基于S-CAD方法的宅基地三权分置政策评估研究——以东部三地为例

占小林 夏根

(湖南大学公共管理学院，湖南 长沙 410006)

引言

2018年中央一号文件正式提出探索实行宅基地“三权分置”，这对显化宅基地财产性性质、优化资源配置以及盘活闲置宅基地起着重要作用，是保障农民宅基地合法权益、落实乡村振兴战略以及促进社会和谐稳定的必要抓手[1]。

目前，各地都在积极探索宅基地“三权分置”制度，如浙江省义乌市、江西省余江区以及贵州省湄潭县等，虽然这些地区取得了一定的成效，但在实践中还存在许多问题。如，权属不清、认定标准不一以及照搬照抄等，社会各界对这一政策也存在许多理论争议和风险担忧[2]。因此，运用科学系统的评估方法对宅基地“三权分置”政策执行过程、面临的问题和不足等进行全面合理的分析是必要的。一些学者也借助具体案例通过定量或定性的方法对当地宅基地“三权分置”政策实践效果进行了研究评价，评价更是涉及经济、社会、生态以及乡村治理效益等多方面，有利于完善宅基地“三权分置”政策[3]。但是，这些学者采取的方法面临着角色变换、指标量化困难以及不够全面等问题，政策评估过程也不是特别清晰，同时也没有分析政策内部的逻辑关系等。

本文采用S-CAD方法对宅基地“三权分置”政策进行评估分析。该方法从选定的一个主导观点出发，不仅能解决角色变换问题，使得评估过程更加清晰，而且还对整个政策内部逻辑关系进行分析，使得分析框架具有较强的内在逻辑性。同时，该政策评估方法包括的一致性、充要性、实施性分析，全面系统的对宅基地“三权分置”政策进行评估，有利于提升政策的逻辑性、科学性以及实施的可行性[4]。浙江省义乌市、江苏省武进区以及福建省晋江市(以下简称3地)都位于东部经济发达地区，其作为宅基地制度的改革代表试点地区，对宅基地制度改革有着多年的探索，拥有较为丰富的改革经验。并且，东部地区是宅基地“三权分置”的重要实践地区，其成效如何，关系着宅基地“三权分置”的全面展开。基于此，本文尝试运用S-CAD评估方法对浙江省义乌市、江苏省武进区以及福建省晋江市3地宅基地“三权分置”政策进行评估分析，这3地均经济发达、交通便利、资源禀赋强以及政府能力较高，从而在共同条件下以点带面，以面带全的研究和评价东部地区宅基地“三权分置”的实践过程和效果，为优化完善宅基地“三权分置”政策提供依据和经验参考。

1 研究方法与案例选择

1.1 S-CAD政策评估方法概述

S-CAD方法由梁鹤年教授在20世纪70年代提出，其是对西方公共政策评估方法理性派和渐进派的借鉴与发展，具有较强的合理性和可行性[5]。该方法认为“政策主要是通过一系列的决定和行动来达到特定的目标，包括立场(V)、目标(G)、手段(S)和结果(R)4大基本要素[6]。

运用时，确定政策分析的主导观点方，宅基地“三权分置”政策是由中央政府在2018年的《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中正式提出，因此主导观点方是中央政府。确立并提取该政策的相关政策要素，主要通过中央政策文件以及3地案例的相关政策实践来识别政策立场、目标、手段以及预期结果，在宅基地“三权分置”政策中，由于主导观点方是中央政府，因此，政策立场、目标以及预期结果这3大要素的提炼都要根据中央的政策和立场，而政策手段是地方政府采取的具体措施，属于地方观点方，其要素的提炼则根据地方政府措施。逐步对宅基地“三权分置”政策的效应、效率以及实施性进行系统的分析，包括一致性分析、充要性分析以及实施可行性分析3个部分[7]；其中，一致性分析是检验宅基地“三权分置”政策内部要素的逻辑一致性，也即政策目标是否反映政策立场，政策手段是否服务于政策目标，政策结果是否反映政策手段的效果等；充要性分析则是检验政策目标对政策立场、政策手段对政策目标、政策效果对政策手段的必要性和充分性；实施性分析则是从宅基地“三权分置”政策利益相关者出发，评析这部分主体对政策的认可度、支持度和执行性，并识别可能的阻力，进而提出改进对策[8]。

1.2 3地宅基地“三权分置”改革现状

3地在实行宅基地制度改革中探索多年，经验丰富，并都围绕宅基地“三权分置”进行了相应的制度设计，其中义乌市构建了“一意见、七办法、九细则”的制度体系，武进区则出台了《武进区农村宅基地管理办法(试行)》以及《常州市武进区农村宅基地保障资格权认定管理暂行办法》等办法，而晋江市也出台了《晋江市农村集体经济组织管理暂行规定》《晋江市农村集体经济组织成员资格认定指导意见》等制度，并实行村民事务理事会的民主管理模式等。3地改革措施都涉及宅基地民主管理、产权明晰、取得置换、流转交易、抵押担保、有偿退出以及有偿使用等方面，但是具体措施有一定地区差异。

在宅基地民主管理上，浙江义乌市以及江苏武进区虽然都倡导发挥村民自主管理的作用，但具体操作者在村委会、村集体经济组织等主体上，这也是大部分地区宅基地所有权的主体。而福建省晋江市其宅基地所有权主体是村民事务理事会，极大地发挥了村民的管理作用等，如晋江市通过确权颁证，发证率达到了92.4%，并帮助3.1万户群众解决了住房需求，发挥了村民自主作用[9]。在宅基地入市流转上，义乌市明确宅基地可在县域内跨集体经济组织间流转，晋江市也将流转范围从集体经济组织内推向村集体经济组织间流转，有利于放活宅基地所有权，增加农民财产性收入，如在2021年义乌市宅基地流转了725户，农村农房抵押贷款的规模也累计达到了108.26亿元。而武进区主要实行产权转让、权益转化、土地整治、转换入市4种宅基地流转模式，但其转让仅限于集体经济组织内部，造成抵押贷款困难等问题。在宅基地有偿退出上，义乌市实行了以市场为主导的宅基地有偿退出“集地券”模式，武进区则依托中心村建设，吸引农民退出宅基地，而晋江市则实行了资产置换、指标置换、货币补偿、借地退出的4种宅基地自愿有偿退出模式，具有不同的地区特色，不仅有利于盘活闲置宅基地，促进城乡融合，还有利于改善环境等，如晋江市安海镇新店村，其将废旧老宅打造成了乡村微景观，不仅改善了当地的人居环境，还提升了农民幸福感[10]。

2 基于S-CAD方法的宅基地“三权分置”政策评估分析

本部分运用S-CAD评估方法，并结合2018年中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》等相关文件对3地宅基地“三权分置”政策进行分析和评估。由于2018年中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》的制定者是中央政府，因此，在整个评估过程中，主导观点方均为中央政府，并且在提炼宅基地“三权分置”政策要素时，需要基于《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》及相关政策进行选取和分析。

2.1 政策要素提炼

通过对2018年中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》、2020年《深化农村宅基地制度改革试点方案》等相关文件的分析，并结合上文对3地相关做法的介绍，政策要素提炼如表1。

2.2 政策效应评估——逻辑一致性分析

由于3地立场、目标、预期成果都是中央政府观点方，而所采取的政策手段也都主要包括宅基地民主管理、产权明晰、取得置换、流转交易、抵押担保、有偿退出、有偿使用等7个方面，因此，3地政策要素一致性分析基本一致，政策手段则采用上述简化的7个方面。

表1 宅基地“三权分置”政策要素汇总表

2.2.1 立场与目标关系

政策目标是对政策立场的体现，衍生于政策立场。落实宅基地集体所有权(G1)是切实保障和维护农民合法宅基地权益(V1)、有效配置农村土地资源(V2)以及落实乡村振兴战略(V3)的基础。而保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权(G2)直接体现V1，并有助于兼顾农民宅基地权益的保障和土地利用效率的提升。同时适度放活宅基地和农民房屋使用权(G3)有利于促进闲置宅基地的退出和利用，优化村庄整体规划，3个政策目标都有助于改善乡村环境、优化土地配置以及增加农民财产性收入等，体现了乡村振兴战略的总要求，因此，政策目标均体现V1、V2与V3。

2.2.2 目标与手段关系

政策手段应服务于政策目标，通过资料收集分析，发现所采取的政策手段均有利于落实宅基地集体所有权(G1)与适度放活宅基地和农民房屋使用权(G3)，而实行宅基地民主管理制度(S1)、产权明晰制度(S2)以及取得置换制度(S3)则有利于保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权(G2)。具体分析如下。

S1与S2为实现G1、G2与G3奠定了基础。而建立取得置换制度(S3)直接体现G2，实行宅基地流转制度(S4)以及建立宅基地抵押担保制度(S5)则直接体现G3。同时，S3多种形式置换住宅有利于放活宅基地，而实行宅基地有偿使用制度(S6)与有偿退出制度(S7)则为宅基地的流转和放活提供了现实条件，并且S3、S4、S5、S6以及S7也都有利于实现村集体对宅基地的处分、分配以及监督管理，赋予了村集体完整的所有权内容。

2.2.3 手段与预期结果关系

根据中央立场，显化宅基地财产性性质(ER1)、提升土地利用效率(ER2)、促进城乡融合发展(ER3)是关于落实宅基地集体所有权(G1)、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权(G2)以及适度放活宅基地和农民房屋使用权(G3)3方面的，因此，ER1、ER2以及ER3均可以体现政策手段。

2.2.4 小结

总体来看，3地所采取的宅基地“三权分置”政策逻辑一致性较好，具体政策要素间的逻辑关系如图1，其中政策目标与政策立场、政策手段与政策预期成果的逻辑一致性最好。而对于政策目标与政策手段的一致性，其中落实宅基地集体所有权(G1)、适度放活宅基地和农民房屋使用权(G3)与政策手段相关性最强，实行宅基地流转制度(S4)、抵押担保制度(S5)、有偿使用制度(S6)以及有偿退出制度(S7)虽然与保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权(G2)无直接逻辑关系，但是无逻辑关联的政策要素之间并没有冲突性，其在一定程度上有助于其他目标的实现。

图1 宅基地“三权分置”政策要素关系图

2.3 政策效率评估——充要性分析

2.3.1 立场与目标的充要性分析

落实宅基地集体所有权(G1)、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权(G2)以及适度放活宅基地和农民房屋使用权(G3)是实现宅基地“三权分置”的必要环节，删除其中任何一个目标都不能完整的反映宅基地“三权分置”政策的立场。因此，政策目标对政策立场的反映是必要的。

但是，政策目标对政策立场的体现是不充分的。政策目标的实现虽然在一定程度上可以保障和维护农民合法宅基地权益，但还有待交易市场以及相关政策规则的完善；政策目标只是在一定程度上对宅基地进行分配与管理，农村土地还包括其他的建设用地以及农用地；宅基地“三权分置”是乡村振兴的重要制度安排，但是实现乡村振兴还包括其他的政策制度安排，因此，政策目标对政策立场的体现是不充分的。

2.3.2 目标与手段的充要性分析

这一部分采用专家打分法，邀请5名研究宅基地的专家和教授等按照设计的评分标准，如表2所示，分别对义乌市、武进区以及晋江市宅基地“三权分置”政策目标与手段的充要性进行打分，然后综合专家意见将结果均值取整，如表3所示，具体分析如下[11]。

达到绝对充分必要的目标—手段有义乌市的宅基地入市流转制度(S4)与适度放活宅基地和农民房屋使用权(G3)、晋江市的宅基地民主管理制度(S1)与落实宅基地集体所有权(G1)以及实行宅基地跨集体流转制度(S4)与适度放活宅基地和农民房屋使用权(G3)，表明义乌与晋江采取的S4-G3以及晋江采取的S1-G1资源投入充足，能很好地实现政策目标。同时，除去不存在内部逻辑关系的环节，整体来看，目标—手段的充分性不足且3地相同措施对于目标实现的充要性也存在一定差别。其中，晋江市实行的宅基地民主管理制度(S1)对于落实宅基地集体所有权(G1)是绝对充要，而义乌市和武进区采取的S1对实现G1的充分性则是非常充分，比晋江低一档，说明义乌市与武进区采取的S1对实现G1存在资源不足等问题。同时，武进区实行的宅基地取得置换制度(S3)对落实宅基地集体所有权(G1)的充分性、建立宅基地自愿有偿退出机制(S7)对实现对适度放活宅基地和农民房屋使用权(G3)的充分性以及实行宅基地流转模式(S4)对适度放活宅基地和农民房屋使用权(G3)的充要性都比其他两地低一档，说明武进区所采取的S3对实现G1以及S4与S7对实现G3的效果比其他两地较差且资源不足等。

表2 充要性评分标准

表3 3地目标—手段充要性评分

2.3.3 手段与预期结果的充要性分析

从政策手段来看，显化宅基地财产性性质(ER1)是政策手段最直接期望达成的预期结果，而提升土地利用效率(ER2)以及促进城乡融合发展(ER3)则直接反映政策立场和政策目标，但政策手段与政策目标一脉相承，因此，预期结果对于反映政策手段效果来讲都是缺一不可的。然而，政策手段的效果还可能导致提升村庄治理能力、促进社会保障以及改善人居环境等其他效果，并不只反映这3项预期结果，因此政策预期结果对政策手段效果的反映充分性不足。

2.3.4 小结

总体来看，通过分析发现该政策要素之间必要性较为充足，但是充分性则不够，同时，3地同一手段与目标之间的充要性也存在不一致等情况，表明在制定政策时，相关政策资源的投入不够全面以及同一手段的某一方面与目标的适配性更好，需要地方政府在今后采取手段时充分考虑政策目标，并借鉴其他地区的先进措施等。

2.4 政策实施分析——实施可行性分析

宅基地“三权分置”政策的实施，地方政府作为政策的具体执行者，是重要的利益相关者。而农村居民作为宅基地“三权分置”政策的实施对象，也与政策紧密相连。因此，地方政府与农村居民都是政策的关键参与者和利益相关者。

对于地方政府，3地作为宅基地制度改革试点地区之一，探索实现宅基地“三权分置”是其重要的政治目标。同时宅基地“三权分置”改革不仅有利于解决宅基地历史遗留问题，还能发挥促进当地土地整合利用、农民收入增加以及城镇形象提升等功能。并且义乌市早在中央正式提出之前就在积极实行，符合其经济发展发展的需求，而武进区与晋江市多年来宅基地改革的经验为实现宅基地“三权分置”奠定了基础。因此，有经验有财力、又能解决宅基地历史遗留问题，且能实现政治目标和当地发展的需求，3地政府对这一政策是持支持态度。对于农民，宅基地“三权分置”改革基于保障农民居住权益、促进农民增收以及实现乡村振兴等目标立场，其直接受益对象就是农村居民。并且义乌市早在正式设计宅基地制度时就进行过问卷调查，发现大多数人对流转宅基地有着积极的态度，武进区农村居民也对宅基地拓展用途持积极态等。因此，3地农村居民对该政策的实施总体上持支持态度。

但是，3地的宅基地“三权分置”改革也遇到了一定的阻碍。其中，武进区一部分农民不愿退出宅基地，政府也面临着退出资金筹集难、资源缺乏以及抵押贷款法制不全等问题[12]。而义乌市政府则面临宅基地私下流转活跃以及市域外购买使用权的人希望权益合法化而向政府不断表达所求等问题[13]。同时，晋江市宅基地出让、出租的情况总体也并不普遍，大多村干部表示以自主为主，不利于显化宅基地财产性质[14]。这些都可能阻碍宅基地“三权分置”的进程，需要政府在实行过程中积极应对新出现的问题，及时与群众进行沟通等。

3 结论与政策建议

3.1 研究结论

3地宅基地“三权分置”政策内部要素逻辑一致性较好，政策要素间的必要性强，资源浪费的情况较少。而且，政策的实施得到了当地政府和农民的支持，并形成了一些有益的改革经验和制度模式，其中义乌市形成了有偿退出的“集地券”模式，武进区形成了多形式的宅基地流转模式，而晋江市则建立了村民事务理事会模式等。不仅增加了农民的财产性收入，还增强了村集体的经济实力和治理能力，同时也有利于实现宅基地的节约集约和再利用，缩小了城乡之间的差距，较好实现了中央的预期。

部分政策要素之间存在无逻辑关联的环节，如3地采取的实行宅基地流转制度(S4)、建立宅基地抵押担保制度(S5)以及实行宅基地有偿使用制度(S6)和有偿退出制度(S7)都与保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权(G2)无直接联系。并且，3地的政策要素之间的充分性不够，同一政策手段与政策目标之间的充要性也存在不一致情况，如晋江市的宅基地民主管理制度(S1)与落实宅基地集体所有权(G1)是绝对充要，而义乌市和武进区的民主管理制度则对实现G1的充分性是非常充分。同时，还存在宅基地退出意愿低、取得收益少、流转限制多以及法律法规不健全等问题，这都使得宅基地制度改革任重而道远。

总之，东部3地所采取的措施达到了殊途同归的政策效用，有效实现了宅基地“三权分置”的效果，值得进一步的实施，但对于存在的问题，还需要对症下药、转变思路，继续进一步深化改革。

3.2 政策建议

针对这3地宅基地“三权分置”政策存在的不足，可以从以下几个方面进行完善。

对于无逻辑关系的政策环节，需要进一步优化政策体系的内部结构。由于宅基地“三权分置”政策还处于探索阶段，有关宅基地的法律法规还不完善，如宅基地“资格权”缺乏统一界定以及宅基地流转交易风险防范机制的不健全等，并且缺乏科学系统的评估方法来指导措施的制定和实施，导致出现一些无逻辑关系的政策环节。因此，需要中央在统一确定宅基地“资格权”内涵的前提下放宽对宅基地流转限制，并出台宅基抵押贷款、风险防范等配套制度，不断对地方进行监督指导。而地方政府则要在采取措施时站在中央的立场，结合当地的特色制定措施，并建立科学的评价方法指导实施等。

针对政策要素之间充分性不足以及3地同一政策手段与政策目标之间的充要性存在不一致等情况，地方政府在采取政策措施时要充分对标政策目标，如在落实宅基地集体所有权时，要让广大农民参与到农村建设中，充分发挥村民的自主管理的功能等，在适度放活宅基地和农民房屋使用权时，要因地制宜的将宅基地流转范围适当扩大，活化宅基地使用权。同时，地方政府还可以借鉴其他地区的先进做法，如借鉴晋江市的村民事务理事会模式和义乌的“集地券”有偿退出模式等，但是借鉴并不是照搬照抄，而是要结合地区自身发展状况等。此外，还需对人力、物力、财力等进行调整，如武进区要改革粗放自决的宅基地取得置换制度，规范宅基地取得置换的规则和程序等，以此确保政策目标的实现。

需协调好农民诉求、充分激发地方政府积极性，夯实实践的基础。地方政府在推行这一政策时要充分的进行调研和宣传，从而打消农民群体的抵触和疑惑情绪，并且在实施过程中要建立有效的协调反馈机制，与群众进行深入沟通，及时回应群众诉求。而对于调动地方政府积极性，中央政府要分类给予地方政府一定的政策和财政支持，特别是经济不发达的地区，可以设立专项补助资金等。同时，中央还要统筹指导并协调好各部门之间的职能，建立地方交流合作机制，完善宅基地产权，流转交易以及风险防范等法律法规，推动宅基地“三权分置”的进程。