“一网统管”下城市运行监测关键指标体系构建初探

2023-04-03蔡恒邬伦童云海

城市管理与科技 2023年6期

蔡恒?邬伦?童云海

一、引言

城市是现代文明的标志，城市治理是城市管理的全新阶段，在国家治理体系中具有举足轻重的地位。城市运行管理是城市治理的重要组成部分，包含了管理部门、市场与社会等多方参与主体，围绕城市公共产品与服务供给及多方主体相互作用的复杂过程，具备典型的复杂巨系统特征。

伴随着我国城市管理发展历程，城市运行经历了从早期狭义的城市管理到城市综合管理，其概念和内涵也随着城市功能和综合管理的需要逐步深化和扩展。习近平总书记指出：“城市的核心是人，城市工作做得好不好，老百姓满意不满意、生活方便不方便，是重要评判标准。”2021年12月，中央网络安全和信息化委员会印发《“十四五”国家信息化规划》，把“一网统管”模式作为城市治理重大任务和重点工程，上升为各级政府数字化转型的一项重要任务。城市运行管理作为这一变革趋势的最前沿任务，已经成为我国城市管理领域中具有战略性、全局性的重要组成部分。

如何以天候、地理和人口为约束条件，以政府、企事业单位和市民为城市运行服务主体，面向城市公共空间、生产空间和生活空间，构建适用于全市尺度到社区网格尺度，摆脱现有以事件和部件为主的运行监测路径依赖，研究构建常态与非常态相结合，面向多主体、多层级，具有实时动态更新能力的城市运行关键指标体系，是实现“一网统管”下的城市运行管理科学化、精细化和智能化的重要抓手。通过对关键指标体系的梳理，可帮助城市运行管理部门及时、准确掌握城市运行总体情况，为进一步探索“一网统管”下城市运行的评价体系和评价方法提供有益参考。

二、从狭义城市运行到“一网统管”下的城市运行

城市运行概念源于以网格化管理为代表的信息化城市管理模式。2004年，数字化城市管理模式在北京市东城区诞生。此后，网格化管理模式得到中共中央认可，并写入党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》文件，城市管理、社会管理和公共服务等多领域被各地纳入网格化管理，形成了城市管理中“多业务网格并存”的局面。2022年3月，住房和城乡建设部印发《关于全面加快建设城市运行管理服务平台的通知》，要求各地城市运行管理要以“一网统管”为建设目标。

回顾整个发展历程，城市运行管理经历了由需求、实践、理论化、再实践不断迭代升级的过程，并推动城市运行在理念、监管方法以及配套的体制机制方面逐步完善，以适应快速发展的城市治理现代化需求。新一代信息技术作为关键要素在城市运行管理中的地位与作用愈加显现，大数据、人工智能等前沿技术在助推城市运行管理贯彻新理念、构建新机制、实现新场景，推进城市高质量、可持续发展方面起到不可替代的作用。

（一）“一网统管”下城市运行管理的新特征

1．整体治理。“一网统管”下的城市运行是新一轮科技创新驱动与城市高质量治理需求紧密结合的必然产物，城市运行的理念将城市视为一个多主体共同参与运行的有机整体。其中，政府公共管理部门，将“以人民为中心”作为城市运行管理的出发点和落脚点，以城市整体运行效能为导向，以城市运行多个部门的协同组织为切入点，以信息技术为核心手段，以多部门协调、技术嵌入为运行管理机制，从而能够有效克服条块分割、各自为政的现象，提升城市整体运行效能和管理效能，实现“人民城市为人民”的高质量公共服务。

2．多元共治。“一网统管”下的城市运行监测中，强调城市运行监测评价不能仅仅依靠政府公共部门，还要發挥企业、社会组织、市民等多元主体的作用。其运用互联网大数据等手段，充分调动社区基层和市民等最终受益者的力量及资源，参与城市运行治理，实现城市运行服务效能的多方反馈和闭环促进，同时也是坚持以人民为中心，提升城市运行管理精细化精准化水平的重要补充。

3．精细服务。精细化城市运行服务是“一网统管”下城市运行的重要内涵。精细化的城市运行管理基于多年来各地网格化城市管理实践基础，已初步实现从全市、区县、街镇、社区网格等多尺度的精细化运行服务能力，在“一网统管”下实现“多网融合”“多格合一”的精细化城市运行监测成为必然趋势。

4．科技赋能。“一网统管”下的城市运行需要充分发挥新一代信息技术、人工智能、大数据等技术优势，充分利用好智慧城市建设成果，提升城市运行数据采集与汇集能力，将城市运行部门采集、企事业单位汇集、社会组织反馈和公众热线评价等多主体数据作为主要评判依据，提升城市运行监测的动态性、客观性和代表性。

（二）“一网统管”下城市运行监测指标体系的主要需求

城市运行监测指标体系是精准量化城市运行服务的管理效果，助力城市运行管理部门高效运行，暴露城市运行中服务能力或服务效果问题的重要技术手段。2008年北京奥运会期间北京市率先建立了城市运行体征监测系统，实现了对城市运行体征的总体监测。北京市西城区城市运行监测预警平台在城市运行监测中加入应急响应功能。吴昉等采用层次分析法构建了包含基础设施、环境、市场、公共服务、公共安全5个方面的城市运行评价指标。清华同方提出“城市运行体征”的概念，从基础设施、公共安全、监测评价、综合服务和绩效考核5个方面描述城市运行状态，城市运行体征在上海、潍坊等城市逐步得到推广应用。随着物联网技术的成熟，国内开始通过集成城市物联网技术增强城市运行监测能力，柴彦威等开创性地通过大数据提取城市体征作为城市运行状态的指征，并成为近年来的研究新热点。

在上述研究基础上，本文尝试在“一网统管”城市运行管理以人民为中心、整体治理、多元参与、精细服务和科技赋能的特征下，以天候、地理和人口为约束，以政府、企事业单位和市民为城市运行服务的主体，构建适用于全市尺度到社区网格尺度、支持常态与非常态相结合、多主体、多层级、具备动态更新能力的城市运行关键指标体系。

三、“一网统管”下城市运行监测指标体系的构建

（一）指标体系设计目标

遵循“共建共治共享”的建设原则，以满足“一网统管”的城市管理部门和协同处置部门的数据汇聚、业务协同和信息联动的要求，同时满足支持城市运行监测管理的业务重塑、流程再造和效能释放，形成可适用于不同城市运行监测指标的共性关键指标体系，为城市运行管理服务平台构建“一网统管”的技术需求给予必要支撑。

（二）指标体系维度特征

1．跨部门特征

本研究参考北京、上海、青岛、宁波等“一网统管”城市运行管理方面实践，在市域治理尺度上分析“一网统管”下的城市运行监测的主要跨部门特征，目前相关的部门主要包括市政、公用、园林、环卫、执法等部门，未来可根据城市产业特点进一步扩展。跨部门获取的数据应具备客观性、定量性、可比性，同时所采集数据指标优先考虑群众切身利益以及“一网统管”业务协同要求。

跨部门决定了需要从各部门获取各自业务领域的城市运行监测数据作为主要数据来源，跨部门数据的汇集指向“一网统管”的协同与共享的内涵。由于跨部门监测数据存在客观不一致性，大量的实践经验证明，需要在统一的时空参照系下，采用空间坐标对齐和统一规则对指标数据进行编码。编码后的数据既可作为指标体系的输入，也可为多部门进行数据溯源和共享指标体系结果提供唯一标识。

2．多层级特征

“一网统管”下城市运行监测的多层级特征体现在可覆盖全市、区（县）、街道、社区（行政村）、网格等层级，根据自顶向下方式对行政层级评价内容逐级细化，下层级行政单元城市运行评价时，可部分沿用上层级的全局性城市运行指标。

例如，全局性指标可使用行政划分、空间分割、汇总组合等方法实现自顶向下逐级分解。城市运行管理监测指标中可在精细化区域，如社区网格层面直接获取的指标，可考虑按照行政从属、空间拓扑、统计规则等方法实现自底向上逐级汇总。

3．多参与主体特征

“一网统管”的城市运行，其多主体特征主要包括城市运行主管部门、企事业单位、多层级行政管理部门、社会公众等城市运行参与者。多主体特征的加入，使得“一网统管”下城市运行的服务对象、服务能力和服务效果可面向多参与主体进行构建、评价和反馈，最终实现以“以人为本”的城市运行服务能力和城市治理效能。

（三）构建方法

1．指标体系的构建原则

基于文献分析和实地需求调研，总结出指标体系构建原则为：（1）系统性。作为城镇公共安全的指标体系框架，选择的指标必须要系统全面地刻画城镇运行特征。（2）层次性。层次性是事物组织的基本方式，也是系统组成的基本特点。通过分层指标体系可以使指标的选择更具有针对性。（3）代表性。城镇公共安全的刻画具有多视角特征，选取的指标应该能够反映城镇运行和应急态势的基本特征，即具有代表性。（4）易获取性。通过可以获取的指标数据将区域间和区域内不同的特点区分开来。为了不损失应用性，选取的指标必须要具有可获取性。（5）时间有效性。城镇公共安全事件的发生与演化具有时序性，城镇公共安全指标的选择需要具有一定的时间有效性。通常情况下，实时数据指标不易获取，可以选择一定的替代性指标，但替代性指标至少应该满足态势分析的时效性要求。

2．构建方法

指标体系构建基于指标数据获取主体的确定。通过城市运行主体模型作为参考，以统一地理空间参考的地理信息系统（GIS）为底层支撑，包含多种城市运行参与主体，确定四类主体：P（自然资源与环境、城市的基础设施：各类建筑设施所构筑的城市公共空间、城市基础功能及衍生功能的运行）、G（政府公共管理机构）、B（各类企事业社会单位等市场、社会运营责任主体、运营实体等）、C（市民、社区等社群、社区治理参与主体）。主体中还包括影响城市运行的外部环境要素，包括天候要素、人口要素、城市地理环境等。

四、“一网统管”下城市运行监测指标体系框架

指标体系按照“主题层—领域—要素”三级设置。其中主题层划分以城市运行服务的基础环境、城市服务能力、城市服务效果为主题设置依据，具体将其划分为基础情况、服务能力和服务效果三大类。

主题层进一步细分为多个领域。其中，基础情况从天候、地理和人口三个子领域对城市的基本情况进行刻画。服务能力则根据交通出行、城市生命线、市政服务、执法、园林、环卫六个方面进行指标梳理。服务效果方面突出“以人民为中心”的服务效果，按照便利性、宜居性、多样性、安全感和公正性五个小类进行划分，通过“12345”市民服务热线、互联网等渠道收集城市居民对城市服务的反馈作为指标数据来源。

综上，得出“一网统管”下的城市运行监测指标体系框架如图1所示。

指标体系整体架构顶层设计为城市基础情况、服务能力和服务效果三大方面的指标体系构建。基于文献阅读和调研结果，将“一网统管”下城市运行监测指标自上而下分为主题层、指标层、子指标层和感知要素层四大类。二级和三级分类的内容及实际指标可以结合不同区域实际情况和已有监测系统情况进行选取。该指标体系框架具有综合性、全面性和可扩展性等特点。

五、结语和展望

“一网统管”下城市运行监测指标体系构建的最终目标是客观评价在“一网统管”下的城市运行状态，摆脱现有以事件和部件为主的运行监测路径依赖，为城市管理部门、企事业单位以及社區市民提供城市运行服务能力和服务效果的评价依据，为进一步探索“一网统管”下城市运行的评价体系和评价方法提供有益参考。对于该指标体系，目前国内外仍处于探索阶段，需要通过多个城市对比分析，吸收行业经验，研究其适应性和可用性，进一步扩展和完善指标判据和隶属阈值体系，并增强其完备性。

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