农业保险资金绩效评价研究

□常鹏飞 任海明 高敬钰 周旭东 赵力琴

农业保险（以下简称“农险”）工作是“三农”工作的组成部分。近年来，中央一号文件多次提出加快发展政策性农险，提出要完善保险补贴政策、提高部分险种补贴比例、增加补贴品种等。目前，我国农险总保费规模已位居世界第二，且农险在帮助农业生产经营者转移规避损失、平滑政策农业灾害救济财政支出、维护农村社会生产生活稳定等方面发挥了积极作用。

根据《中央财政农业保险保费补贴试点管理办法》（财金〔2007〕25 号）、《关于印发〈中央财政农业保险保费补贴管理办法〉的通知》（财金〔2021〕130 号）及《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10 号）等相关文件，对农险资金绩效评价开展研究，希望通过该研究，能够进一步提高相关单位对财政资金的使用绩效，推动农险高质量发展。

指标体系设置

通过研究，农险资金绩效评价指标体系思考如表所示，部分“*”为选设指标，可以根据实际情况进行调整。

表农业保险资金绩效评价指标体系框架

农险保费项目实施难点与风险点

一是保险保障困难。农业存在着标的小、农民收入低、生产分散的问题，从而造成了政策性农险保费收费难、承保难、展业难的问题较为突出，但展业作为保险机构的生命线，农险发展首先要解决的就是保险机构的展业，而这类问题保险机构无法有效解决，也就成为当地政府及农牧部门需要首先解决的问题。

二是缺乏“顶层设计”。在我国的农险管理体系中，纵向有中央、省、市、县、乡五级政府参与，横向涉及多个政府部门，体系庞大复杂。然而，各个部门间没有明确的职责划分，部分职责交叉重叠，沟通协调效率不高，导致农险工作的碎片化，不能形成系统化的制度体系，造成农险运行不良，不利于农险工作统筹推进。

三是保障水平较低。当前，我国农险主要承保自然风险，而对农业生产者面临的价格变动等因素造成的市场风险保障力度还未完全建立实施。尤其是规模经营主体投入大量的土地流转成本、劳动成本等远高于农险的保障水平，以承包自然风险为主的农险难以有效防范市场变动带来的收入损失，造成农牧民投保积极性降低。

四是部门权责不明。现有政策及法规未对政府在农险制度和经营活动中的职责作出明确要求，导致各级政府及相关部门在项目实施过程中出现“缺位”和“越位”的现象。如：个别政府缺乏健全的农险工作机制、监管效率低下，导致政府“缺位”。个别政府干涉保险公司产品开发、承保理赔等具体业务，甚至延迟拨付农险保费补贴，造成政府“越位”。

相关建议及应对策略

一是解决组织依托。随着农业经济发展及乡村振兴战略的实施，农牧部门作为项目实施主管部门，需要牵头制定相应的政策及办法，积极探索和引导有能力农牧户创建新型农业主体，按照农畜产业特点，建立新的农业模式，如专业大户、家庭牧场、农民合作社等企业，使经营生产达到规模化、集约化、专业化和市场化。

二是建立执行机构。如何划分政府部门和社会参与者的职能职责，使两者既能发挥合力，又能发挥地方政府与社会参与者的积极性，是事关农险的重要任务。在此，农牧部门应会同政府、财政、保险公司等部门（单位），成立农险工作小组，负责农险的总体牵头执行，这样有利于政府和社会参与者保险事权的划分，有利于农险高质量发展。

三是加强保险力度。农牧部门要会同财政部门及保险公司，制定符合当地的保险补贴政策，加大农险支持力度。首先，要逐步推进直接补贴政策向间接补贴政策转变，或保持直接补贴的总量不变，增加间接补贴的总量，进行增量改革，从而实现过渡性改革。其次，要在总量上加大对农险的补贴额度，优化农险补贴的使用范围和农险的保险险种。

四是实行差异化管理。根据政策保险和商业保险的性质及对象不同，须对其实行差异化管理。对于政策性保险，无论是在保险对象、保险费率上，还是在公司招标以及财政补贴方式上，政府应当发挥引导作用，实现国家发展农险业务的政策目标。对于商业性保险业务而言，应由保险公司自主经营，充分发挥市场机制作用，各级政府不能进行过多的干预。

绩效评价过程的重难点

涉及单位多，评价主体难以区分。项目在实施过程中，地方农牧局应为牵头部门，但实际实施过程中，农险项目涉及的有财政、农业、气象局等多个部门，具体谁牵头负责却没有明确规定，导致在农险绩效评价工作推动过程中，难以形成部门合力，部分数据难以收集，评估对象难以区分，影响了农险绩效评价工作的实际效果。

覆盖范围广，现场调研地区需谨慎选择。由于农险承保范围大、投保人数多，因此在选择现场调研地区时，需要结合地区实际情况进行谨慎选择，使用随机抽样和分层抽样、整群抽样以及多阶段抽样相结合的方法，科学地选取现场调研的地区和对象，尽量科学、全面、有重点地对现场调研的区域和主体进行选择，以获取真实的、具有代表性的调研数据和结论。

查勘过程难，事后评价难以获取准确数据。项目在实际执行过程中，保险经办机构在承保过程中，尤其是勘察核实阶段存在较多困难，如承保作物种类难以确定：青贮玉米和普通玉米在期初外形相似，非专业人士难以通过外观进行直接分辨；又如土地权属难以划分：同村之间的土地承包一般不会签订纸质合同，业务人员难以分辨土地的实际归属及实际面积等。上述问题会造成承保真实性和准确性方面存在问题，导致评价的难度加大。

补贴内容多，绩效评价指标体系难确定。由于农险项目涉及补贴险种多，评价指标须适应各项内容支出的不同特点，因此，短时间要设置适应各补贴内容的评价指标难度较大。如种植及养殖涉及种植保险与养殖保险，我们需同时设置种植与养殖保险的指标。且项目实施由于承保时间、范围、面积存在不确定性，主管部门对年度情况掌握不及时，造成绩效目标与实际情况结合不足的情况发生，影响绩效评价指标的设置。

绩效意识弱，绩效评价效益数据获取难度大。农险项目在实施后，最大的效益产生对象就是在农牧民，但近年来自然灾害发生少或局部发生灾害，保险理赔额度相对较低，造成农牧民对与自己切身利益相关的政策意识较为淡薄，对与自己“相距甚远”的绩效评价更是漠不关心甚至抵触，从而在绩效评价工作组进行满意度调查或项目效益核查时，农牧民无法讲述并提供需要的数据或资料，导致在绩效评价过程中，效益数据获取难度大。