畅通城乡循环的关键点

王小广

【关键词】城乡循环 城乡关系 乡村振兴 新型城镇化

【中图分类号】F124 【文献标识码】A

加快构建新发展格局是党中央为实现经济高质量发展作出的重大战略部署，畅通城乡循环、促进城乡融合发展是构建新发展格局的重要环节。习近平总书记指出：“在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。”加快城乡融合发展是实施乡村振兴战略的重要目标，也是国家现代化的重要标志，对于全面建设社会主义现代化国家具有重要意义。

加快城乡融合发展是畅通城乡循环的重要路径

加快城乡融合发展是打通城乡循环堵点、畅通国民经济循环体系的重要路径，也是实施乡村振興战略的重要抓手。城乡融合发展的实质在于，通过畅通城乡循环，构建城乡发展共同体，实现城乡协调发展。其核心内涵包括要素融合、产业融合、生态融合、基本公共服务均等化等。

首先，要素融合是加快城乡融合发展的重要动力。生产要素的自由流动是市场机制作用发挥的重要前提和动力。城乡要素主要包括人口、资金、技术、信息等，城乡要素融合是指各种生产要素在城市与农村之间的自由流动。城乡要素的流动并非单向，促进城乡要素双向自由流动，是优化城乡资源配置、实现城乡经济循环的内在要求。随着城乡融合发展体制机制和政策体系的建立健全，城乡要素流动的渠道更加广阔，通过建设统一的要素市场，协调城乡要素的自由流动与均衡配置，有助于加快推进新型城镇化建设和农业农村现代化建设。

其次，产业融合是加快城乡融合发展的关键支撑。加快城乡产业融合是促进城乡融合发展、畅通城乡循环的关键所在，其要义是为了保障城乡经济健康发展，对城乡产业实施统筹规划，实现城乡产业协调发展。产业融合会弱化产业边界，从而形成一系列新产业、新技术、新业态和新模式，进而显著提升融合后的产业竞争力和企业效益。加快城乡产业融合就是全面提升城市与农村之间的产业互动水平，建立一体化的城乡产业分工体系，不仅包括第二、第三产业在城乡之间分工协作发展，还包括农村中的第一产业与第二、三产业深度融合发展，形成新的产业形态。但城乡产业融合不等于城乡产业同构化，而是分工协作，各自发挥自身优势，形成共生、均衡的一体发展机制。

再次，生态融合是加快城乡融合的重要基础。城乡生态融合是指以城乡作为整体，以环境可持续承载力为目标，最大化“绿水青山就是金山银山”的效益。实现城乡生态融合需政府、企业、居民三方协同发力。其一，需要科学地制定城乡生态一体化规划，在整体上保证城乡之间人流、物流、信息流的畅通，实现城乡之间的生态互补。其二，需要建立健全生态补偿机制，生态保护环境成本由城乡互摊，实现双赢的局面。其三，还应增强居民的生态保护意识，增加生态环境薄弱地区生态保护投入，实现城乡生态可持续发展。

最后，基本公共服务均等化是提高城乡融合能力的重要条件。实现城乡循环的一个重要条件是加快实现城乡基本公共服务均等化，其中最重要的是实现基础设施建设与运营的一体化。“要想富，先修路”，基础设施作为城乡之间的连接纽带，有助于推动城乡经济的持续增长，城乡之间要素的流动、产业的联动十分依赖道路建设状况。人民群众幸福感、获得感的提高一部分原因便是得益于基础设施的建设。

当前畅通城乡循环仍面临不少堵点

一是城乡之间要素双向流动、平等交换机制不畅。长期以来，由于城乡二元体制的束缚，城乡之间的要素流动基本是单向的，即农村地区的人口、资金向城市地区集聚，而城市公共资源却较少向农村转移。长期以来形成的城乡迁移模式实际上是一种半城市化模式，户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率存在较大缺口，农村迁移劳动力被定义为流动人口，难以获得同城市户籍人口同等的福利待遇和社会保障，被排斥在城市公共服务体系之外。农村人口的大量迁移及其相应的半城市化模式导致了一系列社会问题，如农村空心化、留守儿童、空巢老人等。而农村土地如宅基地等缺乏有效利用，农村资金外流严重，资本要素短缺，现代资本对农村发展的贡献不足。

二是城乡产业发展不平衡、协同效应低。与其他产业相比，农村地区不仅农业生产效率长期偏低，而且受自然条件和体制机制等约束，乡村非农产业发展滞后，且水平较低。随着城乡融合进程的加快，城市一些技术含量低、加工包装型产业不断向农村转移，这带来了一些新的发展机会，但也产生了一些新问题（污染问题、融合不充分等）。特别是农业农村的科技投入不足，现代化农业生产体系尚不健全，制约着农业同二三产业的融合发展。通常县域内产业体系发展质量明显偏低，规模小、链条短，产业配置能力低，特色产业成长慢，对农业和农村经济带动力不足。

三是城乡生态发展割裂。在畅通城乡循环的过程中，城乡生态不应是利益割裂的主体，应是荣辱与共的利益共同体。生态污染存在明显的负外部性，城市工业化所排放的污染物会通过大气、水等介质污染农村环境，降低农村的环境质量，农业农村环境的破坏则会使地域相对小的城市地区遭受“生态瓶颈”的巨大约束，即城乡生态环境是“一损俱损、一荣俱荣”，需要对城乡生态环境建设实现一体化的规制和整治。当前，我国城乡生态系统分别由不同行政区管辖，其分别从自身利益出发，积极利用生态资源但逃避对生态治理成本的支付。统筹城乡生态发展，既能有效在整体上协调经济发展与生态保护之间的矛盾，又可以系统解决生态治理中的搭便车问题。

四是城乡基础设施建设存在较大差距。城乡之间的基础设施建设差距，是所有城乡差距中表现最为直观的。城乡之间基础设施建设的差距越大，城乡居民的生活水平差距就会越大。受传统体制的影响，城乡基础设施缺乏统一管理，表现出明显的二元结构特征，由于机制、动力不同，现阶段我国乡村基础设施建设依然明显滞后。乡村基础设施建设仍然是乡村振兴建设的主要短板。另外，互联网时代，网络的畅通有助于经济的发展，但是农村互联网并未实现全覆盖，农村地区电商发展与城市相比差距明显，农村物流“最后一公里”问题亟待解决。

畅通城乡循环的着力点

第一，深化要素市场改革，大力促进城乡要素自由流动。从劳动要素看，农业剩余劳动力无法充分转移会阻碍农业生产方式现代化的推进，要加强顶层设计，进一步深化户籍制度改革，剥离附着在户籍上的福利制度体系，缩小城乡之间的福利差异。中央政府和地方政府需要更合理分担户籍改革成本，加快农业转移人口市民化，消除城市部门吸纳农业转移人口的体制障碍，进一步放宽大城市农业转移人口的落户政策，特别是要加快实现城市公共服务体系对常住人口的全覆盖。此外，建立健全新型职业农民培育制度，加强农村专业人才队伍建设，鼓励各类人才在城乡间合理流动，增强农村对人才的吸引力。从资本要素看，首先应完善农村金融体系，为农业生产、农民借贷提供更加便利的条件，降低农民借贷门槛，盘活存量资本，加大对农业投资的支持，充分保障第一产业的稳定生产。其次，要建立健全金融支持城乡融合的政策体系，创新农村金融服务方式，对涉农资金进行整合，大力引导资本下乡，为农村发展提供充足的资金支持。从土地要素看，应当以土地产权改革为核心，完善农村承包地“三权分置”制度，积极引导社会资本进入农业生产，鼓励土地合理流转，发展多种形式的适度规模经营，建立城乡统一的土地交易平台，深化农村宅基地制度改革，盘活农村存量建设用地，形成城乡统一、规范有序的非农用地制度。从技术要素看，要增加国家对农业技术的基础研究投入，加强产权保护，完善农业科技创新的激励机制，同时提高农业科技成果转化效率，不断完善农业技术推广政策体系，加强城乡技术合作与交流，提升农业发展的科技含量。

第二，发挥县城及重要枢纽节点在县域经济发展中的中心平台作用，促进城乡产业协调发展和要素集聚。发展县域经济，既是扭住扩大内需战略基点、畅通国民经济循环的重要抓手，又是推动乡村振兴、实现城乡经济循环发展的关键支撑。乡村振兴的关键在于产业振兴，而产业振兴的核心是城乡产业深度融合、分工协作。城乡产业融合应立足于农业现代化这个根基，做好三次产业间深度融合这篇大文章。一方面，推动农业与第三产业中的旅游、文化等产业深度融合，大力发展农村新兴支柱产业，实现农业从生产功能向生活功能的转变。另一方面，加快农业向前和向后延伸，延长产业链，提高附加值，形成特色乡村工业和创新型产业联合体。发挥县城及重要枢纽节点在促进县域经济中的中心平台作用，具体着力点在于：一是以县城和重要枢纽节点为依托，全面推进三次产业间的深度融合，大力发展现代农业产业链、供应链和休闲旅游等新产业和新业态，创造更多的就业机会。二是强化县域与市域间的枢纽节点“增长极”效应，大力改革和发展高速公路服务区经济，使其成为促进城乡深度融合的新的关键突破口，让城市資源更广泛深入地与县域经济交合贯通。三是培育特色支柱产业，强化产业支撑能力，提升产业平台功能，积极承接产业转移，建设现代农业产业园和优势特色产业集群。四是完善县域内交通线路建设，优化教育、医疗、养老等资源的布局，更好地服务城乡居民的基本生活，促进县城和乡村功能的有效衔接。

第三，构建城乡一体的生态产业链，推动城乡生态融合。从生态与经济循环的角度看，构建完善的城乡生态产业链，能够将城乡经济紧密联系在一起。城市应当充分发挥自身的技术优势，大力发展循环经济，为农村地区提供生活产品和服务，而有条件的农村特别是大城市的郊县，要大力发展旅游观光型生态农业，为城市提供生态产品及服务。要加强农村生态环境保护和治理，重视整治“水土污染”，打好农村“水土治理”攻坚战，不断改善农村居住环境。鼓励节水节能降耗和循环利用技术的应用。注重提高城乡居民的生态环境保护意识和法治意识，建立健全生态补偿和资源有偿使用制度。加强农村的垃圾处理能力，尤其是改善城乡结合处的生态环境，不再使其“泾渭分明”，而是真正实现城乡生态环境的有机统一。

第四，统筹城乡基础设施规划，推动城乡基础设施高水平互通。城乡之间基础设施的互通是城乡经济循环最直接的体现，也是实现城乡经济循环的基本前提，提高农村的基础设施水平有助于改善村容村貌，全面提高城乡居民的生活面貌。在规划城乡基础设施建设的过程中，应立足于城乡协调发展，将城市与农村视为有机整体，破除二元分割观念的束缚，合理安排城乡之间的基础设施布局，促进城市基础设施有序向农村合理延伸，尤其是加强城乡之间的道路、供水、供电等基础设施建设的一体化。在统筹城乡基础设施规划的过程中，应坚持绿色低碳理念，在基础设施设计和施工阶段，要将生态理念贯穿全过程，找准民生保障和生态保护的平衡点。注重农业农村发展的新要求，推动实现城乡之间、农村与农村之间道路的畅通，提高农村地区互联网和物流设施的可及性。

（作者为中共中央党校（国家行政学院）经济学部副主任、教授、博导；中共中央党校（国家行政学院）研究生院博士研究生梁雅楠对本文亦有贡献）

【参考文献】

①张车伟、赵文、李冰冰：《农民工现象及其经济学逻辑》，《经济研究》，2022年第3期。

②李春根、罗家为：《从动员到统合：中国共产党百年基层治理的回顾与前瞻》，《管理世界》，2021年第10期。

责编/于洪清 美编/宋扬