城市大脑

邱鹏?杨宏山

一、超大城市敏捷治理的提出

城市规模的扩大为经济社会发展带来机遇的同时，也给城市运行管理带来了挑战。超大城市作为一个开放的复杂巨系统，具有变化瞬时性、需求多元性和问题关联性等特征，多维度、多层次的治理要素和治理子系统相互交织，使得超大城市的治理情境面临高度复杂性与不确定性。传统粗放式的城市管理方式囿于条块分割、职能交叉、信息碎片化等弊端，极大地制约了超大城市的稳定与发展。为了更好地应对各类纷繁复杂的治理问题，迫切需要运用新一代信息技术推进城市运行管理创新。

近年来，大数据、人工智能、云计算等现代化信息技术的广泛运用，引发了政府公共服务创新和城市数字化转型。在此背景下，敏捷治理（Agile Governance）作为一种新兴治理范式应运而生，其倡导以人为本、密切合作、迅速回应、灵活高效的理念，强调以增量、迭代的方式来应对超大城市治理中的复杂性与不确定性，为城市治理转型提供重要思路。敏捷治理的思想最早源于敏捷制造，强调完整设计开发、快速响应变化、优先交付产品、紧密协作客户、加强团队沟通等原则，从而构建一种灵活回应公众需求的模式来提升组织运行效率并优化用户体验。此后，敏捷治理议题引起了学界的广泛讨论，并被引入公共管理领域，进而形塑了城市运行管理的手段与方式。

敏捷治理既是一种以人为本，具有適应性、包容性和可持续性的决策过程，也是一种兼具灵活性、柔韧性和流动性的治理行动，它能够对政府现有的治理结构进行优化升级，从而快速响应不断变化的公共服务需求。有学者指出，敏捷治理在治理对象上主张以人为本和用户导向，尤其是关注基层工作者的需求；在治理节奏上主张快速回应与提早介入，引导决策者把握适当的时间与时机；在治理方式上主张灵活多变和渐进迭代，注重在执行的过程中进行动态调适；在治理关系上主张主体合作与双向互动，强调为参与者提供意见反馈渠道。在高度不确定性和复杂性的超大城市治理情境中，敏捷治理促使政府通过柔性的政策干预和灵活的管理统筹来有效使用技术工具，从而动态感知、快速回应和灵活处置纷繁复杂的城市问题，帮助政府摆脱管理手段和方式落后于技术创新的困境。

2022年6月，《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》指出，“到2035年，与国家治理体系和治理能力现代化相适应的数字政府体系框架更加成熟完备，整体协同、敏捷高效、智能精准、开放透明、公平普惠的数字政府基本建成”。可见，推进超大城市敏捷治理已经成为新时代治国理政的战略需求。一系列新型城市运行敏捷治理模式开始涌现，如杭州“城市大脑”、上海“一网统管”、北京“接诉即办”等。一些区级政府也积极开展创新实践，取得了显著的应用成效。本文聚焦北京市海淀城市大脑，致力于厘清其构成要素与运作过程，以期为提升超大城市运行管理系统的敏捷性提供借鉴。

二、海淀城市大脑的发展历程

为贯彻落实海淀区“两新两高”的战略部署，提升区域科学敏捷治理能力，2018年，海淀城市大脑建设全面启动。海淀城市大脑是城市的智能载体，具备自学习、自优化、自演进特征，它运用新一代信息技术和实时在线数据，及时发现问题，科学研判形势，推动跨层级、跨部门和跨界业务协同，进而实现对城市问题的精准施策与高效回应。

海淀城市大脑经历了从区域先行逐步扩大到全区部署的发展历程。2018年1月，海淀区首次提出建设城市大脑的设想；同年10月，海淀城市大脑专班成立，海淀城市大脑正式步入全面建设阶段。2019年9月，区长专题会通过了城市大脑的整体设计方案，出台《海淀城市大脑建设项目管理工作规则》，构建了立项审批、并联评审、统招分签的机制。2020年8月，北京市委全面深化改革委员会肯定了海淀区推进城市大脑的基本做法，标志着城市大脑1.0阶段圆满完成。2021年2月，海淀城市大脑智能运营指挥中心（IOCC）正式运营，海淀城市大脑“1＋1＋2＋N”的总体框架基本搭建完成。2022年11月，区长专题会部署城市大脑2.0阶段发展方向。2023年6月，海淀城市大脑2.0阶段的十大方面应用场景发布，并面向社会征集方案，海淀城市大脑在发展过程中实现不断创新、迭代与优化（图1）。

海淀城市大脑以“需求牵引、业务驱动”为基本原则，其参与者之间相互协作，形成了独具特色的“四轮驱动”机制。其中，政府方面组建城市大脑专班办公室，主要承担模式探索、技术研究、机制建设、组织保障、场景创新应用等任务。企业方面组建城市大脑研究院，提供方案策划、专业研究和战略智库“三大能力”保障，同时通过中科大脑和科技产业联盟，为核心平台和应用场景建设与运营提供技术支撑。海淀城市大脑通过政企合作的方式实现治理需求与应用场景的充分融合，在提升城市运行管理效能的同时，兼顾了城市治理的公共属性。政府在这一过程中占据主导地位，通过政策手段和工具对企业进行跨界整合，充分调动企业的资源、知识和能力，从而推进城市治理敏捷化，更好地提供公共服务。

三、海淀城市大脑的构成要素

海淀城市大脑是一种业务驱动的智能决策分析系统，该系统以算力算法为支撑，主要由基础设施、数据、平台和应用场景等核心要素构成。其主要目的在于及时发现问题、智能计算最优方案并自动配置公共资源，从而不断提高城市运行管理效率和管理水平。

（一）基础设施

基础设施构成了城市大脑的“神经网络”，海淀城市大脑拥有一个由1.2万个道路摄像头和2万余个传感器组成的感知神经网，以及包含16种通用基础算法和127个应用模型的认知神经网。感知神经网能够实时获取城市运行的生命体征数据，为城市运行监测提供基础能力保障；认知神经网则以算力算法为支撑，对海量数据进行实时连接、调度和处理，并提供智能分析服务与识别结果。

（二）数据

数据是城市大脑运行的“血液”，是科学研判和智能决策的重要支撑。为实现管理业务与系统数据的有效整合，海淀城市大脑在汇集城市体征数据的基础上，接入15类国家级数据、24类市级数据和6类区级数据，打破了跨层级、跨部门的信息壁垒，并形成了数据可复用的闭环模式。多源数据的归集与融通使得管理业务由“数据跑路”取代“人跑腿”，最终实现业务协同高效办理。

（三）平台

作为海淀城市大脑的“中枢系统”，平台集成智能运营和融合指挥两大模式，具有决策支持、联动指挥、业务协同和监测预警等功能。面对海量的城市运行数据，平台能够自动感应并推送问题信息，智能标记问题事件的地理位置与处理要求信息，并以数据作为传导机制，促使跨层级、跨部门协同联动，从而实现城市问题的快速处置，最大限度地消除城市管理风险。

（四）应用场景

应用场景是城市大脑的最终归宿，海淀城市大脑加强部门、街道、业务、数据和技术在应用场景中的融合，共对接35个业务系统，围绕城市管理、城市交通、生态环保、公共安全四大領域，打造了55个应用场景。例如，在渣土车治理场景中，海淀城市大脑对接了交警部门、生态环境部门、城管部门等多个职能部门，打通了渣土车的全链条监管数据，实现了对渣土车违规行为的智能识别、轨迹研判和自动处理，形成了更为精准、高效的城市执法新模式。

总体而言，海淀城市大脑聚焦多领域、多场景的城市治理业务，以遍布全区的感知神经网络为硬件基础，以城市系统数据为核心资源，运用大数据、算力算法、区块链等现代化信息技术，实时感知城市运行体征，智能识别城市面临的深层次问题，自动计算问题处置的最优方案，从而促使城市问题从被动处置走向主动治理，真正实现城市治理的智能化和敏捷化。

四、提升超大城市敏捷治理能力的政策建议

作为敏捷治理在超大城市情境中的具体应用，海淀城市大脑已取得显著治理成效。回顾海淀城市大脑的治理实践，本文总结出一些基本经验，进而为其他城市提升敏捷治理能力提供参考。

（一）搭建数字平台，构建城市运行管理体系

城市运行管理敏捷化的关键在于搭建数字平台，实时呈现城市运行的生命体征，及时发现城市问题并快速采取响应措施，为改进城市治理提供重要支撑。为此，需要实现数字平台与各政府部门管理信息系统之间的有效对接，如接入公安、交通、消防、城管执法等部门的业务数据，通过数字平台对数据进行集成、传输、存储和共享，实现各业务信息系统之间的互联互通，形成跨部门管理的合力，从而构建指挥高效、调度有力的城市运行管理体系，提升政府的快速回应能力和服务保障能力。

（二）推进政企合作，集聚多元建设力量

政府和企业是城市运行管理平台建设的重要责任主体，政府掌握真实的治理需求，企业在数字技术创新、数据资源整合、应用场景开发等方面具有天然优势。为实现治理需求和业务系统的有效对接，需要构建政社合作机制，加强政府与行业领军企业的战略合作，提升城市运行平台的数据集成、分析和共享能力；同时也要整合产业链上下游配套企业、中小微企业等，组建产业创新联合体，推进具体领域的关键技术攻关，进而不断推动城市运行管理平台的迭代升级。

（三）汇集多源数据，提升大数据分析能力

城市运行过程中会产生海量的体征数据，如车辆轨迹数据、能源消耗数据、空气质量数据等，对这些数据进行综合处理和分析，能够为科学决策指挥提供辅助支持。数字平台包含态势感知、数据分析、指挥调度和预警监测等模块，依托数字平台对城市运行过程中产生的数据资源进行归集应用，基于数据分析模块对问题进行分析研判，能够识别城市运行的潜在风险，智能制定问题解决方案，并推动各部门采取协同行动，从而推动城市运行管理决策由经验判断向数据分析转变。

（四）挖掘治理需求，持续拓展应用场景

城市运行涉及交通、市政、环保、电力、应急等众多子系统，如果脱离具体的应用场景而空谈数字平台建设，则难以产生实际的治理效果。建设城市运行管理平台，需要识别具体的应用场景，强化特色应用与政府需求之间的对接。例如，依托平台打通区、街道和社区的治理数据，建立垃圾分类信息子系统，实现垃圾投放、收集、运输和处理的全过程管理。值得注意的是，平台与应用场景的结合是一个循序渐进的过程，在典型应用场景取得成效后，再逐步拓展新的应用场景。

参考文献

[1]杨宏山. 整合治理：中国地方治理的一种理论模型[J]. 新视野，2015（3）： 28-35.

[2]陈水生. 城市治理数字化转型：动因、内涵与路径[J]. 理论与改革， 2022（1）： 33-46+156.

[3]赵静， 薛澜， 吴冠生. 敏捷思维引领城市治理转型： 对多城市治理实践的分析[J]. 中国行政管理， 2021（8）： 49-54.

（责任编辑：张秋辰）