“双减”政策下校外线上培训的治理困境与应对策略

2023-03-29方芳

教学与管理(中学版) 2023年4期

摘要伴随“双减”政策对校外培训的治理，面向中小学生利用互联网技术实施的校外线上培训日益呈现复杂化样态，给政府传统的行政监管模式带来挑战。在“双减”政策的影响下，校外线上培训治理日益凸显新问题，行业标准不健全，平台责任不清晰，传统行政监管主体及监管方式均显滞后。应对新形势下校外线上培训所带来的挑战，需要明确校外线上培训的行业治理标准，发挥平台的监管优势，建立行政部门之间的协同治理机制，引入技术监管方式，建立信息共享的多元治理格局。

关键词 “双减”政策校外线上培训资质审核技术监管多元治理

引用格式方芳.“双减”政策下校外线上培训的治理困境与应对策略[J].教学与管理，2023（10）：4-9.

“双减”政策的出台不仅给校外培训行业带来巨大变革，同时也给校外培训治理带来新的挑战。校外线上培训的迅速发展，一定程度上增加了教育资源的有效供给，创新了教育组织形态，满足了受教育者的多样化需求。但同时，一些培训平台出现低俗有害信息，培训师资质量参差不齐，培训主体证照不全，合理退费难等问题相继产生，给受教育者（消费者）的合法权益造成损害。尽管“双减”政策对校外线上学科类培训规定了更为严格的监管措施，但受疫情防控常态化影响，线下培训的停止导致线上培训热潮在暗中持续发酵。随着线上培训种类的多元化，再加上其跨领域跨地域的运营模式，运用电子支付等新兴的科技手段等都给政府监管提出了新的挑战，需要我们思考如何应对新形势下校外线上培训的治理。

一、校外线上培训的发展逻辑与类型特征

“随着互联网技术的不断成熟发展，技术的赋能作用加速推动着教育服务供给的转型升级，以满足人民群众日益增长的对高质量教育的需求”[1]。校外线上培训作为一种新的教育服务供给方式不仅改变了传统的教学形式，而且其运营模式、支付方式、管理形式等都发生了巨大变化。

1.校外线上培训的发展逻辑

（1）校外线上培训的孕育生长期（2000-2013年）

随着本世纪初个人计算机和互联网在中国家庭的逐步普及，教育产业先后出现了数字教材、在线学习资源、录播课和互动课件等线上产品形式。2000年至2005年是在线教育的孕育期，市场上出现了结合文字、图片和视频的三分屏教学，线上教育逐渐显现其打破时空限制的优势，特别是非典疫情等事件的催化使线上培训开始被广大学习者认识。2006年至2013年是PC端教育产品的快速发展期，教学软件、在线录播课程、线上教学社区等产品形态多点开花，MOOC的概念也在这一时期传入中国。但是，受限于整个互联网行业在产品体验、付费方式上的成熟度，在线教育的商业化潜力并没有被完全引爆。

（2）校外线上培训的快速发展期（2013-2019年）

21世纪的第二个十年，人类社会进入移动互联网和智能设备时代，实时互动的音视频交互技术和人工智能开始在各个行业场景快速落地，在线教育开启了规模化商业发展的新篇章。这一时期，依托移动互联网的教育类APP大量涌现，并出现了基于微信生态的产品形态，实时互动技术开始变革线上教学场景，在音视频传输技术的赋能下，一对一、小班课、双师大班课等形式相继在校外培训中出现。随着“互联网+”时代的到来，国家对社会力量办学和在线教育的肯定态度为校外线上培训提供了政策支持。2019年9月，教育部等十一部门联合发布《关于促进在线教育健康发展的指导意见》明确指出“在线教育是教育服务的重要组成部分”，并“鼓励社会力量举办在线教育机构，开发在线教育资源，提供优质教育服务”。2019年7月，政府也关注到对校外线上学科类培训的规范，教育部等六部门印发了《关于规范校外线上培训的实施意见》，但并未阻碍校外线上培训如火如荼发展的迅猛态势。

（3）校外线上培训的爆发期（2020-2021年）

2019年底开始，蔓延全球的新冠疫情的发展成为我国校外线上培训进入爆发期的催化剂。据统计，疫情初期就有超过130多家在线教育公司，向武汉或全国提供各类在线教育资源、工具、平台、服务等[2]。其实自2019年之后，实时互动技术与不同教学场景的需求不断磨合，在线教育的体验和延展性已经得到进一步加强，出现了如斑马AI之类的“互动+直播”模式培训课程。教育类APP如猿辅导、学霸君、作业帮，直播网校如好未來的双师课堂，语言类课程如Vipkid，素质类课程如编程猫等线上培训相继发展，传统校外线下培训一统天下的局面正在改变。与此同时，中小学生的家长们对教育所呈现出的焦虑、从众、攀比等心理日益增强，越来越多的产业资本看到了潜在的市场需求，开始入驻校外培训行业。在这种政策、技术、市场和资本等因素的共同作用下，校外线上培训进入了火速发展的爆发期。2020年校外线上培训的市场规模达到5536亿元，用户人数超过3.5亿人次。其中，中小学校外线上培训已经成为在线教育的三大市场（学历教育、职业教育、中小学教育）中最具备发展潜力的在线教育市场[3]。

（4）校外线上培训的规范期（2021年至今）

从校外线上培训迅猛发展的过程来看，其“在满足碎片化的学习需求，用技术提升教育效率和革新交互方式提升教育体验等方面具有着传统线下培训所不具有的优势”[4]。但另一方面，由于校外线上培训多为社会力量举办，民间资本的逐利性使得一些线上机构为了求得更快发展，获得更多投资，在一味注重市场营销扩大规模的同时，教育服务质量和水平相继出现问题。例如，网上虚假宣传招生、教师质量参差不齐、平台嵌入不适合青少年的商业广告、用户信息和隐私存在泄露风险等。2021年7月出台的“双减”政策针对线上培训有了诸多明确规范，如将线上学科类培训由原来的“备案制”改为“审批制”，明确线上培训的时间控制，提出线上培训机构不得提供和传播惰化学生思维能力、影响学生独立思考、违背教育教学规律的不良学习方法。可见，校外线上培训进入规范发展期。

2.校外线上培训的类型与特征

本文所探讨的校外线上培训主要指面向中小学生、利用互联网技术实施的学科类与非学科类校外培训活动。从表现样态上来看，主要包括三种形式。

（1）培训机构通过建立自身在线教育平台实现线上培训

具体包括两种形式：一种是线下培训机构利用其线下学习资源和教育教学经验，在其线下培训开展的同时通过互联网媒介直接向学习者提供在线教育服务，扩大教学服务范围，拓展教学形式。如新东方在线、学而思网校等[5]。另一种是培训机构并没有线下课程，主要通过线上平台进行教学，线上培训的教育资源都属于平台本身拥有，由平台来聘请教师、组织课程，如猿辅导、作业帮、小叶子陪练等。

（2）大型互联网公司建立的在线教育培训平台

这类线上培训平台本身不具备教育资源，而是通过搭建教育服务平台吸引教育资源和师资进入，利用自身庞大的用户群体和互联网公司的高效推广手段进行招生。这类线上培训针对的教育对象比较广泛，成人教育培训居多，也包括大中小学的课程，如淘宝教育、百度传课、腾讯课堂等。

（3）培训机构或个人利用第三方平台实现线上培训

这种类型的线上培训主体利用的不是专门的在线教育平台，而是沟通工具或社交软件。平台本身并不生产教育产品或提供教育服务，只是为用户提供技术服务。具体包括两种类型，一种是利用以用户和内容获利的网络直播平台，如抖音、快手等。另一种是利用具备视频聊天和会议功能的软件，如腾讯会议、钉钉、微信等。这类线上培训的主体规模庞大而散乱，既有中小型的线下培训机构因“双减”政策或疫情影响无法开展线下培训时使用，也有没办证照的个人主体从事培训使用。

上述不同类型线上培训的方式具有不同的风险特点和治理难度。从网络平台的角度来看，第一种方式是具有专门的教育平台，培训主体与平台主体一致，线上培训与线下培训的办学主体一致，相对来说监管对象比较明确。第二种方式教育平台本身不具备教育资源，从事教育培训仅是该网络平台的一部分业务。但是这种平台对于入驻开展教育培训的主体资质、内容发布等又具有一定的审查义务，平台如何与行政部门协同治理是需要关注的问题。第三种方式平台并不是专门的教育平台，而仅是用于线上教学的媒介工具，且多是教师与学生通过个人账户建立联系，对于其教学内容、教学时长官方很难监管。所以说线上培训的教育方式虽然灵活便捷，但同时也存在着治理的困境。探索对校外线上培训的有效治理不仅是保护受教育者的合法权益，也是保证校外线上培训行业持续、健康发展的必然要求。

二、“双减”政策下校外线上培训的治理困境

如前所述，“双减”政策对线上培训的规范治理提出了新的要求，在信息化时代教育变革的大潮下，要想应对教育服务业态的创新就必须完善教育服务监管制度。而目前，我国的校外线上培训还面临着诸多治理的挑战和困境。

1.线上培训的特殊性导致治理内容复杂化

在“双减”政策的影响下，校外培训行业面临着重大变革，而线上培训因其具有的特殊性在治理中更加复杂，治理的内容和对象更加多元。具体表现在以下几个方面。

（1）培训平台出现不良信息

线上培训必须通过培训平台实现授课，但由于平台本身的盈利性质，很可能通过各种方式投放商业广告和信息。有的校外培训平台出现低俗、暴力、色情、恐怖等对青少年有害的信息，有的平台会通过网络游戏广告吸引青少年用户，还有的培训平台在引进外国教育资源时出现明显不符合我国主流意识形态和核心价值观的内容，影响青少年健康成长。

（2）利用网络进行培训欺诈

不同于传统线下培训可能通过价格或是授课内容进行消费者欺诈，线上培训则会利用互联网系统设置导致消费者受到欺骗。例如，一些培训机构以“打卡返现”吸引受教育者报名，但在家长报名缴费后，机构却利用网络系统设置打卡障碍，导致受教育者无法按照要求完成打卡任务，从而经济利益受到损失。

（3）用户个人信息安全存在隐患

线上培训平台特别是教育培训类APP存在较大的个人信息安全风险。部分APP的隐私协议没有明示或明示过于复杂、难懂；部分APP存在读取通话记录及短信内容、收集用户通讯录及位置信息等超范围采集用户信息的行为。这些客户的个人信息很可能成为培训机构泄露或售卖的对象，从而严重影响了客户的个人信息安全。

（4）无实体线下机构导致的退费难和倒闭风险

據“电诉宝”显示，2021年全国在线教育用户投诉问题类型中退款问题排在首位，占比62.86%。由于“双减”政策对学科类培训的强监管态势，诸多家长出于风险考虑对机构提出退费要求，但由于线上培训机构没有实体线下办公场所，家长通过电话微信联系无人回复。与传统线下培训机构相比，线上培训由于没有场地的限制，导致招生人数众多，一旦机构倒闭或异常退出，潜在的社会稳定风险较大。

（5）师资水平参差不齐，授课内容不易监管

很多线上培训用于宣传招生的录播课教师和实际学生购买后的直播课教师水平差距巨大，大量的线上培训纠纷也因此产生。同时，校外线上培训也相继出现了超纲教学、提前教学等现象，严重干扰学校的教学秩序，破坏正常的教育生态。但由于其存在于虚拟的网络世界，给传统的行业监管部门带来困扰。

2.校外线上培训的市场准入与平台监管不规范

“双减”政策将线上学科类培训机构从原来的“备案制”改为“审批制”，教育部会同相关部门重新明确了线上学科类培训机构获得审批的具体要求，一定程度上加强了对线上学科类培训的监管。但在实践中，由于市场准入的不规范和平台监管责任的不明晰，校外线上培训依然存在监管的空隙。

（1）培训机构资质审核存在监管漏洞

一些教育培训机构由于难以达到审批条件，为规避资质审核而干脆以“科技公司”“文化公司”等名义开展线上培训活动。他们仅需向第三方在线平台支付相应费用即可从事教育培训业务，实际上却并未获得办学许可，成为培训监管的漏洞。

（2）对线下机构私自改变教学方式缺乏备案和监管

在“双减”政策和疫情防控的双重压力之下，一些线下培训机构会利用第三方平台进行线上培训。这其中，对于因疫情防控原因导致的线下无法上课，培训机构如果与家长达成一致应允许转为短期线上教学。这种因客观情况导致的临时性线上培训一般无需经过审批，但如果没有备案的话，则很容易成为监管的漏洞。另外，在“双减”政策影响下，还出现了一些线下培训机构为了规避“双减”政策的禁止性规定而将培训由线下转移到线上，出现了“线下减负，线上增负”的现象[6]。这种行为则属于违规行为，需强化监管。

（3）利用第三方平台开展的线上培训平台责任不清晰

如前所述，线上培训大多利用平台开展教学活动，互联网平台的加入打破了传统线下培训只有教育者和受教育者的二元模式，平台作为第三方在线上培训中充当何种角色，要承担哪些职责是需要考虑的重要问题。“特别是在涉及用户数据信息、网络安全、内容健康等问题上，平台服务商不仅仅是作为技术服务和内容框架的提供者，更是维护平台合法有序的主体，因此平台服务商也应当积极履行其平台责任。”[7]然而，目前我国法律对此规定并不明确。

3.校外线上培训的监管主体职责不清

校外线上培训的监管主体在实践中存在两个方面的问题。

（1）地域上的管理主体问题

我国的行政管理体制遵循属地管辖的原则，也就是监管对象所在区域的行政主体对其进行监管。对于线下培训机构来说，因为是一个实体机构，具有明确的办学场所，其法人登记证、办学许可证的发放机关所在地与其实际办学场所是一致的，所以监管主体很明确。但是，线上培训进行教学授课的媒介是虚拟主体，网络传播是不受地域限制的，学习者可以在任意地方接受培训。所以，线上培训所涉及的培训机构登记所在地、网安等级备案所在地、互联网线上技术的平台服务商所在地、接受培训的学生所在地等可能都不在同一个区域。那么，一旦因线上培训出现问题或纠纷，究竟由哪个地域的行政部门来管理就存在问题。

（2）监管部门的多元化与协调性问题

对于线下培训机构来说，根据《营利性民办学校监督管理实施细则》的规定，其监管主体主要是教育行政部门和工商行政部门，二者的职责划分也比较明晰。而线上培训机构由于所涉内容比较复杂，监管主体也比较复杂。2019年7月国家六部门联合发布的《关于规范校外线上培训的实施意见》涉及了教育、网信、工信、公安、广电、“扫黄打非”六个部门。2019年9月十一部门又联合发布了《关于促进在线教育健康发展的指导意见》，不仅包括了负责中小学校外线上培训监管的六个部门，又加入了发改委、财政部、中国人民银行、市场监管总局、中国银保监会、中国证监会、国家知识产权局，进一步完善了在线教育的监管体系。2021年7月发布的“双减”政策特别强调了网信部门要配合教育、工业和信息化部门做好线上校外培训监管工作。

目前我国校外线上培训的监管主体体系已初具雏形，但职责分工还不明确，更重要的是彼此之间的协作配合机制并未形成，参与监管的部门越多，就越容易在执法时互相推卸责任，“踢皮球式”的管理容易导致政府管理效率低下。

4.校外线上培训的监管方式滞后

線上培训的方式改变了传统的面对面授课模式，从监管的内容上来看，传统的监管模式已经不能适应新的监管需求。

（1）教学内容的监管方面

在线教育服务的内容和形态变化非常快，既有录播课程，也有直播课程，还有很多一对一的个性化教学模式，所以传统以教材审批等实体内容监管为主的方式已经不符合实际。即使采取电子课程备案的方式，也无法监管直播课程的内容。

（2）师资的审查方面

按照已有规定，从事语文、数学、英语及物理、化学、生物等学科知识培训的教师应具有相应的教师资格。但在实践中，由于对线上培训监管的缺失，有大量没有教师资格的教师在从事培训工作，其个人真实信息并没有在网站显著位置公布。另外，我国对于线下培训机构的外籍教师有专门要求，包括应持有外国人工作许可证、工作类居留证件及国际通行的教学资格证等。但对于线上外语类培训来说，聘请的基本是境外人员，他们并没有真正来华工作，教学水平更是参差不齐[8]。“双减”政策严禁聘请在境外的外籍人员开展培训活动，明确指向了曾火爆市场的线上外教课。但是使用传统监管手段恐怕很难发现在境外的外籍人员向国内学生授课。

（3）学费的收取方式方面

线上培训机构与受教育者是通过签订电子合同、采用电子支付的方式完成学费的收取。与传统的线下支付方式相比，电子合同和电子支付很可能由于交易制度本身、技术路线设计、技术安全缺陷等因素产生诸多交易风险，如果还采取传统的线下监管模式无法有效地控制电子交易风险。

（4）教学时长的限制方面

线上培训的教学时长采用传统手段很难监管。尽管“双减”政策明确规定，线上培训每课时不超过30分钟，课程间隔不少于10分钟，培训结束时间不晚于21点，但现实状况并非如此。由于在线教育的灵活性，现实中平台几乎没有任何时间限制，如何探索利用人工智能技术合理控制学生连续线上培训时间也是未来面临的挑战。

三、治理校外线上培训的策略

校外线上培训作为教育服务供给方式的重要变革，其所具有的特点使得传统的监管方式和手段难以发挥有效作用。“互联网+”时代要求教育治理从单项监管向协同治理转变，由被动响应向主动服务转变。改变传统的监督和管理的模式，建立适应现代信息化社会下的治理和服务模式。

1.明确校外线上培训的治理标准

校外线上培训本身既具有教育属性，又具有互联网属性，属于复合型行业，应当建立从不同属性出发的治理标准。一方面，校外线上培训作为教育培训的重要类型，属于我国民办非学历教育，应当受到我国教育行业的规制。培训课程的内容应当符合国家课程基本标准，学科类课程培训内容不得超前超标。培训内容要传播正确价值观，符合国家政策导向，不得包含网络游戏、赌博、恐怖、暴力、淫秽等内容及链接等。培训教师要有教师资格证，并在线上平台显著位置公开。授课时长与收费标准都要符合教育培训行业的统一要求。“双减”政策已经明确对于学科类校外线上培训实行“审批制”，那么对于非学科类线上培训和因疫情原因临时性线上培训应进一步完善备案制，纳入教育行政部门的治理之中。

另一方面，校外线上培训属于互联网信息服务，应建立符合互联网信息服务管理的相应标准。线上培训机构应当依法取得ICP（互联网信息服务）备案证明或者电信业务经营许可证（涉及经营电信业务的）、网络安全等级保护三级以上（含）定级备案证明和等级测评报告。应当具备相应的互联网技术能力和措施。线上培训平台上的培训内容及相关数据信息须留存1年以上，其中直播教学的影像须留存至少6个月，用户行为日志须留存1年以上。开展线上培训活动的，还应当制定用户信息保护制度、网络安全管理制度、网络安全事件应急预案等。值得注意的是，“双减”政策注意到一些线上培训APP所提供的搜题功能，特别强调线上培训机构不得提供和传播“拍照搜题”等惰化学生思维能力、影响学生独立思考、违背教育教学规律的不良学习方法。

2.发挥平台在线上培训中的监管作用

与线下培训具有单一的培训主体不同，很多线上培训机构是借助第三方平台实现培训，这样就形成了培训方、平台方、学生方之间的多元法律关系。培训机构作为培训主体应当对线上培训承担主要主体责任，但同时，平台作为线上培训的中间媒介，具有传统行政部门所不具有的技术优势和信息优势，应当承担一定的治理职责。在现代信息技术社会下，“网络平台凭借技术优势和平台规则正在塑造互联网秩序，不再停留于‘单纯通道的消极角色，具备了影响网络行为的动机与能力”[9]。所以，引入平台的治理责任是有效监管线上培训的重要内容。其实在“双减”政策发布之后，已经有多家平台采取了治理校外线上培训的措施。例如，微信、快手、小红书等平台相继开展学科培训专项整顿，禁止发布K12学科类培训商品。微信视频号要求未进行认证并提交相关资质材料的视频号进行整改，严查教育培训招生等账号认证情况；抖音建立“啄木鸟举报平台”通过平台大数据和人工智能自动拦截处理各类违法违规内容、行为。腾讯教育推出“腾讯教育教培易综合服务平台”协助政府部门做好培训机构资金监管、办学资质及内容的审核管理，实现线上线下培训机构的常态化运营监管。所以，互联网平台既具有制定准入规则和实时监管的技术优势，也有平台治理的实践经验，应当将平台责任纳入校外线上培训治理的范畴之中。

具体来说，在事前，平台应制定明确的参与规则，包括实名登记、身份核实、内容审查，明确在平台活动中应遵循的培训原则和注意事项等；在事中，平台可以利用技术和信息优势跟踪监测、信息管理，一旦发现培训机构违反平台规则就及时制止，保存相关信息，上报相应主管部门，配合执法监管。“平台服务商运用大数据、人工智能、区块链等新兴技术，能够掌握线上培训机构的海量交易信息，监管部门可通过与平台建立违法信息预警上报机制而获得相关信息，从而及时查处线上培训机构的违法违规行为，实现预防与矫正并重的动态监管。”[10]

3.建立行政部门之间的协同治理机制

为了适应在线教育跨领域、跨区域的特点，必须建立和完善不同监管部门协同治理机制。一是要明確不同治理部门的具体职责。基于校外线上培训治理的复杂性，要求教育、网信、公安、市场等多个行政部门共同治理，明确不同行政部门的分管职责。教育部门负责监管线上培训的教育教学、招生宣传、教材使用、教师资质等专业内容；公安部门负责对线上培训中出现的违法有害信息，或者违法犯罪活动进行处理。市场监管部门负责线上培训的经营规范，做好线上营利性企业的登记管理。网信部门负责对线上培训ICP备案、电信业务经营许可审查等。金融部门负责在线教育机构的融资监管及上市、发行债券的监管等。只有明确了不同行政部门的具体职责，才能在协同治理中形成职责明晰、分工合作的治理体系。二是建立不同部门之间的协同执法机制。如前所述，校外线上培训所涉的行政部门已经打破了原有单一行政主体管理的局面，校外线上培训执法正面临综合化趋势。因此，多个不同部门之间不能再秉持“各自为战”的心态，而要有“联合作战”的意识，通过协同执法来提高执法效率，提升执法效能。执法协同机制要求“各项执法职能的有机衔接、各执法主体之间的沟通合作，以及执法行为和执法活动流程间的顺利对接，运转协调使信息通达、流程顺畅、配合紧密，减少内耗，提高效益，有利于执法目标实现”[11]。所以，针对校外培训机构治理很多地方都建立了综合执法、联合执法的机制。例如，上海市建立了由市政府牵头的规范教育培训市场管理联席会议制度。副市长任召集人，由教育、宣传、民政、人社、公安、市场监管等17个相关职能部门组成，加强了政府相关职能部门间的沟通协调事宜，完善协同监管。另外，也可以“通过搭建统一规范的在线教育智慧治理平台，实现数据跨区域、跨层级、跨部门、跨业务的流动，可以有效缓解传统治理场景中因行政分割带来的碎片化治理问题”[12]。

4.变革线上培训的治理方式

线上培训作为现代信息化社会出现的教育模式，具有传统线下培训机构所不具有的新特点，因此不能完全沿用传统的治理方式和方法，必然要采用新的治理手段和方式。从目前我国地方“双减”工作典型案例来看，探索建立“部门联动、社会参与、数字赋能”的常态化监管机制，已成为各地开展校外培训治理的重要方式[13]。

面对互联网时代教育方式的变革，传统的人工管理很难做到全覆盖监测，治理方式也应采取“互联网+监管”的新模式，充分利用现代化的技术手段实现动态监管。2019年9月，全国校外线上培训管理服务平台上线，顺应了线上培训服务这一新业态的特点和发展趋势，正在实现线上培训的网上备案动态管理。利用互联网技术平台进行管理，可以实现网上申请、网上审查，行政部门可以实时动态掌握培训机构情况。同时，针对校外线上培训的机构注册地、运营地和受教育者所在地的不同，行政监管部门可以利用全国一体化的在线政务服务平台、国家企业信用信息公示系统、全国校外线上培训管理服务平台等公共信息平台，形成不同地域行政部门可以信息共享、实时监控，通过对校外线上培训的信息收集，形成大数据信息共享机制。同时，可以建立校外线上培训机构的信用评价网络信息平台，公开线上培训机构的基本信息，包括其是否取得许可证等资质情况、师资审核情况、教材及课程审核情况、投诉率、退款率、年检审核情况等指标，形成星级信用评价体系，家长和学生可以通过信息平台了解机构，机构也可以根据平台披露信息及时整改，最终创造一个公正、公开、公平的市场环境，推动校外线上培训行业健康发展。

参考文献

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