企业投资视角下的《德国联邦政府对华战略》分析

文/范凯 冯蜀兰 巫培石 编辑/王亚亚

2023年7月13日，由德国外交部牵头起草，经执政联盟内部和政府各部门争论后达成的《德国联邦政府对华战略》报告（下称“白皮书”）对外公布。这份白皮书涵盖政治、经贸、文化、科教等多个领域，涉及德中、欧中关系以及全球问题等多个维度，旨在为今后的德国对华战略定调。笔者从企业视角出发，分析德国对华战略白皮书中涉及的经济、贸易内容，重点解读其在“供应链多样化”“投资审查与贸易出口管制”和“数字技术主权与网络空间安全”三方面的核心观点和政策要点，为中国赴德企业给出最新的投资建议。

德国对华战略的整体基调

白皮书共六部分内容，第一部分“导言”定下了德国对华战略的整体基调，其中涉及德国对华经济、贸易关系的内容将作为其后续具体政策的背景和基础，赴德企业应当保持关注。

首先，白皮书在1.2部分“德国对华战略的目标”中提出，对华战略主要包括“德国与中国的双边关系、德国与欧盟的合作、国际合作”三方面的挑战。可以看到，在处理中德经贸关系时，德国与欧盟的合作以及德国与其他国家的国际合作将成为重要的影响因素，这也表明了欧盟相关政策对中德经贸关系的重要性。

其次，白皮书在1.3部分“德国对中国的定位和评价”中提出，中国是德国的合作伙伴、竞争对手、系统性对手。与此同时，白皮书肯定了中国“在可持续发展、全球卫生和预防传染病以及进一步提供全球公共产品方面发挥关键作用”，德国联邦政府表态，与中国的经贸关系应当“更加公平、更加互惠、更加可持续”。并且，白皮书在描述中德经贸关系时沿用了2023年3月欧盟委员会主席冯德莱恩提出的“去风险”概念，但也强调并不追求中德两国经济的脱钩。

此外，白皮书在第二部分“基于欧盟对华联合政策的德国对华战略”中再次强调，德国联邦政府将保持对华政策与欧洲的相关政策框架一致，这一立场也当然地适用于中德经贸关系。因此，在下文具体领域的企业投资分析中，笔者将综合分析德国和欧盟的现行法律和政策发展，给出企业投资建议。

关于供应链多样化

白皮书核心观点

白皮书第四部分列举了德国需要加强的领域。其中，4.2部分“供应链多样化”表明了德国处理原材料进口问题的基本立场，其核心观点可归纳为：一是德国希望通过更广泛地分散风险来保护供应链，尤其在未加工原材料和初级产品领域；二是德国表示将推动在原材料政策框架内的多样化、可持续的供应来源，具体可以通过对外贸易、鼓励投资、合作开发、建立原材料伙伴关系以及战略储备、寻求原材料替代和改善技术研究等方法来实现。可以看出，德国试图通过供应链多样化来分散原材料和初级产品领域的风险，并将通过外贸投资、建立伙伴关系、战略储备、科技研发等多种手段来加强本国的供应链。

具体政策背景

白皮书在“供应链多样化”部分表现出对中国的担忧，主要集中在原材料和初级产品领域。事实上，尽管德国在从中国进口的数量上并不比其他欧洲国家更多依赖中国，但德国在进口产品的类型上更依赖中国，特别是工业原材料。多元化进口来源对于需要海量大宗原材料的德国制造业并不现实，因为从多个国家少量进货意味着进口成本的提高，而成本的提高会削弱德国制造业产品的市场竞争力，最终可能导致出口萎靡。

根据2023年6月8日中国德国商会发布的调查报告，约有54.9%的受访德国企业选择加大在华投资，其中占主导地位的因素包括了“维持企业在中国市场的竞争力”“本土化战略需求”以及“对中国市场复苏的信心”。疫情政策放开后，仍有相当部分的德国企业选择将产业布局在中国。德国工商大会（DIHK）的《德国海外商会联盟全球商业展望》评估显示，德国海外公司目前正在尽力使其产业链多样化，不过近半数活跃在海外的德企在寻找合适供应商、商业伙伴时遇到了困难。

由此可见，虽然白皮书将产业链多样化作为亟需完成的重要目标，但在实施过程中仍面临着较大阻力。一方面，受制于德国本土工业原材料的匮乏，德国产业链已经对中国相关企业形成了依赖，强行“去风险”只会导致出口萎靡；另一方面，德国联邦政府在寻找新的战略合作伙伴时也遇到了困难，短时间内难以实现供应链多样化的目标。

赴德企业投资建议

虽然德国的供应链多样化存在上述问题，但可以预见，未来德国联邦政府将不断尝试减少对中国企业（尤其是工业原材料领域）的进口，试图开拓其他国家在相关进口领域的市场，结合德国《供应链企业尽职调查法》，中国赴德企业投资将受到长期的影响。

由于德国在未来可能持续推进一系列有关“供应链多样化”的政策，德国客户出于合规一致性的需求，可能将《供应链企业尽职调查法》的适用范围扩大至间接供应商，要求对所有供应商展开尽职调查，进而会对中国直接供应商、中国间接供应商均产生实质性影响。因此，贸易范围适用德国《供应链企业尽职调查法》的所有中国公司在投资、经营时需要注意以下问题：

一是开展初步的企业内部自查与评估，对公司有关人权和环境保护的相关制度进行初步风险评估，公司后续应当定期（至少每年一次）进行检查评估，并针对客户重点关注的领域深入评估。

二是除了定期的风险分析评估外，如果公司掌握了供应商可能存在侵犯人权或违反环境义务等行为的实质性信息，或在公司业务活动范围内风险状况发生重大变化或扩大时，还应当进行临时风险分析，及时采取措施消除该等风险。

三是保持对德国客户要求变化的关注，以便在德国客户提出合规要求之后，及时应对和处理，避免产生违约风险和流失商业机会。

关于投资审查与贸易出口管制

白皮书核心观点

白皮书在4.4—4.7部分设定了德国在“投资审查与贸易出口管制”方面的目标，核心观点可归纳为：一是德国的投资审查在欧盟建立的外国直接投资审查条例的法律框架内运作，例如对中国公司的海外直接投资进行审查。这些审查以非歧视的方式适用于所有第三国投资者；二是德国联邦政府支持一项与世贸组织条例和国际法相符的、有效的欧盟反胁迫工具，以此对第三国向个别成员国施加的经济压力做出恰当的反应；三是德国对华出口管制的对象主要是军民两用物资的出口。德国联邦政府致力于调整出口管制清单，并根据新的技术，例如网络安全和监控技术等领域的发展，审查更新国家出口管制清单。

可以看出，德国的投资审查工作将继续在欧盟建立的法律框架体系内进行，并且将支持欧盟内部统一的反胁迫工具。因此，赴德企业需要关注欧盟关于投资审查的具体法律制度，并且避免对欧盟的其他成员国实施可能被认定为胁迫的行为。对于出口管制，德国重点强调了军民两用物资和国家出口管制清单，中国企业在采购时应时刻对上述清单范围保持关注。

具体政策背景

白皮书对于投资审查和贸易出口管制的要求，主要体现在德国遵循欧盟在相关领域的立法框架。

一方面，德国提高了对于中国企业在德投资的审查标准。根据德国联邦外贸与投资署（GTAI）最新发布的《2022年外国企业在德国投资报告》，2022年外国公司在德国的计划投资达253亿欧元，为历史新高。其中，来自中国的投资项目保持稳定，以141个项目位居所有投资国的第四名。随着外商投资总量的逐年提高，德国政府针对非欧盟国家，特别是来自中国的外商投资审查越来越严格。

对于中国的投资审查主要体现在《欧盟外商直接投资审查条例》和建立欧盟反胁迫工具中，白皮书4.5部分“贸易工具”更是首先强调了德国将会支持一项与世贸组织条例和国际法相符的、有效的欧盟反胁迫工具，这一政策可以追溯到2021年12月欧盟执委会副主席兼贸易专员瓦尔迪斯·东布罗夫斯基斯（Valdis Dombrovskis）的声明，其宣布欧洲委员会将推出反胁迫工具的法案，协助欧盟成员国对抗第三方国家以经济威吓等手段实施压迫改变政策。这一法案将赋予欧盟委员会权力，当欧盟一个成员国面对其他国家的经济胁迫而谈判无效后，可采取12项措施进行反制，相关措施包括实施关税和配额、限制相关国家货品进口和投资、禁止采购欧盟出口管制的商品等。

另一方面，德国也试图在出口方面减少对中国关键技术材料的供应。据彭博社报道，德国正就限制向中国出口用于制造半导体的化学品进行谈判，柏林方面在加大努力减少对中国经济的依赖风险。如果说德国减少进口是从经济角度出发保证供应链多样化，那么限制出口则主要是从国家安全与技术角度出发，防止关键领域的技术流入中国企业手中，例如德国限制向中国出口半导体制造化学品便是为了避免生产先进半导体的技术外流，《欧盟两用物项出口管制清单》便是在此背景下诞生。

赴德企业投资建议

白皮书明确表示将对所有赴德投资企业实施更为严格的投资审查，并在特定领域、特定物项上实行出口管制，且上述政策都将在欧盟的法律框架内实施，因此赴德企业需要对相关方面的立法和政策保持关注。

在投资审查方面，赴德企业应主要关注欧盟的《外商直接投资审查条例》和《外国补贴条例》：

一是企业应该详细了解欧盟及其成员国的安全审查政策。投资者应当明确自身的投资方向与投资领域，并排查是否属于将被监管的关键领域。

二是建议企业事先设定免除风险条款，例如在投资协议中约定，如果双方的交易被欧盟成员国宣告失败，或者被欧盟委员会提供反面意见，中国投资者可以直接退出交易，无需承担任何赔偿责任，也无需对相关的损失负责。这一条款的设置有利于中国投资者在投资中最大程度保护自己。

三是对赴欧投资的所有行业的企业而言，《外国补贴条例》在已经实施的合并控制、外商投资审查等制度外新设了一道进入门槛，企业需要考虑在欧经营合规成本增加以及在欧投资、参与公共采购程序的行政审批手续增加等因素，为外国补贴审查程序预留时间。

四是在出口管制方面，赴德企业应主要关注《欧盟两用物项出口管制清单》，核实拟从欧盟进口的产品、软件技术是否落入《欧盟两用物项出口管制清单》或者出口商所在的欧盟成员国的国别管制清单中，以便确定是否需要申领出口许可证。企业可以要求欧盟出口商对此予以书面确认，必要时也可自行委托专业机构进行核实。即使中国企业或个人仅仅在欧盟提供有关中介服务，也可能需要申请出口许可证。

关于数字技术主权与网络空间安全

白皮书核心观点

白皮书在4.3和4.8—4.10部分设定了德国在“数字技术主权与网络空间安全”方面的目标，核心观点可归纳为：一是为了长期捍卫欧洲的技术和数字主权，德国联邦政府将利用国家援助促进欧洲共同利益的重要项目的实施、加强在标准化领域内的技术优势竞争、推动数字领域的立法；二是德国联邦政府强调关键基础设施对于安全和繁荣至关重要，将通过立法等手段加强对关键信息基础设施和其他非信息技术产品的保护和监管；三是德国联邦政府强调提前识别源自数字领域的威胁，并制定可能的行动方案，重点在于建立网络保护监管和信息安全认证机制。

可以看出，白皮书在“数字技术主权与网络空间安全”的核心观点都围绕“关键基础设施”，尤其是“关键信息基础设施”展开。白皮书认为，目前德国联邦政府在“数字技术主权与网络空间安全”方面遇到的问题主要集中在“关键信息基础设施”的保护力度不足和保护范围不够。

具体政策背景

此次白皮书中的“关键基础设施”早在2004年就被欧盟在“欧盟关键基础设施保护规划”中提出。欧盟随后陆续出台了《2008年欧盟关键基础设施认定和安全评估指令》《2016年网络与信息安全指令》等关键基础设施保护法律文件，把制定欧洲广泛适用的标准和方法、建立欧洲信息共享和预警机制、制定应急预案并进行应急响应和恢复演习等作为欧盟优先发展事项，确保互联网的稳定性和应急能力。

2023年3月16日，欧盟和北约宣布启动欧盟—北约特别工作组，以加强关键基础设施弹性的恢复力和保护。工作组现阶段将涵盖四个领域：能源、数字基础设施、交通和空间。经过近20年的发展，欧盟对于关键基础设施的保护重心也转移到了数字信息领域，体现在欧盟各国数字信息领域的立法工作中。

德国在此领域内最具代表性的当属2021年通过的《信息技术安全法》2.0版，该法为下一代网络的电信设备制造商设置了高门槛，也对5G技术“不可信赖”的供应商所发挥的作用加以限制，要求电信运营商在签署关键5G组件合同时通知德国政府。

2023年9月13日，德国媒体报道，自前述《信息技术安全法》生效以来，运营商已向德国内政部报告了11次使用5G关键组件的情况，其中3次报告涉及来自中国制造商的组件，但德国联邦政府在回复德国联盟党议会小组提出的问题时，证实德国移动网络运营商仍在继续使用中国制造商的5G关键组件。

赴德企业投资建议

白皮书强调了保护“信息关键基础设施”的重要性，可以预见，未来德国联邦政府将对互联网企业与高新技术企业提出更加严格的审查与监督要求。不过基于现实，德国也不可能完全排斥中国制造商的关键组件。总结德国现有的该领域的立法，赴德企业主要应当注意以下几方面的法律要求：

一是在信息技术合规方面，判断企业是否属于德国《信息技术安全法》中扩充的义务方的范围，尤其是“关键信息基础设施”或“特殊公共利益公司”，以及需要满足什么样的信息技术安全合规要求；判断企业使用的关键信息技术组件是否需要向德国联邦内政部（BMI）报告；判断企业是否有必要对其供应链采取行动；判断企业已有的流程是否满足信息安全合规要求，特别是数据保护方面，企业是否需要建立新的流程；判断企业是否需要信息技术安全认证。

二是在个人数据保护方面，无论处理数据的企业是否总部位于欧盟，只要该企业处理和持有欧盟居民的个人数据，就需要遵守欧盟《通用数据保护条例》，履行包括任命数据保护官员和进行数据保护影响评估在内的积极义务，否则将面临不同级别的标准处罚。

三是在人工智能技术方面，相关领域的企业需要在欧盟《人工智能法案》创建的框架内运营，接受欧盟的人工智能监管程序；企业需要公开说明其数据的来源，并提供如何使用这些数据来训练人工智能算法的详细信息，以确保人工智能技术发展的问责制；企业需要确保道德和安全的人工智能应用，以确保公众对这些技术的信任和人工智能技术的透明度。

四是在芯片技术方面，赴德中国芯片企业在短期内面临更严格的审查标准。根据欧盟《芯片法案》，对于涉及国家安全和关键基础设施的芯片产品，欧盟将采取更严格的审查和控制措施。赴德芯片企业需要提升合规水平，符合该法案中更为严格的市场准入限制。同时，欧盟《芯片法案》对欧盟本土芯片产业高额度、全生产链的补贴，将使中国芯片企业在市场竞争中落入下风，企业在对德投资时应当考虑法案的本土保护效应。

五是在互联网技术方面，赴德互联网企业，尤其是互联网巨头，应当遵循欧盟《数字市场法》规制，作为“守门人”履行共享义务，遵守欧盟的强制性广告数据共享要求，与广告相关方共享更多的数据以帮助他们更好地了解广告投放情况。此外，互联网企业也需要遵守欧盟《数字服务法》，履行在线平台告知义务，增强广告投放的透明度，并赋予用户更多的知情度和自主选择权，否则将面临高额罚款。

白皮书是德国联邦政府首份对华战略报告，也为德国今后发布对华政策打下基础、定下基调。总体来看，德国将在现有欧盟法律框架内强化经贸领域的立法，在强调“去风险”的背景下对赴德企业提高市场准入门槛、补贴本国企业、调整德国的产业链结构。同时，出于“维护国家安全”和“保护关键基础设施”的立场，德国联邦政府将通过立法等手段要求赴德企业接受更加严格的审查标准，履行更多的数据共享和披露义务并限制关键技术材料的出口，所有赴德企业应当对此保持关注，适时采取措施以降低自己损失。