实施成效

（一）动态摸清治理底数

通过落实基层数据协同更新机制，实现了社区数据动态更新，全面动态摸清摸实了村社人口、房屋、地址等基础数据及相互间对应关系，夯实了治理要素数字孪生底座。以试点府山街道为例，首次全面准确地摸清了人口底數。截至2023年9月21日，府山街道实有人口62 761人，其中60岁以上老人16 101人，占实有人口比例为25.65%；户籍人口70 105人，户在人不在23 147人，占户籍人口比例为33.02%。经抽样核查，实有人口、户籍人口数据准确率分别达97%、99.9%以上。为夯实社会治理一张图，应对各类突发事件、开发各类场景应用，提供了最基础、最坚实支撑。

（二）提升基层治理精准度

一方面，摸清基层社区治理底数能够为各层级和各部门战略规划、工作部署和治理决策提供可靠准确的数据支撑。比如，辖区内各社区老年人口和儿童类别人口数据，能够为社区老年活动中心、养老机构、疗养设施、儿童娱乐设施、儿童托育机构等建设规划提供精准决策依据，提高决策科学化、精准化水平。另一方面，依托系统精准识别社区各类人口状况，对特定管理服务对象和重点人口进行动态监测、设置智能预警，提醒社区工作者及时上门服务，提高服务精准性，提升居民幸福感。比如，2023年8月台风来临前夕，府山街道越都社区网格员巡查走访时发现，石门槛10号某居民在2楼平台上放置花盆，存在安全隐患，网格员敲门无人应答，后通过系统搜索到联系方式找到了对方。居民回家后及时将花盆搬离平台，第一时间处理了隐患。

（三）切实为基层减负赋能

通过“流程再造”和基层数据协同系统，把各部门向基层要数据变成向系统要数据，实现数据采集“一表通”甚至“零表通”。这样，大大简化了数据工作流程，减轻了村社上报数据的工作负担。同时，为村社数据治理提供了高效数字化工具，有效提升工作效率。例如，在“亚运安保基层基础摸排暨敲门行动”中，试点镇街利用基层数据协同系统提供的扫楼工具实现住户信息迅速掌握。再如，2022年年末，接到上级命令，社区要用最快速度针对60周岁以上老年人将防疫包发放到位，通过系统年龄筛选，每个网格第一时间拿到数据名册进行上门发放，针对户在人不在的居民也进行了电话联系，让居民及时上门领取。这样，极大地提升了工作效率，真正实现了依托数字化手段为基层减负赋能。

（责任编辑：张秋辰）